Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2568845

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 5 września 2018 r.
IV SA/Po 441/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz.

Sędziowie WSA: Józef Maleszewski (spr.), Asesor sądowy Katarzyna Witkowicz-Grochowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi N. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

zasądza od Wojewody na rzecz Skarżącej N. o. z siedzibą w W. kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta W. decyzją z dnia (...) kwietnia 2017 r. znak: (...), działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290, j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. - dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej k.p.a.) odmówił N. o. z siedzibą w W. (zwanej dalej również inwestorem lub skarżącą) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę condohotelu na działkach nr ewid. (...), (...) obręb ewid. W., ul. (...).

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że inwestor nie dopełnił w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 20 lutego 2017 r. w zakresie pkt 2 i 3 dotyczących doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami § 7 pkt 1 i 2 oraz § 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia (...) marca 2008 r. Nr (...) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 422 - dalej rozporządzenie) w kwestii zabezpieczenia miejsc postojowych dla planowanej inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez N. o. Wojewoda decyzją z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie niezgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. dla obszaru oznaczonego symbolem US1 oraz braku wystarczającej ilości miejsc parkingowych. Zdaniem Wojewody planowane przedsięwzięcie nosi znamiona zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami o czym świadczą załączone do projektu rysunki przedstawiające rzut parteru oraz poszczególnych kondygnacji.

Wojewoda wskazał, że w systemie prawnym brak jest definicji "condohotelu". Jednakże nazwanie budynku w sposób wykraczający poza definicje zawarte w przepisach techniczno - budowlanych oraz w sposób odmienny od nazewnictwa stosowanego w m.p.z.p. nie oznacza możliwości nieprzestrzegania przepisów dotyczących warunków technicznych, ani możliwości realizacji zabudowy lub jej użytkowania w sposób niezgodny z ustaleniami m.p.z.p., czy wbrew decyzjom gminy. Nie jest zasadne dokonywanie oceny obiektu budowlanego, a także sposobu zagospodarowania terenu wyłącznie na podstawie nazwy, jaką posługuje się inwestor, natomiast kluczowym jest przeznaczenie i faktyczna funkcja budynku.

Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 7 k.p.a. winien mieć na uwadze nie tylko interes inwestora ale także interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zapewnienie miejsc parkingowych dla budynku z apartamentami mieszkalnymi jest zatem jak najbardziej wskazane i słuszne.

Dalej Wojewoda wskazał, że w § 4 ust. 2 m.p.z.p. zabudowa realizowana na terenach zabudowy sportu i rekreacji, oznaczonych na rysunku symbolami US1, US2, US3, US/ZP, U/ZP, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1, oraz tereny dróg wewnętrznych, oznaczenie na rysunku - KDW1, muszą stanowić powiązany kompozycyjnie oraz jednorodny stylistycznie układ przestrzenny. Wskazując na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 - dalej u.p.z.p.), zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy w tym między innymi uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy stwierdzono, że słuszne jest zasięgniecie opinii Burmistrza (...) w ocenie spełnienia wymogów obowiązującego m.p.z.p. Stąd przywołanie w zaskarżonej decyzji pisma Burmistrza (...) z dnia 9 lutego 2016 r. znak: (...) i oparcie się na jego treści nie można uznać za niewłaściwe. Jak stwierdził Wojewoda zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. na terenie US1 należy kontynuować funkcję, styl i gabaryty "centrum rekreacji wodnej," a na terenie US2 może być realizowana funkcja obsługi turystyki w tym czasowego zakwaterowania i gastronomii. Obie te funkcje powinny mieć cechy obiektów ponadlokalnych i ogólnie dostępnych, których obsługa komunikacyjna jest okazjonalna i dlatego plan dopuszcza parkowanie na parkingach ogólnodostępnych. Natomiast przedstawiona w projekcie budowlanym funkcja opisana jako condohotel pełni funkcję zamieszkania zbiorowego - budynku mieszkalnego wielorodzinnego i nie stanowi funkcji ogólnodostępnej. Stąd przywołanie w tym przypadku wymogów rozporządzenia w sprawie miejsc parkingowych jest jak najbardziej słuszne i zgodne z przepisami prawa i wiedzy technicznej.

W wyniku skargi wniesionej przez N. o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 773/17 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że użyte w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a m.p.z.p. sformułowanie "w szczególności na cele rekreacji" wskazuje, że określony w m.p.z.p. sposób przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem US1 nie stanowi katalogu zamkniętego. Sąd nie podzielił zatem stanowiska organów administracji architektoniczno-budowlanej, że zabudowa budynkiem o funkcji rekreacyjnej jest jedyną możliwą do zrealizowania w obszarze oznaczonym symbolem US1. Jako przeczący wykładni przyjętej przez organy Sąd wskazał również § 4 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., w którym dopuszczono na terenach oznaczonych symbolem US - realizację zespołu budynków o ponadlokalnej funkcji w zakresie rekreacji, sportu i obsługi turystyki, nieprzekraczających wysokości gzymsu wieńczącego elewację najwyższej części budynku byłego Seminarium Nauczycielskiego - ul. (...), gwarantujących ochronę sylwety zabudowy od strony jeziora oraz niezniekształcenie pierzei ul. (...). Powyższe w ocenie Sądu świadczy, że w planie wskazano najbardziej pożądany sposób zagospodarowania omawianego obszaru. Sąd uznał, że stanowisko co do braku zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. nie zostało poprzedzone rzetelną analizą ustaleń zawartych w uchwale, a ponadto nie zostało należycie uargumentowane. Sąd wskazał przy tym, że nie przesądza o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., tym niemniej wobec braku stanowiska organu, co do ewentualnej zgodności projektowanej inwestycji z pozostałymi postanowieniami m.p.z.p., przedwczesnym byłoby na tym etapie postępowania dokonywanie takiej oceny przez Sąd.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia zaznaczono, że żaden przepis prawa budowlanego, ani też aktów wykonawczych nie mówi o obowiązku zapewnienia określonej liczby miejsc postojowych na terenie inwestycji. Stosownych regulacji nie zawiera również obowiązujący m.p.z.p. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy rozpoznające niniejszą sprawę nie wykazały w sposób przekonujący, iż projektowana inwestycja nie zapewnia wystarczającej ilości miejsc parkingowych. Wojewoda ograniczył się do przywołania stanowiska Burmistrza w zakresie spełnienia warunku o którym mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia, która to opinia - niewymagana przepisami prawa - nie miała w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę żadnego znaczenia. Natomiast organ I instancji stwierdził, że oczywistym jest konieczność zapewnienia jednego miejsca parkingowego dla jednej jednostki zakwaterowania, nie wyjaśniając z czego oczywistość ta miałaby wynikać. Tymczasem w projekcie wskazano, że zaprojektowana ilość miejsc parkingowych została przyjęta na podstawie danych opublikowanych przez GUS, który wskazuje, że w latach ubiegłych średnie obłożenie miejsc noclegowych w Polsce w miesiącach letnich nie przekraczało 50%. Do stanowiska tego ani Wojewoda ani organ I instancji nie odniosły się.

Na tej podstawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, iż ponownie prowadząc postępowania Wojewoda dokona oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., zarówno w zakresie przeznaczenia nieruchomości objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również pozostałych ustaleń planu. Ponadto organ raz jeszcze dokona oceny spełnienia wymagań wynikających z § 18 ust. 1 rozporządzenia, a zajęte stanowisko w sposób wyczerpujący przedstawi w decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda decyzją z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i biorąc pod uwagę cały zgromadzony materiał dowodowy, w tym uzasadnienie wyroku Sądu, ponowne analizy przeprowadzone przez Starostę W. i Burmistrza (...) oraz pisma wyjaśniające Inwestora, poddał ponownej ocenie ustalenia obowiązującego m.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał, że w § 3 ust. 1 m.p.z.p. uchwałodawca ustala przeznaczenie terenów objętych planem. Natomiast w pkt 1 wskazuje, że tereny sportu i rekreacji obejmują tereny zabudowy usługowej oznaczone na rysunku symbolem US, tereny zieleni z dopuszczeniem zabudowy usługowej oznaczone - U/ZP, tereny zieleni urządzonej - US/ZP. W § 3 ust. 2 wskazano, że tereny o tym samym przeznaczeniu, lecz różnych zasadach zagospodarowania zostały oznaczone dodatkowym symbolem cyfrowym. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 2 planu "Zabudowa realizowana na terenach zabudowy sportu i rekreacji oznaczonych na rysunku - US1, US2, US3, US/ZP, U/ZP, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1, oraz tereny dróg wewnętrznych, oznaczone na rysunku - KDW1, muszą stanowić powiązany kompozycyjnie oraz jednorodny stylistycznie układ przestrzenny". Wojewoda podkreślił, iż w § 3 i § 4 wskazano ogólnie przeznaczenie terenu. Natomiast w § 7 ust. 1 dla terenów usług sportu i rekreacji o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a-c ustalono dla każdego symbolu terenu osobne wytyczne co do zagospodarowania wskazując jakie przeznaczenie uchwałodawca widziałby w szczególności na danym terenie. Stąd teren sportu i rekreacji w części obejmującej zabudowę usługową US podzielony został na trzy jednostki US1, US2, US3, z których tylko US2 nie budzi wątpliwości co do przeznaczenia obsługi turystyki w tym obiekty czasowego zakwaterowania i gastronomii przy spełnieniu wskazanych zasad z § 4 ust. 1 pkt 1. Natomiast dla US1 - terenu sportu i rekreacji - zabudowa usługowa, wskazano najbardziej pożądany cel budowlany jako cele rekreacji związanej z realizacją "centrum rekreacji wodnej", wskazując także na zachowanie zasad określony § 4 ust. 1 pkt 1 planu.

Mając na uwadze powyższe zapisy Wojewoda uznał, iż zabudowa terenu US w podjednostkach US1, US2, US3 powinna być zgodna z ustalonym w § 4 ust. 1 pkt 1 planu z przeznaczeniem na tereny sportu i rekreacji - zabudowa usługowa, w której wskazano najbardziej pożądany cel budowlany związany z realizacją "centrum rekreacji wodnej". Wojewoda wskazał, że na uwagę zasługują wskazane na załączniku graficznym planu, proporcje terenu US1 i US2 gdzie teren US1 jest około 4 krotnie większy niż teren US2. Powyższe zdaniem Wojewody wskazuje, iż podstawowym celem jaki dominuje w planie jest utworzenie kompleksu rekreacyjno - sportowego. Dalej powołując się na stanowisko Starosty wskazano, że w 2009 r. podmiot publiczny uzyskał pozwolenie na budowę Aquaparku, a zamierzenie zostało zrealizowane w 2010 r. na części terenu oznaczonej symbolem US1. Stąd zdaniem Wojewody oczywistym jest, że inwestor powinien kontynuować funkcję jaki i charakter ogólnodostępny inwestycji oraz zachować skalę i formę nowej zabudowy w nawiązaniu do budynku Aquaparku, którego wysokość maksymalna wynosi 11,50 m, co wynika między z § 3 ust. 2 planu.

Zdaniem Wojewody w oparciu o przedstawione powyżej ustalenia planu należy uznać, że funkcją podstawową na badanym terenie jest funkcja sportu i rekreacji w tym związaną z rekreacją wodną i wypoczynkiem. Załącznik graficzny wskazuje wprost, na których terenach ma być realizowana funkcja dominująca, a na których uzupełniająca. Zdaniem organu odwoławczego dopuszczenie do realizacji przedstawionej przez inwestora inwestycji condohotelu, który mimo zaplanowania w nim na poziomie parteru lokali użytkowych w tym gastronomii oraz lokali z przeznaczeniem w szczególności na funkcje typu biuro podróży, sklep ze sprzętem sportowym itp., która jednak w znacznej części przewiduje apartamenty przeznaczone do czasowego zakwaterowania w ilości łącznej 113 spowoduje zdominowanie poprzez funkcję hotelową funkcji podstawowej związanej z sportem i rekreacją.

Zdaniem Wojewody wskazanie przez uchwałodawcę dla terenu oznaczonego symbolem US2 wprost przeznaczenia na cele obsługi turystyki, w tym obiekty czasowego zakwaterowania i gastronomii, co nie zostało wyszczególnione dla terenu o symbolu US1 i US3 świadczy o tym, że zamiarem było uporządkowanie na tym terenie charakteru i rodzaju zabudowy, która w całości ma tworzyć powiązany kompozycyjnie oraz jednorodny stylistycznie układ przestrzenny.

Na tej podstawie Wojewoda uznał, że przedstawiony projekt budowlany w części dotyczącej terenu US1 jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia budynku na cele zakwaterowania czasowego oraz gastronomii, która zarezerwowana dla terenu o symbolu US2.

Dalej odwołując się do treści § 4 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. Wojewoda stwierdził, że wątpliwości budzi wysokość do gzymsu budynku przy ul. (...) w W., w oparciu o którą został projektowany budynek. Z załączonego oświadczenia geodety można domniemywać, że jest to wysokość budynku od strony ulicy (...). Mając na uwadze zapis w § 4 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. należałoby jednak zdaniem Wojewody wnioskować, że uchwałodawca miał na myśli najwyższą wysokość gzymsu wieńczącego elewację najwyższej części budynku byłego Seminarium Nauczycielskiego od strony jeziora, która jak wskazał Burmistrz w stosunku do terenu wynosi około 13 do 14 m. Ponieważ jednak głównym przedmiotem sprawy jest zgodność przedstawionej inwestycji z funkcją określoną w planie na terenie oznaczonym symbolem US1 organ uznał, że na tym etapie sprawa wysokości nie wymaga wyjaśniania.

Ustosunkowując się do zagadnienia związanego z ustaleniem wymaganej ilości miejsc postojowych organ odwoławczy zważył, że w § 9 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. wskazano, że miejsca postojowe dla samochodów osobowych realizowane są na terenach parkingów ogólnodostępnych, oznaczonych na rysunku - k.p. oraz dopuszczalne sytuowane na terenach dróg wewnętrznych ogólnodostępnych - oznaczonych na rysunku - KP1 (winno być KDW - uwaga Sądu). Natomiast w pkt 3 (winno być ust. 3 - uwaga Sądu) tego paragrafu wskazano "Na terenach parkingów ogólnodostępnych, oznaczonych na rysunku - k.p., dopuszcza się lokalizowanie parkingów podziemnych oraz na terenach przewidzianych do nowej zabudowy, jako parkingi podziemne - pod budynkami lub w kubaturze budynku". Na podstawie ww. przepisów Wojewoda stwierdził, że należałoby przyznać rację skarżącemu, że inwestycje realizowane na terenach oznaczonych symbolem US1 i US2 mają zapewnione miejsca postojowe na terenach parkingów ogólnodostępnych (k.p. i KP1). Natomiast inwestor nie jest zobowiązany do zapewnienia na swojej nieruchomości miejsc postojowych, zapisy planu dają mu tylko taką możliwość. Z takim tokiem rozumowania można by się zdaniem Wojewody zgodzić w sytuacji gdy planowana inwestycja spełniałaby wymogi i ustalenia planu w zakresie przewidzianej w nim funkcji. Na przedmiotowych terenach US1 i US2 zgodnie z zapisami planu mają być lokalizowane obiekty ogólnodostępne, których obsługa komunikacyjna jest okazjonalna. Natomiast funkcję pod nazwą condohotelu trudno do takich zaliczyć tym bardziej, że ma on zajmować zarówno teren US1 jak i US2 o łącznej powierzchni 1658,1 m2.

Zdaniem Wojewody charakter i funkcja budynku w szczególności w zakresie 113 lokali apartamentowych w sytuacji maksymalnego wykorzystania może generować bardzo duże zapotrzebowanie na miejsca parkingowe co nie zostanie zapewnione w ramach projektowanej inwestycji i miejsc ogólnodostępnych.

N. o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda zamiast we własnym zakresie dokonać interpretacji postanowień m.p.z.p., wystąpił w trybie art. 136 § 1-2 k.p.a., do Starosty (...) i Burmistrza Miasta W. o dokonanie wykładni planu i przeprowadzenia postępowania za organ, przerzucając ciężar wykładni prawa miejscowego. W ocenie Skarżącego stanowi to nadinterpretację ww przepisu jak i zbędne działanie skutkujące przedłużeniem postępowania administracyjnego, gdyż uzyskane stanowiska nie mają znaczenia w sprawie. W ocenie Skarżącego prawidłową jest wykładnia m.p.z.p. w zakresie miejsc postojowych, z której wynika, że inwestycje realizowane na terenach oznaczonych symbolem US1 i US2 mają zapewnione miejsca postojowe na terenach parkingów ogólnodostępnych (k.p. i KP1), a Skarżący nie jest zobowiązany do ich zapewnienia na swojej nieruchomości.

Zdaniem Skarżącego nie można zgodzić się z Wojewodą, jakoby projekt nie był zgodny z m.p.z.p. w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem US1. Uzasadniając powyższe Skarżący powołał się na koncepcję zagospodarowania (ofertę inwestycyjną) stanowiącą załącznik do skargi, prezentowaną przez Urząd Miasta w W. podczas bezpośrednich spotkań ze Skarżącym jako nabywcą terenu jak i z publicznie dostępnych materiałów (wizualizacji zagospodarowania tej nieruchomości). W ocenie Skarżącego nie ma racji Wojewoda twierdząc, że w treści § 4 ust. 1 pkt 1 planu w sformułowaniu "wysokość gzymsu wieńczącego elewację najwyższej części budynku byłego Seminarium Nauczycielskiego - ul. (...), gwarantujących ochronę sylwety zabudowy od strony jeziora oraz niezniekształcenie pierzei ul. (...)" wskazano na najwyższą wysokość tego budynku od strony jeziora. Z treści ww. przepisu zdaniem Skarżącego wynika bowiem, że nieprzekroczenie wysokości gzymsu nowoplanowanej zabudowy na tym terenie ma zagwarantować ochronę sylwety zabudowy od strony jeziora a nadinterpretacją jest twierdzenie, jakoby z powyższego wynikała konieczność dokonania pomiarów od strony jeziora. W. nowoprojektowanego budynku nie może bowiem przekraczać "wysokości gzymsu wieńczącego elewację najwyższej części budynku byłego Seminarium Nauczycielskiego". Ten warunek jak wskazał Skarżący w pełni dochował, czego dowodem jest choćby oświadczenie geodety z 5 lutego 2016 r. oraz stanowisko w tym zakresie wyrażone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znajdujące się w aktach sprawy.

Skarżący stwierdził również, że skoro Sąd w wyroku sygn. akt IV SA/Po 773/17 uznał, iż użyte w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a m.p.z.p. sformułowanie przeznaczenia terenu jako "w szczególności na cele rekreacji" nie stanowi katalogu zamkniętego, to nie można podzielić stanowiska jakoby zabudowa budynkiem o funkcji rekreacyjnej jest jedyną możliwą do zrealizowanie w obszarze oznaczonym symbolem US1. Wojewoda nie ma zatem prawa kategorycznie twierdzić, że przedstawiony projekt budowlany w części dotyczącej terenu US1 jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. w szczególności w zakresie przeznaczenia budynku na cele zakwaterowania czasowego oraz gastronomii, która jest zarezerwowana dla terenu o symbolu US2, a realizacja inwestycji w formie przedstawionej w projekcie budowlanym wymaga zmiany ustaleń m.p.z.p. w zakresie terenu o symbolu US1. Zdaniem Skarżącego Wojewoda w ten sposób nie tylko dopuszcza się nierespektowania prawomocnego wyroku Sądu w tej sprawie, lecz usiłuje narzucić Inwestorowi swoją subiektywną wizję zagospodarowania terenu będącego własnością Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 773/17 uchylił poprzednią decyzję Wojewody z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...). Organ odwoławczy rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, jak i Sąd w niniejszym postępowaniu, na podstawie art. 153 p.p.s.a. pozostawał zatem związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w opisanym powyżej wyroku WSA.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze rozważyć należy czy Wojewoda dokonał oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami m.p.z.p. zgodnie z zaleceniami Sądu. Jak wynika z treści decyzji Wojewoda uznał bowiem, że planowana inwestycja położona na terenach oznaczonych w planie symbolami US1 i US2 jest niezgodna z przeznaczeniem terenu US1 (§ 7 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały), a wysokość planowanej inwestycji przekracza maksymalną wysokość budynku (§ 4 ust. 1 pkt 1 uchwały).

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, taka wykładnia przepisów m.p.z.p. jest niezgodna z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 773/17. W wyroku tym Sąd co prawda nie dokonał oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami m.p.z.p., jednak w sposób ogólny wskazał kierunek wykładni przepisów, której organ orzekający w niniejszej sprawie nie może naruszać. Sąd przesądził bowiem, że użyte przez lokalnego prawodawcę w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a m.p.z.p. sformułowanie "w szczególności na cele rekreacji" wskazuje w sposób jednoznaczny, że wskazany w m.p.z.p. sposób przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem US1 nie stanowi katalogu zamkniętego. Sąd wyraźnie stwierdził również, że nie podziela stanowiska organów administracji architektoniczno-budowlanej, że zabudowa budynkiem o funkcji rekreacyjnej jest jedyną możliwą do zrealizowania w obszarze oznaczonym symbolem US1. Na potwierdzenie powyższego Sąd wskazał na § 4 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., w którym dopuszczono na terenach oznaczonych na rysunku - US - realizację zespołu budynków o ponadlokalnej funkcji w zakresie rekreacji, sportu i obsługi turystyki, nieprzekraczających wysokości gzymsu wieńczącego elewację najwyższej części budynku byłego Seminarium Nauczycielskiego - ul. (...), gwarantujących ochronę sylwety zabudowy od strony jeziora oraz niezniekształcenie pierzei ul. (...).

Pomimo tej treści wyroku Wojewoda dokonał zawężającej wykładni zapisów planu wykluczającej na terenie US1 wybudowanie przez Skarżącego budynku condohotelu z zaplanowanymi na poziomie parteru lokali użytkowych w tym gastronomii oraz lokali z przeznaczeniem na biuro podróży, sklep sportowy i.t.p., gdyż za funkcją podstawową (i jedyną dopuszczalną) na terenie US1 uznał funkcję sportu i rekreacji w tym związaną z rekreacją wodną i wypoczynkiem.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że wykładnia przepisów m.p.z.p. dokonana przez Wojewodę jest sprzeczna z postanowieniami samego planu jak i wytycznymi wskazanymi przez Sąd. Przy zawężającej wykładni prezentowanej przez organ, sprzecznej z kierunkiem wskazanym przez Sąd w wyroku 16 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 773/17 wskazać należy, że uwadze Wojewody umknęło, iż na terenie oznaczonym US1 podmiot publiczny w 2010 r. wybudował Aquapark, a więc obiekt wypełniający zapis o szczególnym przeznaczeniu na cele rekreacji związanej z realizacją "centrum rekreacji wodnej". W tej sytuacji, przy uwzględnieniu wykładni zawartej w wyroku odwołującej się do treści § 4 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., w którym dopuszczono na terenach oznaczonych na rysunku - US - realizację zespołu budynków o ponadlokalnej funkcji w zakresie rekreacji, sportu i obsługi turystyki, zasadnym jest stwierdzenie, że budowa condohotelu z zaplanowanymi na poziomie parteru lokali użytkowych w tym gastronomii oraz lokali z przeznaczeniem na biuro podróży, sklep sportowy nie narusza ogólnych zapisów dotyczących terenów oznaczonych symbolami US.

W tym miejscu stwierdzić należy, że z § 4 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. wynika, że zespół budynków na terenach oznaczonych na rysunku symbolem US nie może przekraczać wysokości gzymsu wieńczącego elewację najwyższej części budynku byłego Seminarium Nauczycielskiego - ul. (...), gwarantujących ochronę sylwety zabudowy od strony jeziora oraz niezniekształcenie pierzei ul. (...). Zdaniem Sądu treść § 4 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. nie nakłada, tak jak to stwierdził Wojewoda, obowiązku nawiązywania do wysokości budynku Seminarium Nauczycielskiego - ul. (...) od strony jeziora. Przepis uchwały mówi bowiem o maksymalnej wysokości zespołu budynków o wskazanej funkcji nieprzekraczającej wysokości gzymsu wieńczącego elewację najwyższej części budynku byłego Seminarium Nauczycielskiego - ul. (...) gwarantujących ochronę sylwety zabudowy od strony jeziora oraz niezniekształcenie pierzei ul. (...). Uchwałodawca nakazał więc wprost nawiązanie do najwyższej części budynku byłego Seminarium Nauczycielskiego. Przy uwzględnieniu zróżnicowanej wysokości obiektów byłego Seminarium Nauczycielskiego, którego najwyższa część położona jest od strony ul. (...) uchwałodawca uznał, że tylko w takim przypadku możliwą jest jednoczesna ochrona sylwety zabudowy od strony jeziora oraz niezniekształcenie pierzei ul. (...). W tym miejscu wskazać należy, że Wojewoda stwierdzając niezgodność planowanej przez inwestora zabudowy z zapisami § 4 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. nie wykazał, że przekroczenie przez planowaną inwestycję wysokości Seminarium od strony jeziora, przy zachowaniu warunku nawiązania do najwyższej części budynku byłego Seminarium Nauczycielskiego naruszy sylwetę zabudowy od strony jeziora oraz zniekształci pierzeję ul. (...). Błędnym jest zatem nawiązywanie przez Wojewodę do wysokości tego Seminarium od strony jeziora wynoszącej 13-14 m. Na taką wykładnię zapisów § 4 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. wskazuje również W. Wojewódzki Konserwator Zabytków, który pozwoleniem z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) (k. 280 akt) odwołując się do decyzji z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...), na mocy której wpisano układ urbanistyczny miasta W. do rejestru zabytków, udzielił inwestorowi pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie condohotelu z usługami i częścią gastronomiczną w parterze (budynek pięciokondygnacyjny, podpiwniczony, przykryty dachem płaskim). W. Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że planowana inwestycja nie narusza postanowień m.p.z.p.

Odnosząc się do argumentacji Wojewody w zakresie stwierdzającym naruszenie zapisu § 4 ust. 2 planu, stwierdzić należy, że wbrew argumentacji organu odwoławczego z ww. przepisu nie wynika, aby planowana zabudowa musiała nawiązywać wysokością do istniejącego budynku Aquaparku. Zapis § 4 ust. 2 planu, że planowana na terenach US1, US2 i US3 zabudowa musi stanowić powiązany kompozycyjnie oraz jednorodny stylistycznie układ, wbrew argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji nie oznacza, aby maksymalna wysokość zabudowy na terenach US1, US2 i US3 wyznaczona była przez budynek Aquaparku, którego maksymalna wysokość wynosi 11,50 m. Przy takim rozumieniu § 4 ust. 2 planu przepis § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały wskazujący wysokość najwyższego budynku byłego Seminarium Nauczycielskiego jako maksymalną dla budynków realizowanych na terenach oznaczonych na rysunku symbolem US byłoby bowiem zbędne.

W tym miejscu wskazać należy, że przyjęcie condohotelu z zaplanowanymi na poziomie parteru lokali użytkowych w tym gastronomii oraz lokali z przeznaczeniem na biuro podróży, sklep sportowy, wbrew argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji jako nie naruszającego ogólnych zapisów dotyczących terenów oznaczonych symbolami US1 oraz US2 (co nie było kwestionowane przez organ) oznacza, że argumentacja Wojewody dotycząca miejsc parkingowych zawarta w zaskarżonej decyzji nie może zostać uznana za stanowiącą podstawę do stwierdzenia naruszenia przez przedłożony projekt zapisów planu dotyczących miejsc parkingowych jak i za wypełniającą zalecenia zawarte w wyroku Sądu z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 773/17. Powołując się na treść § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 9 ust. 3 planu organ odwoławczy przyznał bowiem rację skarżącemu, że inwestycje realizowane na terenach oznaczonych symbolem US1 i US2 mają zapewnione miejsca postojowe na terenach parkingów ogólnodostępnych (k.p. i KP1). Nadto organ stwierdził, że inwestor nie jest zobowiązany do zapewnienia na swojej nieruchomości miejsc postojowych, zapisy planu dają mu tylko taką możliwość.

Wojewoda zastrzegł jednak, że z takim tokiem rozumowania można by się zgodzić w sytuacji gdy planowana inwestycja spełniałaby wymogi i ustalenia planu w zakresie przewidzianej w nim funkcji. Jak wskazał Wojewoda na terenach US1 i US2 zgodnie z zapisami planu mają być lokalizowane obiekty ogólnodostępne, których obsługa komunikacyjna jest okazjonalna. Funkcję pod nazwą condohotelu trudno do takich zdaniem Wojewody zaliczyć tym bardziej, że ma on zajmować zarówno teren US1 jak i US2 o łącznej powierzchni 1658,1 m2 i posiadać 113 lokali apartamentowych, które w sytuacji maksymalnego wykorzystania mogą generować bardzo duże zapotrzebowanie na miejsca parkingowe co nie zostanie zapewnione w ramach projektowanej inwestycji i miejsc ogólnodostępnych.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w powyższych rozważaniach w ogóle nie odniósł się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 773/17, w którym Sąd nakazał odnieść się do przedłożonego projektu budowlanego, w którym wskazano, że zaprojektowana ilość miejsc parkingowych została przyjęta na podstawie danych opublikowanych przez GUS, który wskazuje, że latach ubiegłych średnie obłożenie miejsc noclegowych w Polsce w miesiącach letnich nie przekraczało 50%. W tym kontekście za dowolne i nie odnoszące się do przedłożonego projektu budowlanego uznać należy stwierdzenie, że obsługa komunikacyjna w zakresie 113 lokali apartamentowych nie zostanie zapewniona w ramach projektowanej inwestycji i miejsc ogólnodostępnych. Za arbitralne uznać należy również rozważania Wojewody, że obsługa komunikacyjna condohotelu o łącznej powierzchni 1658,1 m2 nie może zostać uznana za okazjonalną.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody. W ramach ponownego postępowania organ odwoławczy dokona ponownej oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującym m.p.z.p. z uwzględnieniem wykładni zapisów planu przedstawionej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ponadto organ odnosząc się do rozwiązań przyjętych w projekcie zagospodarowania terenu, raz jeszcze dokona oceny spełnienia wymagań wynikających z § 18 ust. 1 rozporządzenia, a zajęte stanowisko w sposób wyczerpujący przedstawi w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 773/17.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu ((...) zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego ((...) zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 507) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.