Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721618

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 5 września 2019 r.
IV SA/Po 369/19
Materialny charakter terminu warunkującego dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski.

Sędziowie WSA: Tomasz Grossmann, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) marca 2019 r. nr SKO.OŚ. 405.25.2019 uchyliło decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) oraz stwierdziło wydanie decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...) z naruszeniem prawa.

Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wójt Gminy (...) decyzją z dnia (...) marca 2018 r. znak (...) wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia (...) lutego 2018 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fabryki (...) w (...). Przedsięwzięcie zlokalizowane jest na działkach o nr ewid. (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), a rozbudowa projektowana była na terenie obejmującym działki o nr ewid. (...) oraz (...) obręb (...), gm. (...).

T. W. odwołał się od powyższej decyzji nie podnosząc żadnej argumentacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy (...).

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. W. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. IV SA/Po 827/18 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a., a więc uchylenie zaskarżonej decyzji nie jest możliwe już tylko z uwagi na to, iż od dnia doręczenia decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...) minęło pięć lat. Została ona doręczona stronie dnia (...) czerwca 2013 r. Sąd wskazał, że już z tej tylko przyczyny organ II instancji nie mógł na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić kwestionowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd przesądził też, że utrzymanie przez Kolegium w mocy decyzji organu I instancji w takich okolicznościach było błędne. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że opierając się na dokonanych ustaleniach, organ II instancji winien orzec na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., stwierdzając wydanie decyzji z naruszeniem prawa i wskazując okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona. Taka prawidłowa podstawa prawna (art. 151 § 2 k.p.a.) została zresztą przez SKO powołana, ale po pierwsze nie znalazło to odbicia w sentencji decyzji, po drugie zestawiono ją z błędnie powołanym art. 146 § 2 k.p.a. (zamiast prawidłowo: art. 146 § 1 k.p.a.).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) uchyliło decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) oraz stwierdziło wydanie decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...) z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu swej decyzji, Kolegium - wskazawszy, iż przesłankę wznowienia postępowania, na którą powołał się Skarżący, stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz stwierdziwszy, że Skarżący dochował terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. - uznało, że kluczową kwestią jest ustalenie czy Skarżący posiada interes prawny i czy tym samym powinna posiadać przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu zakończonym ostateczną z dnia (...) czerwca 2013 r. (...)

W związku z tym Kolegium wyjaśniło, że niewątpliwie stanowiące własność T. W. działki nr (...) (obręb (...), gmina (...)) położone były na terenie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Dowodzą tego bezpośrednio zapisy karty, które wskazują położenie wspomnianych gruntów w zasięgu planowanej emisji do powietrza oraz hałasu generowanego przez inwestycję, co obrazują izolinie stężeń maksymalnych:

a) pyłu PM-10 µg/m3,

b) dwutlenku siarki µg/m3,

c) tlenków azotu µg/m3, alkoholu butylowego PM-2,5 µg/m3 oraz załączona do karty analiza akustyczna dot.

pory dziennej i pory nocnej. Należy zatem uznać, że Skarżący spełniała przesłanki do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym z dnia (...) czerwca 2013 r. (...) w charakterze strony. Z akt analizowanej sprawy wynika, że organ I instancji nie zapewnił możliwości czynnego uczestnictwa T. W. w sprawie, pomimo, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że T. W. jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

Dalej organ II instancji podniósł, iż decyzja została skutecznie doręczona ostatniej stronie postępowania dnia (...) czerwca 2013 r.r., w związku z czym, zgodnie z ww. normą prawną, analizowanej decyzji administracyjnej nie można wyeliminować z obrotu prawnego w wyniku wznowienia postępowania począwszy od (...) czerwca 2018 r.

Następnie Kolegium zaznaczyło, że w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym od decyzji Wójta z (...) marca 2018 r. stwierdziło zaistnienie naruszenia natury procesowej w toku postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jednakże już ze względu na upływ pięcioletniego terminu od skutecznego doręczenia decyzji administracyjnej stronom postępowania, jest ona objęta ochroną prawną uniemożliwiającą jej uchylenie w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Jednocześnie - jak zaznaczyło Kolegium, w nawiązaniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 937/18 - należy mieć świadomość, że organ administracji publicznej nie może poprzestać wyłącznie na takim stwierdzeniu, gdyż musi także dokonać ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanka przedawnienia obowiązuje tylko co do zastosowania środka prawnego uchylenia decyzji, a nie w zakresie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ma to zasadnicze znaczenie dla ochrony praw strony z tych względów, że decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa jest prejudykatem dla dochodzenia odszkodowania. Ograniczenie przedmiotu wznowienia postępowania wyłącznie do ustalenia wadliwości procesowej nie daje podstaw do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium stwierdziło, w oparciu o przeprowadzoną przez siebie, merytoryczną analizę postępowania zakończonego decyzją środowiskową, że dopatrzyło się naruszenia natury procesowej, które ostatecznie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia merytorycznego wydanego w sprawie przez Wójta.

Opisaną decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. W.., reprezentowany przez S. W., ograniczając się do stwierdzenia: "składam skargę na decyzję SKO" (...).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej odrzucenie (jako niekompletnej, bo nie wskazującej naruszenia prawa lub interesu prawnego, wbrew wymogowi z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), względnie oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy należy podnieść, że Sąd dostrzega, że złożona skarga jest bardzo uboga w swej treści i nie zawiera - literalnie wyrażonych - wszystkich elementów, o których mowa w art. 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako: p.p.s.a.). Tym niemniej, Sąd zauważa, że ocena takiej skargi winna nastąpić z uwzględnieniem również pozostałych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 134 p.p.s.a. Sąd mając na uwadze unormowania tej ostatniej regulacji dokonał oceny złożonej w niniejszej sprawie skargi i doszedł do wniosku, że skoro T. W. zdecydował się zakwestionować decyzję o wskazanym numerze, to mając na uwadze istotę samej skargi należy przyjąć, że kwestionuje w istocie podstawę prawną jej wydania i zwraca się o jego uchylenie (żadne inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy tej oceny Sądu nie podważają). Dokonując zatem oceny dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi Sąd wziął pod uwagę, że w istocie strona skarżąca sporządzając skargę zarzuciła organom naruszenie prawa i uczyniła to na miarę swoich możliwości. Sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co trzeba zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), a nie związany zarzutami skargi Sąd I instancji, zobowiązany jest do dokonania kontroli zaskarżonego aktu - niezależnie - od zarzutów i wniosków skargi.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) marca 2019 r. ((...)) uchylająca decyzję Wójta Gminy (...) z (...) marca 2018 r. ((...)) oraz stwierdzająca wydanie decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2013 r., znak sprawy (...), w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ("Decyzja Środowiskowa") z naruszeniem prawa.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej jako: k.p.a.)

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trzeba uwzględnić fakt, iż sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 14 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 827/18.

Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. (w aktualnym brzmieniu) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego zarówno orzekający ponownie - po wyroku WSA z 14 listopada 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 827/18 - organ II instancji, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku.

Skontrolowawszy zaskarżoną decyzję Kolegium, Sąd w niniejszym składzie uznał, iż wydając tę decyzję organ II instancji wykonał wytyczne zawarte w ww. wyroku WSA (szczegółowo zreferowane w części "historycznej" niniejszego uzasadnienia) - prawidłowo oceniając legitymację Skarżącego w oparciu o dokumentację zgromadzoną w postępowaniu, a następnie swoim ustaleniom dając wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do stanowiska Kolegium, należy wyjść od stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie zostało wywołane wnioskiem T. W. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego Decyzją Środowiskową, w którym jako przesłankę wznowienia Skarżący podał okoliczności wypełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Zatem dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należało ocenić, czy Skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, którego dotyczyła Decyzja Środowiskowa.

W związku z tym godzi się wyjaśnić, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże się z badaniem występowania ewentualnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jej podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulują przepisy art. 71-art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś."). To zatem w tej ustawie należy poszukiwać w pierwszej kolejności przepisów pozwalających na ustalenie, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Począwszy od 1 stycznia 2018 r. takim przepisem jest art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. - dodany przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566; dalej w skrócie "pr.wod.") - który stanowi, że: "Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem."

Jednakże zgodnie z przepisem przejściowym art. 545 ust. 1 pr.wod., cytowany art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. nie znajduje zastosowania do spraw dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem 1 stycznia 2018 r.

Do takich postępowań znajdowała zastosowanie ogólna reguła z art. 28 k.p.a., w myśl której: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." W praktyce przyjmowano, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - poza samym wnioskodawcą (verba legis: "podmiotem planującym podjęcie realizacji przedsięwzięcia" w rozumieniu art. 73 ust. 1 u.u.i.ś.) - konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego relewantnym prawnie oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną był bowiem właściciel (inny podmiot dysponujący prawem rzeczowym do) nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem. Tym samym za podstawowe kryterium decydujące o uznaniu za stronę postępowania właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji przyjmowano stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zwykle owo oddziaływanie dotyczyło nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, aczkolwiek nie musiało to pozostawać regułą. Istotne znaczenie miał bowiem charakter, rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które mogły wpływać na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczyć mogło także niekiedy prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (zob. np. wyrok WSA z 5 lipca 2018 r., IV SA/Po 393/18; por. też wyrok NSA z 15 maja 2013 r., II OSK 108/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Powyższe oznacza, że pod rządem art. 28 k.p.a. - który jest relewantny dla weryfikacji kręgu stron postępowania zakończonego Decyzją Środowiskową właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko powinni być stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań tego przedsięwzięcia. Takie stanowisko trafnie zajęło również Kolegium w zaskarżonej decyzji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zgodzić się z ww. organem, że T. W. był właścicielem nieruchomości, która znajdowała się w zasięgu oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wynikającym z emisji substancji do powietrza oraz emisji hałasu.

Przedmiotowe przedsięwzięcie, polegające na rozbudowie zakładu zajmującego się produkcja papierosów oraz tytoniu zrealizowano na terenie obejmującym działki o nr ewid. (...) orz (...) (obręb (...), gm. (...)). Skarżący uzasadniając swój interes prawnym wskazał, że jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr (...) (obręb (...), gm. (...), nr księgi wieczystej (...)), położone w zasięgu oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wynikającym z emisji substancji do powietrza oraz emisji hałasu. Podkreślić należy, że ustalenia Kolegium dotyczące statusu T. W. w postępowaniu zakończonym Decyzja Środowiskową nie zostały zakwestionowane przez Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 14 listopada 2018 r. nr IV SA/Po 827/18 i Sąd sprawę niniejszą ponownie rozpoznający pozostaje tą oceną związany. Analiza porównawcza załączonych do akt: mapy ewidencyjnej potwierdzonej przez Powiatowy Ośrodek Geodezyjno-Kartograficzny w (...) (załącznik do wniosku, karta nienumerowana) oraz map analizy akustycznej (karty nienumerowane Karty Informacyjnej) oraz map przedstawiających izolinie stężeń: maksymalnych alkoholu butylowego, średnich tlenków siarki, maksymalnych tlenków azotu (karty nienumerowane Karty Informacyjnej) nie pozostawia natomiast wątpliwości, iż działka Skarżącego nr (...) (obręb (...), gm. (...)) znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że nieruchomość Skarżącego znajdowała się w zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie - że T. W. spełniała przesłanki do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym Decyzją Środowiskową w charakterze strony. Tymczasem z akt analizowanej sprawy wynika, że - jak słusznie stwierdziło Kolegium - organ I instancji nie zapewnił możliwości czynnego udziału T. W. w sprawie, stąd też zasadnym jest przyjęcie, że bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją Środowiskową.

Tym samym w kontrolowanej sprawie ziściła się pozytywna przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zarazem jednak nie ulega wątpliwości, że w sprawie tej wystąpiła także przesłanka negatywna, określona w art. 146 § 1 k.p.a., gdyż od doręczenia stronom postępowania Decyzji Środowiskowej upłynęło już ponad 5 lat (licząc od (...) czerwca 2013 r.).

Z treści art. 146 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że upływ określonego w nim terminu (tu: pięcioletniego) stanowi negatywną przesłankę uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji dotychczasowej. Termin ten, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa.

W sytuacji gdy - tak, jak w kontrolowanej sprawie - zaszła pozytywna przesłanka wznowienia (tu: z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i jednocześnie wystąpiła przesłanka negatywna, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a., organ, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z której powodu nie może uchylić decyzji.

Z tych też względów należało uznać, że zaskarżona decyzja Kolegium, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., odpowiada prawu. Decyzja Wójta z (...) marca 2018 r., jako zawierająca wadliwe rozstrzygnięcie (o odmowie uchylenia Decyzji Środowiskowej), zasadnie została przez Kolegium uchylona, a orzekając w to miejsce co do istoty, organ II instancji trafnie stwierdził, że Decyzja Środowiskowa została wydana z naruszeniem prawa.

Natomiast Sąd nie podziela poglądu prawnego przyjętego przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym organ administracji publicznej, stwierdziwszy upływ terminu, o którym mowa art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., "nie może wyłącznie poprzestać na takim stwierdzeniu, gdyż musi także dokonać ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy". Sąd w niniejszym składzie stoi bowiem na stanowisku, że z upływem terminu "przedawnienia" określonego w art. 146 § 1 p.p.s.a. nie wiąże się wyłącznie niemożność uchylenia decyzji dotychczasowej (tu: Decyzji Środowiskowej), ale również brak kompetencji organu do ponownego merytorycznego (verba legis: "co do istoty") rozpoznania sprawy zakończonej tą decyzją. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1783/15 (CBOSA), iż "postanowienie o wznowieniu postępowania, wydawane na podstawie art. 149 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynika z niego, iż po wydaniu postanowienia organ bada, czy rzeczywiście zaistniała przyczyna z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazana jako podstawa wznowienia, a następnie bada istotę sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy, w tym przepisy k.p.a. o wznowieniu postępowania. Jednak zakres rozpoznania sprawy, co należy szczególnie podkreślić, zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Pełne badanie «istoty sprawy» ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). Z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji" (por. też wyroki WSA: z 31 stycznia 2019 r., IV SA/Po 830/19; z 13 września 2018 r., IV SA/Po 1003/17; z 27 sierpnia 2014 r., IV SA/Po 694/14 - CBOSA).

Upływ terminu przedawnienia (tu: 5-letniego), jako negatywna przesłanka uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, ma charakter bezwarunkowy, skutkujący - niezależnie od okoliczności które to spowodowały - bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie (por.m.in. wyroki NSA: z 7 marca 2018 r., I OSK 2455/14; z 29 stycznia 2015 r., I OSK 1142/13, z 8 stycznia 2014 r., II GSK 1780/12; z 18 lutego 2010 r., I OSK 561/09; dostępne w CBOSA). Termin pięcioletni - jak to już wyżej wskazano - chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa (nie przewidział takiej możliwości ustawodawca), nie może być on przywrócony (nie jest terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ), a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych.

W świetle powyższych uwag Kolegium bezpodstawnie, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, analizowało istotę sprawy zakończonej wydaniem Decyzji Środowiskowej i stwierdzało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przy wydaniu Decyzji Środowiskowej nie doszło do naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów prawa materialnego - kwestia ta nie mogła już bowiem podlegać badaniu na tym etapie postępowania: po upływie pięcioletniego okresu "przedawnienia".

Powyższe uchybienie nie ma jednak żadnego wpływu ma treść zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Jak to już bowiem wyżej wskazano, słusznie Kolegium, uznawszy, że zaszły przesłanki wznowienia postępowania, uchyliło decyzję Wójta z (...) marca 2018 r., a wobec zaistnienia negatywnej przesłanki, tj. upływu 5-letniego terminu "przedawnienia", stwierdziło wydanie Decyzji Środowiskowej z naruszeniem prawa, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia okoliczności, z powodu których nie uchyliło Decyzji Środowiskowej.

Na marginesie Sąd zauważa, że literalna wykładnia art. 151 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż okoliczności, z powodu których organ nie może uchylić decyzji dotychczasowej (tu: Decyzji Środowiskowej), zasadniczo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w tej samej części orzeczenia organu administracji, co stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa - a więc nie tylko w jego uzasadnieniu, ale przede wszystkim w jego sentencji (rozstrzygnięciu).

W kontrolowanej sprawie, co prawda, Kolegium nie wskazało w sentencji zaskarżonej decyzji okoliczności, z powodu których nie uchyliło Decyzji Środowiskowej, to jednakże w sposób wyraźny powyższe zakomunikowało w uzasadnieniu swej decyzji. Z tych też względów Sąd uznał, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.