IV SA/Po 324/16, Charakter decyzji o ustalenie warunków zabudowy. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2161606

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 listopada 2016 r. IV SA/Po 324/16 Charakter decyzji o ustalenie warunków zabudowy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Radzicka.

Sędziowie WSA: Izabela Bąk-Marciniak Maciej Busz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. W., J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego pismem z dnia 5 maja 2014 r. zawiadomił J. i E. B., że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia działek o numerach ewidencyjnych (...) i (...), wchodzących w skład posesji przy ul. (...) w (...). Jednocześnie J. i E. B. zostali wezwani do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji.

Wnioskiem z dnia (...) maja 2014 r. J. B. i E. B. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na utwardzeniu części powierzchni nieruchomości obejmującej działki nr (...) i nr (...), arkusz mapy (...), obręb (...), położonej w (...) przy ul. (...), w ramach postępowania legalizacyjnego, toczonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego.

W związku z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania wpłynęły do Urzędu Miasta pisma stron postępowania oraz właścicieli jednej z nieruchomości położonej przy ulicy (...): M. W., A. W., R. W., B. J., J. J., M. J., E. W., M. W., T. W., S. W., Z. R., K. R., P. G., R. G., P. G., J. S., M. S., J. Ł., D. Ł., K. U., A. U. i R. U. Wszystkie pisma, podobnej treści, wyrażają sprzeciw dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego utwardzenia terenu, argumentując ten fakt m.in. wykonaniem tego utwardzenia terenu bez stosownych zezwoleń oraz wykorzystywania go jako miejsca mycia tirów i garażowania pojazdów oraz magazynowania.

W trakcie postępowania 18 listopada 2014 r. sporządzono projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na utwardzeniu części powierzchni nieruchomości obejmującej działki nr (...) i nr (...), arkusz mapy (...), obręb (...), położonej w (...) przy ul. Dworcowej (...).

Burmistrz Miasta Puszczykowa decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r., znak: (...) odmówił wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu części powierzchni nieruchomości na terenie obejmującym działki nr (...) i (...), arkusz mapy (...), obręb (...), położonym w (...) przy ulicy (...).

Organ odnosząc się do treści wniosku i przeprowadzonej analizy, potwierdził, że inwestycja nie stanowi zabudowy kubaturowej, a obszar objęty inwestycją jest częścią większej nieruchomości i w tym kontekście stanowi całość funkcjonalną. Tym samym inwestycja polegająca na utwardzeniu łącznie (...) m2 powierzchni terenu w granicach działek (...) ((...) m2) i (...) ((...) m2) stanowi uzupełnienie funkcjonalne całości nieruchomości o powierzchni (...) m2, zabudowanej obiektami usługowymi i nie zaburzy ładu przestrzennego okolicy.

Ponadto wskazał, że ocena zamierzeń inwestycyjnych wykazała, że lokalizacja spełnia warunki art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że po analizie treści uwag przychylił się do stanowiska wnoszących uwagi, które sugeruje rozpatrywanie złożonego wniosku dot. utwardzenia terenu w odniesieniu do działek nr (...) i (...) traktowanych jako odrębne działki ewidencyjne, sąsiadujące bezpośrednio z działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Organ uznał, że w takim przypadku, przyjmując wariant samodzielnej zabudowy i zagospodarowania powyższych działek, wnioskowane utwardzenie terenu w tak dużym stopniu, stanowi element zagospodarowania działek nieprzystający do charakteru i sposobu zagospodarowania większości działek w obszarze analizowanym. Uwzględniając powyższe stanowisko, przy braku możliwości jednoznacznego potwierdzenia spełnienia warunków art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r., organ I instancji postanowił odmówić ustalenia warunków zabudowy we wnioskowanej sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł J. B., reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w całości i o orzeczenie w tym zakresie o istocie sprawy. Odwołujący zarzucił, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W odwołaniu wskazano, że organ I instancji przyznał, że wnioskowana inwestycja "Nie stoi w sprzeczności z docelowym zagospodarowaniem terenu w kontekście trwających od 2009 r. prac związanych ze sporządzaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" i spełnia wszystkie pięć warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ stwierdził także, iż istniejące utwardzenie terenu "nie narusza lądu przestrzennego obszaru analizowanego". Ponadto Burmistrz dokonał analizy terenu objętego wnioskiem pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi i skonkludował, że przedmiotowa inwestycja "nie jest sprzeczna z warunkami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest sprzeczna z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych.

Pomimo tego i wbrew wyraźnej dyspozycji art. 56 zdanie 1 u.p.z.p. organ I instancji wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Powyższy przepis w związku art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi i jeśli jednocześnie spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Burmistrz Puszczykowa potwierdził spełnienie w niniejszej sprawie wszystkich warunków koniecznych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i jednocześnie gwarantujących uzyskanie takiej decyzji. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją o charakterze związanym. Pomimo tego, ignorując powyższy jasno sformułowany przepis prawa, Burmistrz Puszczykowa, nie kierując się przepisami obowiązującego prawa, lecz ulegając presji kilkunastu osób, wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, pomimo tego, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji tej treści.

Podkreślono, że Burmistrz Puszczykowa ulegając presji wspomnianych osób:

1.

podjął rozstrzygnięcie, którego treść nie ma oparcia w wynikach przeprowadzonych analiz: ani w wynikach analiz urbanistycznych, przeprowadzonych zgodnie w wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) ani w wynikach analiz dotyczących stanu prawnego i faktycznego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przeprowadzonych zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Przeciwnie, z analiz tych wynika jednoznacznie, że powinien on był zgodnie z wnioskiem wydać decyzję pozytywną, ustalającą warunki zabudowy dla istniejącego utwardzenia terenu;

2.

podjął rozstrzygnięcie uwzględniające okoliczność zupełnie indyferentne prawnie. Taki charakter mają okoliczności rzekomego mycia TIR-ów na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, garażowania pojazdów i magazynowania;

3.

podjął rozstrzygnięcie z ewidentnym naruszeniem normy z art. 56 zdanie 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.;

Ponadto odwołujący wskazał, że wnioskowana decyzja jest mu potrzebna w postępowaniu mającym za przedmiot legalizację samowoli budowlanej, której odwołujący nie popełnił, gdyż samowola ta została popełniona zanim on nabył przedmiotową nieruchomość, a jedynie jemu przyszło tę samowolę legalizować.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolegium wskazało m.in., że w przypadku spełnienia wymaganych prawem przesłanek, organ I instancji nie ma prawa do wydania decyzji odmownej, kierując się pozaprawnymi przesłankami, którymi są między innymi sprzeciwy sąsiadów dla tego typu zamierzenia.

Ponadto Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczna i wyniki analizy zostały sporządzone zgodnie z właściwymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Skoro wszystkie ustawowe przesłanki zostały w tej sprawie spełnione to brak jest możliwości wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji winien także zważyć na to, że przedmiotowe utwardzenie terenu zostało wykonane przed zakupem tych nieruchomości przez inwestora.

W ustawowym terminie A. W. i J. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia (...) lutego 2016 r.

W skardze zarzucono naruszenie przez organ odwoławczy:

1.

art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez rażącą wykładnię i przyjęcie, że wcześniej zrealizowane utwardzenie terenu części terenu, obejmującej działki nr (...) i (...) w (...) przy ul. (...), stanowi kontynuację I istniejącej na tym terenie funkcji,

2.

art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, poprzez nieuzasadnione uznanie, że postępowanie organu instancji nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa,

3.

art. 7. art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób pomijający istotne okoliczności sprawy oraz niezgodnie z materiałem dowodowym zawartym w aktach sprawy oraz przyjęcie, że utwardzenie zostało wykonane przed zakupem tej nieruchomości przez inwestora, a także przez to, że Kolegium uznało, iż to organ I instancji dokonał błędnej argumentacji, sprzecznej z porządkiem prawnym,

4.

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji I instancji, pomimo, iż decyzja ta jest prawidłowa i w pełni uzasadniona.

Skarżący wskazali, że Kolegium w zaskarżonej decyzji uchyliło decyzję o sygnaturze (...), która nie jest znana stronom postępowania, ponieważ decyzja organu I instancji z dnia (...) grudnia 2014 r. ma sygnaturę (...).

Ponadto skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 17 maja 2016 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OZ 841/15 oddalił zażalenie na ww. postanowienie.

Do skargi dołączono projekt uchwały Rady Miasta Puszczykowa w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa teren objęty wnioskiem jako zabudowa mieszkaniowa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację z zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia (...) października 2016 r. skarżący wskazali, że inwestor nabył przedmiotową nieruchomość w 1998 r. W tym samym roku, po nabyciu tej nieruchomości, Urząd Geodezji i Katastru sporządził mapę topograficzną, z której wynika, że przedmiotowy teren był jeszcze terenem zielonym bez utwardzenia. W ocenie skarżących oznacza to, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej z myślą o bezprawnej próbie zalegalizowania warunków zabudowy w przyszłości. Do pisma dołączono ww. mapę topograficzną.

Pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu (...) listopada 2016 r. wskazał, że przedmiotowe tereny przed zakupem przez inwestora były terenami zielonymi w obrębie zabudowy mieszkaniowej. Ponadto wskazał, że ich utwardzenie zaburza gospodarkę wodną na nieruchomościach sąsiednich. Wskazał, że Kolegium nie odniosło się do tej kwestii oraz mapy, którą złożono przed Kolegium w trakcie postępowania administracyjnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu uchylająca decyzję Burmistrza Miasta Puszczykowa o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej utwardzeniu części powierzchni na terenie nieruchomości obejmującej działki nr (...),(...), arkusz mapy (...), obręb (...), położonej w (...) przy ul. (...).

Zaskarżona decyzja podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który zawiera podstawę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której istnieje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Są to: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie NSA z dużą ostrożnością podchodzi się do zasady możliwości ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy w przypadku uchylenia odmownej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W większości orzeczeń akcentuje się szczególne unormowanie postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przyjmując w rezultacie, że organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok: NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10).

Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy słusznie zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Ocena tej decyzji z punktu widzenia jej legalności i zasadności wytycznych wymaga jednak przeanalizowania przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw wydania decyzji przez Burmistrza Miasta Puszczykowa.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej jako "u.p.z.p."), a także przepisy wykonawcze - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako- "Rozporządzenie").

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych co do reguły wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Niesporne jest, że dla terenu planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie zostało zainicjowane prawidłowym wnioskiem inwestora, zgodnym z wymogami u.p.z.p.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Spełnienie tych warunków skutkować musi wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, że dla prawidłowej oceny, czy w odniesieniu do konkretnej inwestycji zaistniały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, niezbędne jest uprzednie dokładne wyjaśnienie i wszechstronne rozważenie przez organ administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu wymogów tych nie spełniała decyzja organu I instancji, gdyż postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte było wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na co zwrócił uwagę organ II instancji.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Celem normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, (w:) CBOSA). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej byłaby sprzeczna z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa bowiem nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61) Trybunał stwierdził, że: "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.".

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w zaskarżonej decyzji słusznie wskazało, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany. Kwestię tę poruszył również w odwołaniu pełnomocnik J. B. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, jak również czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (por. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 220-222). Zatem w przypadku ustalenia, że projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest wydanie decyzji pozytywnej. Pierwszy z warunków określonych w powyższym przepisie statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Ocena zachowania tej zasady sprowadza się do ustalenia, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, iż sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Warunek ten nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Jego zachowanie nie jest bowiem konieczne w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).

Z przeprowadzonej analizy wynika, że inwestycja polegająca na utwardzeniu (...) m2 powierzchni terenu w granicach działek nr (...) i (...) stanowi uzupełnienie funkcjonalne całości nieruchomości o powierzchni (...) m2, zabudowanej obiektami usługowymi. Organ I instancji w uchylonej przez Kolegium decyzji potwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego okolicy (strona (...), wers (...) decyzji Burmistrza Miasta Puszczykowa z dnia (...) grudnia 2014 r.), co stoi w sprzeczności z rozstrzygnięciem organu o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a także z dalszą częścią uzasadnienia decyzji. Organ I instancji wskazał, że przychylił się do stanowiska wnoszących uwagi i przyjmując wariant samodzielnej zabudowy i zagospodarowania powyższych działek. W ocenie organu wnioskowane utwardzenie terenu w tak dużym stopniu, stanowi element zagospodarowania działek nieprzystający do charakteru i sposobu zagospodarowania większości działek w obszarze analizowanym. Sąd wskazuje, że takie wnioski organu I instancji są niezgodne z przeprowadzoną analizą i nie mają odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym.

Bezzasadne są zarzuty skarżących, dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 i 5 u.p.z.p. Skarżący podnoszą, że planowana inwestycja nie mieści się w pojęciu kontynuacji funkcji, a także parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Sąd wyjaśnia, że zamierzenie wnioskodawców polegające na utwardzeniu części powierzchni przedmiotowej nieruchomości obejmującej działki nr (...) i nr (...), arkusz mapy (...), obręb (...), położonej w (...) przy ul. (...) jest powiązane z inną sprawą, dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla realizacji na tym terenie zamierzenia polegającego na adaptacji istniejących obiektów na obiekt handlowy na działkach nr (...),(...) i (...) przy ul. (...) w (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu słusznie wskazało, że skoro dwa wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla jednego zamierzenia (utwardzenie części terenu) i drugi (adaptacja i modernizacja istniejących obiektów na obiekt handlowy) dotyczą terenów, które były wykorzystywane pod działalność usługową, a tak wynika z akt sprawy, to jest to oczywista kontynuacja funkcji usługowej.

Sąd podkreśla, że celem analizy, przeprowadzanej w każdej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie stanu obrazującego funkcje, oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Oczywiste jest więc, że ma to być ustalenie obrazujące stan aktualny, na datę wydania rozstrzygnięcia. Tylko ono bowiem pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy istnieją, w świetle obowiązujących przepisów, możliwości realizacji planowanej inwestycji.

W niniejszej sprawie z materiału dowodowego (analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) wynika, że na obszarze analizowanym znajdują się inne obiekty o funkcji usługowej, a to przemawia za poprawnością rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji Kolegium z dnia (...) lutego 2016 r.

Nie mogły zostać również uwzględnione zarzuty skarżących dotyczące sprzeczności planowanej inwestycji z założeniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta w świetle przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ma żadnego znaczenia. Organ nie może brać pod uwagę projektu planu, ponieważ musi uwzględnić jedynie istniejącą zabudowę i to tylko w obszarze analizowanym. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawnym i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 (bez znaczenia w niniejszej sprawie), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W związku z powyższym to właśnie w sytuacji brak obowiązującego planu miejscowego determinuje wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Skarżący podnieśli zarzut, że organ II instancji bezzasadnie przyjął, że J. B. nie popełnił samowoli budowlanej. Skarżący załączyli do akt sprawy mapę topograficzną z 1998 r., wskazując, że wynika z niej fakt dopuszczenia się samowoli budowlanej przez J. B. po zakupie terenu, z myślą o bezprawnej próbie zalegalizowania jej w przyszłości.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że pomimo faktu, że inwestycja będąca przedmiotem wniosku została już wcześniej zrealizowana, zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ administracji zobowiązany jest taki wniosek rozpatrzyć merytorycznie przez ustalenie warunków zabudowy lub odmowę ustalenia, a kwestia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej - została przesądzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, którego skutkiem jest możność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w trakcie trwającego postępowania legalizacyjnego, a więc dla obiektu częściowo lub w całości zrealizowanego.

Przepis art. 52 ustawy - Prawo budowlane zezwala na nałożenie obowiązku rozbiórki nie tylko na inwestora, ale także na właściciela nieruchomości, co prowadzi do wniosku, że na nabywcy nieruchomości może ciążyć ciężar wykonania określonych obowiązków administracyjnoprawnych także w sytuacji, gdy nie on doprowadził do powstania stanu niezgodności z prawem (tzn. nie był bezpośrednim sprawcą samowoli budowlanej). W wyroku z dnia 17 września 2013 r. sygn. II OSK 956/12 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że obowiązek rozbiórki budynku nie jest obowiązkiem o charakterze ściśle osobistym, może przez to przechodzić na następców prawnych. Przy ocenie zastosowania art. 52 cyt. ustawy należy mieć na uwadze, że podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki, ze względu na zbywalność przysługującego prawa do działki jak i prawa własności posadowionych na niej obiektów, może być również aktualny współwłaściciel jako następca prawny poprzedniego właściciela.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie jest istotne kto dokonał samowoli w postaci utwardzenia terenu i czy dokonano jej przed zakupem nieruchomości przez J. B., czy po jej zakupie. Za legalizację samowoli budowlanej odpowiada właściciel, o czym rozstrzygają organy nadzoru budowlanego w odrębnym postepowaniu legalizacyjnym. O ile zatem co do zasady postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest odrębnym postępowaniem, niestanowiącym przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy, o tyle w sytuacji, gdy jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, zachodzi w pierwszej kolejności konieczność doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem (legalizacja zrealizowanego utwardzenia terenu lub nakaz rozbiórki), to decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest właśnie na potrzeby postępowania legalizacyjnego.

Oceniając ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny Sąd uznał, że uchybienia popełnione przez organ I instancji, wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze świadczą o naruszeniu w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium w sposób wnikliwy i dokładny wyjaśniło, na czym polegają uchybienia organu I instancji.

Z powyższych powodów zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, uchylająca wadliwą decyzję organu I instancji była zgodna z prawem, co czyniło koniecznym oddalenie skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.