IV SA/Po 323/16, Cel zasady dobrego sąsiedztwa. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2161237

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2016 r. IV SA/Po 323/16 Cel zasady dobrego sąsiedztwa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.).

Sędziowie WSA: Donata Starosta Józef Maleszewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. W., J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia 11 grudnia 2014 r. Znak (...) odmówiono J. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji i modernizacji istniejących obiektów na obiekt handlowy o powierzchni do 2000 m˛ na terenie nieruchomości obejmującej działki nr (...), (...), (...) - obręb N., ark. 2, położonej w P. przy ul. (...).

W ocenie organu I instancji w obszarze analizowanym nie znajdują się budynki, które pozwalałyby na ustalenie warunków zabudowy, zgodnych z treścią wniosku, z uwagi na przekroczenie parametrów - szerokości elewacji frontowej i powierzchni zabudowy. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym to ok. 14% powierzchni działki. Obecnie na wnioskowanej działce nr (...) parametr ten wynosi 32,5%. Wnioskowana inwestycja obejmująca zarówno działkę nr (...), jak i działki nr (...) i 176 dla takiego terenu inwestycji uzyska ten parametr na poziomie ok. 32,7%, gdyż przewiduje rozbudowę istniejącego obiektu. Wartości te przekraczają średnią powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a budynek już istniejący na terenie inwestycji, jest jednocześnie największym w obszarze analizy - zaburzającym ład przestrzenny okolicy. Projektowana adaptacja i modernizacja, przewiduje m.in. jego rozbudowę, co dodatkowo stworzy dysonans pomiędzy zabudowaniami istniejącymi w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Średnia szerokość elewacji frontowej to 9,9m, a z tolerancją ± 20% wynosi od 7,9 do 11,9m. Wnioskowana inwestycja przekracza wartość średnią w obszarze analizy. Dotyczy ona co prawda istniejących już zblokowanych budynków, nie mniej jednak stanowią one łącznie największy obiekt w okolicy, odbiegający swoimi gabarytami od sąsiednich. Kontynuacja szerokości frontowej dla całego ciągu budynku pogłębi tę różnicę i będzie wypływać nadal niekorzystnie na ład przestrzenny w obszarze analizy.

Zdaniem organu I instancji sporządzona w sprawie analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała nie spełnienie dwóch z pięciu wymaganych warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla adaptacji i modernizacji istniejących obiektów na obiekt handlowy o powierzchni do 2000 m2 na terenie przedmiotowej nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania J. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 lutego 2016 r. Nr (...) wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Następnie Kolegium przedstawiło regulacje prawną wynikającą z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych Organ wskazał, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, LEX nr 327707).

W części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania, załączonej do akt sprawy, obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jednakże analiza urbanistyczna, która zawarta jest w aktach sprawy i wyniki analizy nie zostały sporządzone zgodnie z właściwymi przepisami Rozporządzenia.

Właściwie sporządzona analiza, winna zawierać odniesienia się do zrealizowanej zabudowy na obszarze objętym analizą, zgodnie z powołanymi przepisami (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54). Prawidłowo wykonana analiza nie tylko wskazuje na finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także - jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - pozwala przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1035/08). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne było zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą.

Organ I instancji winien zatem w ocenie Kolegium opisać zabudowę na każdej działce, która jest przedmiotem analizy i dokonać ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy w oparciu o wyliczenia wynikające z rozporządzenia, uwzględniając to, że powołane rozporządzenie pozwala na ustalenie parametrów dla planowanej zabudowy wielostopniowo, uwzględniając tym samym ratio legis ustawy, jakim jest prymat uprawnień właścicielskich w kształtowaniu zagospodarowania własnej działki, w sytuacji, gdy nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

Zdaniem Kolegium zdumiewająca jest odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przekroczenie procentu zabudowy w sytuacji, gdy wielkość średnia powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, zgodnie ze sporządzoną analizą, wynosi 32,5% a po zrealizowaniu tego zamierzenia procent zabudowy na działce inwestora wyniesie 32,7%. Powoływanie się na takie przekroczenie jest tym bardziej nie uzasadnione, w sytuacji gdy na innych działkach istniejący procent zabudowy jest znacznie wyższy: np. na działce nr (...) - 69,6%, działka (...) - 39,5%, działka (...) - 42,2%. Niezrozumiałe jest także w ocenie Kolegium przeprowadzanie analizy urbanistycznej dla planowanego zamierzenia budowy pawilonu handlowego do 2000 m˛, w sytuacji gdy inwestor w dniu 13 czerwca 2013 r. zmienił swój wniosek, wskazując jednoznacznie, że jest zainteresowany realizacją pawilonu handlowego do 1800 m˛ dla sieci LIDL, proponując dwa warianty lokalizacji pawilonu.

Równie nieuzasadniona jest odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na przekroczoną szerokość elewacji frontowej, gdy szerokość elewacji planowanego pawilonu jest zgodna z szerokością istniejącej zabudowy produkcyjnej inwestora. Dodatkowo należy zważyć także to, że ta szerokość elewacji frontowej jest zgodna z szerokością istniejącej zabudowy na działce przy ulicy (...), znajdującej się w głębi działki. Szerokość elewacji frontowej (od strony drogi) jest również zgodna z szerokością elewacji istniejącego budynku przy ul. (...).

Powołując się na obowiązujące orzecznictwo sądowoadministracyjne Organ II instancji wskazał, że w zakresie kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 58/07, Lex nr 465665). Celem ustawodawcy, wprowadzającego w życie ustawy, nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenów, a jedynie zracjonalizowanie sposobu tego zagospodarowania, przy wykorzystaniu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, musza się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa (nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego) jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Dopiero z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Materiał fotograficzny znajdujący się w aktach sprawy - karta akt 44, pokazuje wyraźnie, że w obszarze analizowanym jest również zrealizowany pawilon handlowy spożywczy.

Kolegium podkreśliło, że nie ma żadnych przesłanek, które pozwalałyby organowi I instancji na przyjęcie, że zabudowa handlowa, jako zabudowa uzupełniająca zabudowę mieszkaniową, może być uznana za sprzeczną z funkcją mieszkaniową, w sytuacji gdy sam organ I instancji przywołuje taką zabudowę handlową w obszarze analizowanym.

W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do istniejącej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Brak jest przy tym podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, chociażby jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli A. W. i J. J. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji SKO zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.; naruszenie przepisu art. 61 ust. 6 u.p.z.p. i § 4 ust. 1 i 4 Rozporządzenia, polegające na błędnym przyjęciu, iż analiza urbanistyczna oraz jej wyniki nie zostały sporządzone zgodnie z właściwymi przepisami, naruszenie § 5 i 6 Rozporządzenia poprzez uznanie że organ I instancji bezzasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na przekroczenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej; naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, pomimo, iż organ I instancji wydał decyzję prawidłową i w pełni uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 718 - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w P. uchylająca decyzję Burmistrza Miasta P. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji i modernizacji istniejących obiektów na obiekt handlowy o powierzchni do 2000 m˛ na terenie nieruchomości obejmującej działki nr (...), (...), (...), położonej w P. przy ul. (...).

Zaskarżona decyzja podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który zawiera podstawę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której istnieje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Są to: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie NSA z dużą ostrożnością podchodzi się do zasady możliwości ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy w przypadku uchylenia odmownej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W większości orzeczeń akcentuje się szczególne unormowanie postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przyjmując w rezultacie, że organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok: NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10).

Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy słusznie zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Ocena tej decyzji z punktu widzenia jej legalności i zasadności wytycznych wymaga jednak przeanalizowania przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw wydania decyzji przez Burmistrza Miasta P.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej jako "u.p.z.p."), a także przepisy wykonawcze - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako- "Rozporządzenie").

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych co do reguły wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Niesporne jest, że dla terenu planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie zostało zainicjowane prawidłowym wnioskiem inwestora, zgodnym z wymogami u.p.z.p.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Spełnienie tych warunków skutkować musi wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, że dla prawidłowej oceny, czy w odniesieniu do konkretnej inwestycji zaistniały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, niezbędne jest uprzednie dokładne wyjaśnienie i wszechstronne rozważenie przez organ administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu wymogów tych nie spełniała decyzja organu I instancji, gdyż postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte było wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na co zwrócił uwagę organ II instancji.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Celem normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, (w:) CBOSA). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Skarżący argumentują, że planowana inwestycja nie mieści się w pojęciu kontynuacji funkcji, a także parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednocześnie wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Organ I instancji nie rozważył możliwości wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy innego niż średni w obszarze analizowanym, a jedynie ograniczył się do uznania, iż planowana inwestycja przekracza średni wskaźnik zabudowy.

Tymczasem z analizy wynika w sposób jednoznaczny, że zlokalizowana w obszarze analizowanym zabudowa jest zabudową o różnym wskaźniku intensywności (od ok. 2% do 69,6%), a powierzchnia i układ działek budowlanych pozwala na zastosowanie odstępstwa tym bardziej, że ustalony w decyzji wskaźnik 32,7% jest nieznacznie większy od wskaźnika zabudowy już istniejącej na przedmiotowej działce, a ponadto nie przekracza maksymalnych wartości wynikających z analizy. Podkreślenia wymaga, iż wskaźniki zabudowy wyznacza się uwzględniając wartości występujące w całym obszarze analizowanym, a nie tylko wobec działek położonych przy tej samej drodze publicznej. Należy zauważyć, że z analizy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji jasno wynika, że od strony ul. (...) znajduje się zabudowa o znacznie większym wskaźniku powierzchni zabudowy: 37,7% (dz.nr (...)), 39,5% (dz.nr (...)), 42,2% (dz.nr (...)), 69,6% (dz.nr (...)).

Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej byłaby sprzeczna z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa bowiem nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61) Trybunał stwierdził, że: "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.".

Za zasadne Sąd uznał również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące kwestii szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Z analizy wynika, iż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym to 9,9 m, natomiast z tolerancją 20% to 11,9%. W niniejszej sprawie należy mieć jednak na uwadze, iż w obszarze analizowanym występuje duża rozpiętość szerokości elewacji frontowych - od 3,5 m do 27 m, a więc organ miał podstawy do rozważenia kwestii wyznaczenia tego parametru na podstawie § 6 ust. 2 Rozporządzenia, w szczególności gdy szerokość elewacji frontowych budynków przy ul. (...) wynoszą odpowiednio: 27 m (dz.nr (...)), 22 m (dz.nr (...)), czy przy ul. (...): 22 m (dz.nr (...)). Ponadto organ I instancji stwierdzając, że nowa zabudowa przekracza wartość średnią wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynków, nie wziął w ogóle pod uwagę, że na terenie planowanej inwestycji istnieje już obiekt budowlany, którego szerokość elewacji odpowiada szerokości wnioskowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące sprzeczności planowanej inwestycji z istniejącymi w obszarze analizy cechami zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności braku spełnienia wymogu kontynuacji w zakresie gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz wskaźnika intensywności zabudowy i szerokości elewacji frontowej budynku.

Nadto Sąd wskazuje, że zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zatem dokonując analizy organ winien brać pod uwagę jedynie całe budynki znajdujące się na obszarze analizowanym. W niniejszym przypadku organ przyjmując minimalny obszar do analizy, nie objął nim całych budynków i działek, stwierdzając jedynie, że "pozostałe działki to fragmenty działek pogranicznych, których zabudowa w większości nie wkracza w obszar analizy-nie uwzględniono w analizie". Powyższa kwestia jest o tyle istotna, że stanowi odniesienie do ustalenia szerokości elewacji frontowej, a więc ten parametr winien w całości znajdować się na obszarze analizowanym. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku; organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07, LEX nr 488144). Nie ulega jednak wątpliwości, że wynik tych rozważań - wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru - powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej, a w przypadku objęcia analizą owych działek (budynków) w całości - także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek, a w niniejszej sprawie w sposób obejmujący cały budynek.

Sąd przychyla się również do poglądu Kolegium, iż mapa, na której organ I instancji, wyznaczył obszar analizowany, stanowiąca część graficzną wykonanej analizy i załącznik do decyzji, nie spełnia warunków określonych w obowiązujących przepisach.

Zgodnie z § 9 Rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzna ma przedstawiać granice terenu objętego wnioskiem. Musi ona zostać sporządzona na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Mapy te mają obejmować teren, którego dotyczy wniosek, a ponadto obszar, na który będzie oddziaływać planowana inwestycja. Mapy muszą być w odpowiedniej skali, tj. 1:500 lub 1:1000, zaś w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Mapa powinna być aktualna, tak aby odzwierciedlała stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych na obszarze, na który będzie oddziaływała planowana inwestycja.

W przedmiotowej sprawie żadna z map znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności mapa stanowiąca część graficzną wykonanej analizy nie zawiera adnotacji, o tym, że została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe prowadzi do konstatacji, że nie został spełniony wymóg ustawowy z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, a mianowicie, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, nie sporządzono na dokumentach odpowiadających w swej treści urzędowym kopiom map, o jakich mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w tym sporządzonych z wykorzystaniem technik komputerowych oraz urzędowych kopii tych map nadesłanych przez właściwe organy w formie elektronicznej.

Podkreślenia wymaga również, że przedmiotowa mapa nie jest opatrzona datą jej sporządzenia. Budzi zatem uzasadnione wątpliwości, czy mapa ta odzwierciedla stan aktualny na datę wydania decyzji, w szczególności jeżeli chodzi o ewidencję budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Co prawda żaden przepis ustawy u.p.z.p. ani rozporządzenia nie nakazuje wprost, żeby mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę musiała być mapą aktualną, ale wymóg ten wynika zarówno z art. 7 i art. 104 k.p.a., jak i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.pz.p. a także z § 9 rozporządzenia, który stanowi, że mapa ta stanowi część graficzną analizy, oraz załącznik do decyzji.

Celem analizy, przeprowadzanej w każdej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie stanu obrazującego funkcje, oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Oczywiste jest więc, że ma to być ustalenie obrazujące stan aktualny, na datę wydania rozstrzygnięcia. Tylko ono bowiem pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy istnieją, w świetle obowiązujących przepisów, możliwości realizacji planowanej inwestycji. Identyczne stanowisko zajął WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 16. 01. 2008 r., II SA/Po 368/07 (LEX nr 493250), stwierdzając, iż: "mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania".

Mapa nieautoryzowana nie ma waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 (tak wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1561/07, LEX nr 551270).

Końcowo przyjdzie również wskazać, że organ I instancji pomimo modyfikacji wniosku inwestora z dnia 13 czerwca 2013 r., iż jest zainteresowany realizacją pawilonu handlowego do 1800 m˛, zignorował ten fakt i przeprowadził analizę urbanistyczną dla planowanego zamierzenia budowy pawilonu handlowego do 2000 m˛.

W art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ujęto zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, co przy wykładni omawianego przepisu nie pozwala przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Wbrew stanowisku skarżących Organ II instancji dokonał oceny skarżonej decyzji z uwzględnieniem zachowania wymogów ładu przestrzennego, którym skarżący przeciwstawiają subiektywny sprzeciw wobec planowanej inwestycji, pomijając prawo właściciela do swobodnego kształtowania zabudowy własnej nieruchomości, w granicach określonych przepisami prawa.

Nie mogły zostać również uwzględnione zarzuty skarżących dotyczące sprzeczności planowanej inwestycji z założeniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta w świetle przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ma żadnego znaczenia. Organ nie może brać pod uwagę projektu planu, ponieważ musi uwzględnić jedynie istniejącą zabudowę i to tylko w obszarze analizowanym.

W reasumpcji oceniając ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny stwierdzić trzeba, że uchybienia popełnione przez organ I instancji, wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze świadczą o naruszeniu w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny i wskazany przez organ odwoławczy zakres sprawy do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium w sposób wnikliwy i dokładny wyjaśniło, na czym polegają uchybienia, które nie pozwalają jego zdaniem uwzględnić analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji i zajął w tym zakresie jasne stanowisko.

W konsekwencji uznać należało, że postępowanie organu I instancji w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy było prowadzone w sposób nieprawidłowy i nie pozwala ocenić, czy planowana inwestycja może zostać zrealizowana. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji uchylone zostały jednocześnie stanowiące jej integralną część załączniki (część tekstowa i graficzna). Nie mogą one więc być już traktowane jako załączniki do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w sprawie. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu.

Z powyższych powodów zaskarżona decyzja SKO uchylająca wadliwą decyzję organu I instancji była zgodna z prawem, co czyniło koniecznym oddalenie skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.