Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2683530

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 23 maja 2019 r.
IV SA/Po 246/19
Definicja „konstrukcyjnie samodzielnej całości”.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.).

Sędziowie WSA: Maciej Busz, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. Sp.k. na decyzję Wojewody z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę w całości

Uzasadnienie faktyczne

Starosta P. decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) znak: (...), działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. - dalej p.b.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku (...) Sp. z o.o. Sp. K., odmówił zatwierdzenia projektu i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych (jeden przy granicy z działką nr ewid. (...)) w B. przy ul. (...) dz. nr ewid.(...) obręb B.-O., gm. C.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał treść art. 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 p.b. i wskazał, że działka na której zaprojektowano inwestycję objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Promnice Południe - Bolechowo Osiedle zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Czerwonak nr 385/LX/2006 z dnia 21 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2006 r. nr 189 poz. 4452). Nieruchomość zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem 7Mn przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dla której wyznaczono szczegółowe zasady zainwestowania określone w § 8 ust. 3 uchwały. Na załączniku graficznym do uchwały na działce nr ewid.(...) wyznaczona została obowiązująca linia zabudowy w odległości 5 m od linii rozgraniczającej z drogą oznaczoną symbolem (...) W § 8 ust. 3 pkt 3.3 planu miejscowego zawarto zapis, że lokalizacja nowych budynków na działkach winna być zgodna z naniesionymi na rysunku planu liniami zabudowy oraz zgodnie z prawem budowlanym. Projektowany zespół sześciu budynków w zabudowie szeregowej został zaprojektowany na działce o szerokości 29 metrów w taki sposób, że wyłącznie pierwszy budynek znajduje się na obowiązującej linii zabudowy, natomiast pozostałe budynki wchodzące w skład szeregu znajdują się w głębi działki. Takie rozwiązanie w ocenie organu I instancji nie koresponduje z opisanym w § 8 ust. 3 pkt 3.3 uchwały sposobem lokalizowania zabudowy na działkach. W ocenie organu I instancji każdy z nowoprojektowanych budynków winien znajdować się na obowiązującej linii zabudowy, tym samym inwestor nie wywiązał się z obowiązku określonego w pkt 2 lit. a postanowienia z dnia 20 listopada 2018 r. wydanego na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 p.b. wzywającego do usunięcia braków i nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego.

(...) Sp. z o.o. Sp. K. (dalej skarżąca, spółka) kwestionując powyższą decyzję, wniosła odwołanie podtrzymując wyrażone wcześniej stanowisko, że budynki zlokalizowano zgodnie z obowiązującą linią zabudowy. Zdaniem skarżącej zapisy obowiązującego miejscowego planu przestrzennego nie definiują obowiązującej linii zabudowy, nie ograniczają układu kalenic i zabudowy w głąb działki. Wszystkie przewidziane w projekcie budowlanym odległości wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2285 z późn. zm.). Skarżąca podkreśliła, że teren na którym planowana jest inwestycja przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną bez wskazania, iż winna być to zabudowa wolnostojąca i bez zakazu zabudowy szeregowej. Układ działek wymusza lokalizację zabudowy typu szeregowego z równoległą do drogi ścianą szczytową. Budynki jednorodzinne szeregowe, mimo że stanowią samodzielne budynki, tworzą przestrzennie całość i proponowane rozwiązanie nie godzi w harmonię układu przestrzennego terenu, której ochronę ma na celu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i stwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym określono m.in. iż maksymalna wysokość nowych budynków nie może być większa niż 9 m, dach projektować należy jako stromy o nachyleniu nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 45°, a na poszczególnych działkach należy zapewnić wystarczającą liczbę miejsc parkingowych dla samochodów osobowych mieszkańców. Ponadto na załączniku graficznym do planu miejscowego stanowiącym jego integralną część wyznaczono linie zabudowy - obowiązujące i nieprzekraczalne. W myśl § 9 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego nowe budynki lokalizować należy zgodnie z naniesionymi na rysunku planu liniami zabudowy oraz z prawem budowlanym.

Dalej organ odwoławczy przywołał treść art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Wyjaśniono przy tym, że u.p.z.p. ani rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają legalnej definicji pojęcia "linia zabudowy". Powołując się na orzecznictwo (wyrok NSA z 2 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1864/08, WSA w Krakowie z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1062/09, WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2014 r. IV SA/Wa 1867/13) organ odwoławczy stwierdził, że "obowiązująca linia zabudowy" jest podstawą do wyznaczenia linii nowej zabudowy w sposób, o którym mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza zatem, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał tak określonej linii.

Dalej wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 2 p.b. poprzez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 2a p.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 44/14) stwierdził, że każdy z zaprojektowanych "segmentów" zabudowy szeregowej traktować trzeba jako oddzielny, niezależny pod względem konstrukcyjnym budynek, który mógłby zostać zrealizowany niezależnie przez indywidualnych inwestorów i tak też funkcjonować. Nie można więc traktować projektowanego zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej jako jednego budynku. Co za tym idzie, każdy z zaprojektowanych budynków powinien zostać zaprojektowany wzdłuż obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej na rysunku planu miejscowego. Przedstawiony w projekcie sposób usytuowania budynków (prostopadle do drogi) jest zatem niezgodny z zapisami planu miejscowego, bowiem tylko jeden skrajny segment zabudowy zlokalizowano zgodnie z obowiązującą linią zabudowy.

(...) Sp. z o.o. Sp. K. kwestionując powyższą decyzję, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie przepisów art. 8, art. 10, art. 12, art. 61 § 4 i art. 107 k.p.a. oraz art. 35 p.b. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji.

W treści skargi uzasadniając naruszenie art. 10 oraz art. 61 § 4 k.p.a. skarżąca wskazała, że organ drugiej instancji nie zawiadomił jej o toczącym się postępowaniu, nie zawiadomił o możliwości zapoznania się z dowodami zabranymi w sprawie, ani nie zapewnił możliwości wnoszenia uwag i zgłaszania wniosków. Zdaniem skarżącej art. 12 k.p.a. nie zwalnia organu z przestrzegania art. 10, w szczególności w sytuacji gdy rozstrzygnięcie wydawane jest na niekorzyść wnioskodawcy. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność zebrania dowodów, informacji lub wyjaśnień. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji było przeprowadzone szybko ale na pewno nie wnikliwie. Organ skupił się tylko na analizie linii zabudowy, jej definicji i różnicach, pomijając zupełnie fakt ukształtowania działki, innych elementów planu miejscowego, analizy zabudowy i wykorzystania działek w sąsiedztwie. Powyższe naruszenia mają bezpośredni wpływ na fakt, że postępowanie poprzedzone wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzone było w sposób niebudzący zaufania. Odczucie nieufności wzmaga fakt, iż organ drugiej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich spornych kwestii podnoszonych w odwołaniu. W odwołaniu zwrócono bowiem uwagę, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji, na terenie objętym tym samym miejscowym planem, wydano już pozwolenia na budowę budynków nieprzylegających do obowiązkowej linii zabudowy - np. działka nr (...), (...). Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby Wojewoda zebrał informację w tym zakresie. Zdaniem skarżącej zmiana stanowiska organów administracji architektoniczno - budowlanej w tym względzie świadczy również o nierównym traktowaniu inwestorów.

Uzasadniając naruszenie art. 35 p.b. skarżąca zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że każdy z sześciu projektowanych segmentów zabudowy szeregowej stanowi odrębny konstrukcyjnie i funkcjonalnie budynek. Nieprawdą zdaniem skarżącej jest jednak, że przedmiotowy projekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie sytuowania budynków zgodnie z obowiązującą linią zabudowy. Projektant usytuował nową zabudowę - bryłę zabudowy szeregowej, ściśle w obowiązującej linii zabudowy. Segmenty zabudowy szeregowej tworzą przestrzenną całość i proponowane rozwiązanie nie ugodzi w harmonię układu przestrzennego terenu. Skarżąca podkreśliła przy tym, że układ działek wymusza lokalizację zabudowy typu szeregowego (niezabronionej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) z równoległą do drogi ścianą szczytową. Proponowane rozwiązanie projektowe nie narusza żadnych z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w szczególności dotyczących typu zabudowy, jej intensywności, ułożenia kalenicy.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych (jeden przy granicy z działką nr ewid. (...)) w (...) przy ul. (...) dz. nr ewid.(...) obręb B.-O., gm. C.

Materialnoprawną podstawę podjętych w sprawie decyzji stanowią przepisy p.b., które w art. 35 ust. 1 wskazuje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5. spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy.

Z powyższego wynika, że organ administracyjny przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę winien sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką ocenę organy orzekające w sprawie przeprowadziły, stwierdzając niezgodność posadowienia projektowanego budynku z ustaleniami planu w zakresie obowiązującej linii zabudowy.

Celem ustalenia czy dokonana przez organy orzekające w sprawie ocena jest prawidłowa w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że działka nr (...) znajduje się na terenie, który w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Czerwonak nr 385/LX/2006 z dnia 21 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Promnice Południe - Bolechowo Osiedle (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2006 r. nr 189 poz. 4452) oznaczony został symbolem 7 MN. Dla tego obszaru ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 9 ust. 1 i 3 uchwały) i dopuszczono lokalizację nowych budynków na działkach zgodnie z naniesionymi na rysunku planu liniami zabudowy oraz zgodnie z prawem budowlanym (§ 9 ust. 3 i ust. 3 pkt 3.3 planu). Zgodnie z § 5 ust. 1 planu integralną jego częścią jest rysunek stanowiący załącznik do uchwały. W § 5 ust. 2 uchwały wskazano, że oznaczenia graficzne w rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu, wśród których wymieniono nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy (§ 5 ust. 2 tiret 3 i 4 uchwały). Jak wynika z analizy rysunku planu, dla terenu 7 MN, na którym położona jest działka nr (...), załącznik do planu wykreśla obowiązującą linię zabudowy.

Jak wynika z przedłożonego projektu jego przedmiotem jest obiekt stanowiący zabudowę szeregową składającą się z sześciu segmentów, który styka się z obowiązującą linią zabudowy tylko ścianą szczytową jednego z segmentów, co organy uznały za niezgodne z ustaleniami planu w zakresie obowiązującej linii zabudowy. Zdaniem organów orzekających w sprawie każdy z segmentów planowanej zabudowy szeregowej traktować trzeba bowiem jako oddzielny, niezależny pod względem konstrukcyjnym budynek, który mógłby zostać zrealizowany niezależnie przez indywidualnych inwestorów i tak też może funkcjonować. Nie można więc traktować zaprojektowanego zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej jako jednego budynku. Co za tym idzie, każdy z zaprojektowanych budynków powinien zostać zaprojektowany wzdłuż obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej na rysunku planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 2a p.b. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Prawo budowlane nie określa definicji "konstrukcyjnie samodzielnej całości", ale jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1696/13 (dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA) logiczne jest przyjęcie, że chodzi tu o pewną odrębność, oddzielenie od czegoś. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że "...Dla sprecyzowania tego pojęcia możliwe jest posłużenie się przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 lutego w 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przepis § 210 przywołanego rozporządzenia stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. Pomocne w tym zakresie mogą okazać się także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.). Powyższe rozporządzenie w dziale 1 pkt 2 Pojęcia podstawowe stwierdza, iż w przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe) budynek jest budynkiem samodzielnym, jeśli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane." Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że zabudowa szeregowa powstaje przez segmenty budynku ustawiane w szeregu, łączące się ścianami bocznymi znajdującymi się w granicach działek, oraz zgodził się ze stwierdzeniem, że każdy z segmentów zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej musi być odrębnym budynkiem, posiadającym konstrukcyjnie samodzielną całość. Budynek może być natomiast wtedy zakwalifikowany jako stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych, np. poddasza (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1601/08).

W sprawie bezspornym jest, że projektowane budynki co do zasady spełniają warunki uznania ich za zabudowę szeregową. W sprawie istotną dla rozstrzygnięcia jest zatem definicja "obowiązującej linii zabudowy" oraz spełnianie warunku zachowania "obowiązującej linii zabudowy" (przez każdy segment zabudowy szeregowej oddzielenie, czy też łącznie przez bryłę zabudowy szeregowej).

Odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12 - CBOSA).

W dacie podejmowania uchwały Rady Gminy Czerwonak nr 385/LX/2006 z dnia 21 września 2006 r. w sprawie u chwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Promnice Południe - Bolechowo Osiedle, przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazywał, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12 (CBOSA) brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie wskazuje wprost, że linie zabudowy to parametry kształtowania zabudowy. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu zarówno obecnym jak i sprzed znowelizowaniem tego przepisu należy jednak interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca).

Przy takim rozumieniu pojęciu obowiązującej linii zabudowy, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełnipodziela, stwierdzić należy, że każdy segment zabudowy szeregowej stanowiący odrębny pod względem konstrukcyjnym budynek, powinien zostać zaprojektowany wzdłuż obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej na rysunku planu miejscowego. Oceniając zatem projekt budowlany przedłożony przez wnioskodawcę, stwierdzić należy, że słusznym jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż tylko segment nr (...) położony jest zgodnie z obowiązującą linią zabudowy. Oznacza to, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia odmawiające wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej uznać należy za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Sąd dostrzega uchybienie organu II instancji w zakresie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie zawiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do jego treści. Sąd przyjął jednak, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie przeprowadził bowiem żadnego postępowania dowodowego, a dokonał jedynie ponownej i merytorycznej oceny materiału zabranego przez organ I instancji, który okazał się wystarczający do rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tej sytuacji brak zawiadomienia skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt II OSK 574/13 - CBOSA). W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, iż zarzut zgłoszony w zakresie art. 10 § 1 k.p.a. musi wskazywać, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać z powodu naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Skarżąca nie wykazała, że zachodzi związek pomiędzy podnoszonym naruszeniem prawa a rozstrzygnięciem podjętym w sprawie, ale nawet nie sprecyzowała, w jakich czynnościach została pozbawiona udziału (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1741/13 - CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie, stwierdzić należy, że skarżąca jako strona wnosząca odwołanie została poinformowana pismem Starosty (...) z dnia (...) stycznia 2019 r. o przekazaniu odwołania Wojewodzie. Zatem strony zostały zawiadomione o wniesieniu odwołania, a sam fakt braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania odwoławczego nie uniemożliwiał skarżącej jak i pozostałym stronom ustosunkowanie się do wniesionego odwołania, oraz nie pozbawił ich możliwości kontroli czy organ załatwił sprawę w ustawowym terminie. Powyższe wskazuje, że brak poinformowania skarżącej o wszczęciu postępowania odwoławczego nie miał wpływu na wynik sprawy.

W sprawie nie można też uznać jako zasadnego zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Nawet gdyby przyjąć, że na obszarze objętym tym samym planem miejscowym w wypadku dwóch działek wydano inwestorom pozwolenia na budowę budynków nieprzylegających do obowiązkowej linii zabudowy, nie sposób uznać, że jest to utrwalona praktyka rozstrzygania spraw. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć bowiem zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka powinna być zgodna z prawem, tylko taka bowiem może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań (por. Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018).

Marginalnie należy jeszcze zauważyć, że stanowisko skarżącej nie znajduje również oparcia w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawach II SA/Po 29/18 i IV SA/Po 159/19. W obu tych sprawach Sąd stanął na stanowisku, że dopuszczalna jest zabudowa działek w ten sposób, że wznoszone budynki nie będą usytuowane w obowiązującej linii zabudowy przewidzianej miejscowym planem. Analizowane stany faktyczne nosiły jednak bardzo istotną cechę dystynktywną: obowiązujące linie zabudowy nie przebiegały w ogóle przez działki budowlane: powstały one bowiem w wyniku wtórnych podziałów już po uchwaleniu miejscowych planów. W takim wypadku wykładnia zapisów planu nie mogła, w ocenie Sądu, prowadzić do nieakceptowalnego wniosku, że na działkach przeznaczonych do zabudowy, zabudowa ta ma respektować przebieg obowiązujących linii zabudowy, które jednak przez owe działki nie przebiegały (co de facto uniemożliwiało jakąkolwiek zabudowę tych działek). Jednocześnie Sąd w obu powyższych wyrokach podkreślił, że respektowanie obowiązku stosowania się do obowiązujących linii zabudowy znajduje uzasadnienie w odniesieniu do działek, które (jak w sprawie niniejszej) w miejscowym planie przylegają do dróg. Linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową. Może ona zatem pełnić funkcję w pewnym zakresie analogiczną do wskaźnika powierzchni zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.