Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722191

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 26 czerwca 2019 r.
IV SA/Po 223/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann.

Sędziowie WSA: Izabela Bąk-Marciniak, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) odmówiło S. W. udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z (...) lipca 2018 r. S. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie "SKO") o przekazanie mu wszystkich sygnatur spraw toczących się w SKO: jego, jego żony H. W. oraz jego synów T. i F. W., które toczyły się przed SKO od 2010 r. Podkreślił, że obok sygnatur należy zaznaczyć, czego poszczególne sprawy dotyczyły.

Decyzją z (...) lipca 2018 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując w podstawie prawnej na art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.d.i.p."), odmówiło udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu stwierdziło, że informacja publiczna, o którą wnosi S. W., jest informacją przetworzoną. Podkreśliło, że wnioskodawca jako strona postępowania lub pełnomocnik strony (H. W., F. W., T. W.) w sprawach, o które wnioskuje, powinien być w posiadaniu wszystkich sygnatur spraw wychodzących z SKO. Organ zaznaczył, że nie prowadzi oddzielnej obsługi kancelaryjnej na potrzeby S. W. Wnosząc odwołania do SKO w (...), jako strona czy pełnomocnik stron, otrzymywał on decyzje, a każda z nich posiadała sygnaturę sprawy, pod jaką była zarejestrowana. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca nie wskazał, aby oczekiwana przezeń informacja była szczególnie istotna dla interesu publicznego, a zatem nie został spełniony warunek określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Na opisaną decyzję SKO, S. W. złożył od razu (tj. bez uprzedniego zwrócenia się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarga nie zawierała zarzutów, wniosków ani uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. IV SA/o 792/18 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że zgodnie z art. 16 ust. 2 in principio u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (z modyfikacjami wyszczególnionymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p.). Oznacza to m.in., że taka decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., a jej wydanie musi zostać poprzedzone rzetelnym postępowaniem wyjaśniającym, prowadzonym według standardów wyznaczonych przez art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie omawianej decyzji winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. - a więc zawierać zwłaszcza wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - a ponadto w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., czyli zawierać m.in. także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji). Tymczasem z zaskarżonej decyzji, ani z akt sprawy nie wynikały jakiekolwiek dane, które pozwalałyby ocenić, że udostępnienie informacji żądanej przez skarżącego wymagałoby od organu znacznego nakładu sił lub środków. W szczególności nie wyjaśniono, jakie czynności i na jak obszernej (choćby w przybliżeniu) bazie danych lub zbiorze dokumentów należałoby wykonać, aby uczynić zadość przedmiotowemu wnioskowi. A jednocześnie w sytuacji gdy organ uznał, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, to w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jego obowiązkiem było wyjaśnić, czy za jej uzyskaniem przez skarżącego przemawia szczególnie istotny interes publiczny.

Po przekazaniu akt sprawy, Kolegium pismem z dnia (...) stycznia 2019 r. wezwało S. W. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego związanego z uzyskaniem informacji przetworzonej, której dotyczy wniosek z dnia (...) lipca 2018 r. Jednocześnie, poinformowało S. W., że żądana przez niego informacja stanowi informację przetworzoną, a uzyskanie takiej informacji przetworzonej jest możliwe tylko w przypadku wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego (k. 10 akt adm.).

W odpowiedzi na to wezwanie S. W. pismem złożonym w siedzibie Kolegium w dniu (...) lutego 2019 r. oświadczył, że "NSA i WSA bez wykrętów podały mi wszystkie sygnatury prowadzonych spraw. W kosztach mogę uczestniczyć. Jeszcze raz proszę o wszystkie sygnatury od 2011 do 2019 r.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) odmówiło S. W. udostępnienia informacji publicznej.

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że informacja publiczna, o którą wnosi S. W., jest informacją przetworzoną. Wyjaśniono przy tym szczegółowo, że jakkolwiek informacja o sygnaturze jednej sprawy stanowi informację prostą, to wniosek Skarżącego dotyczy wszystkich spraw, które wpłynęły do Kolegium w latach 2010-2019, tj. okresu 10 lat. Wyjaśniono, że w latach 2010 i 2011 sprawy nie były jeszcze rejestrowane w systemie elektronicznym. Tymczasem, złożony wniosek dotyczy nie tylko spraw S. W., ale również spraw jego żony H., oraz synów F. i T. Kolegium podkreśliło, że z uwagi na liczbę składanych spraw w Kolegium, wniosek ten obejmuje kilkanaście tysięcy spraw rocznie, za okres 10 lat, stanowiąc informację przetworzoną. Dodatkowo żądaniem wniosku objęto wskazanie informacji czego konkretne sprawy dotyczyły. W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. IV SA/o 792/18 S. W. przed wydaniem decyzji wyjaśniono, że żądana przez niego informacja, stanowi w ocenie Kolegium informację przetworzoną oraz wskazano, że pozytywne załatwienie jego wniosku będzie możliwe wyłącznie w sytuacji gdy wykaże on istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednakże udzielona przez S. W. odpowiedź nie potwierdziła - w ocenie Kolegium - szczególnie istotnego interesu publicznego.

Na opisaną decyzję SKO, S. W. złożył od razu (tj. bez uprzedniego zwrócenia się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarga nie zawierała zarzutów, wniosków ani uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy należy podnieść, że Sąd dostrzega, że złożona skarga jest bardzo uboga w swej treści i nie zawiera - literalnie wyrażonych - wszystkich elementów, o których mowa w art. 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako: p.p.s.a.). Tym niemniej, Sąd zauważa, że ocena takiej skargi winna nastąpić z uwzględnieniem również pozostałych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 134 p.p.s.a. Sąd mając na uwadze unormowania tej ostatniej regulacji dokonał oceny złożonej w niniejszej sprawie skargi i doszedł do wniosku, że skoro S. W. zdecydował się zakwestionować decyzję o wskazanym numerze, to mając na uwadze istotę samej skargi należy przyjąć, że kwestionuje w istocie podstawę prawną jej wydania i zwraca się o jego uchylenie (żadne inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy tej oceny Sądu nie podważają). Dokonując zatem oceny dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi Sąd wziął pod uwagę, że w istocie strona skarżąca sporządzając skargę zarzuciła organom naruszenie prawa i uczyniła to na miarę swoich możliwości. Sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co trzeba zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), a nie związany zarzutami skargi Sąd I instancji, zobowiązany jest do dokonania kontroli zaskarżonego aktu - niezależnie - od zarzutów i wniosków skargi.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako: k.p.a.) oraz przepisy ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 - dalej u.d.i.p.).

Stosownie do treści przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.

Uprzedzając zasadnicze rozważania, należy stwierdzić że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. IV SA/Po 792/18 nieaktualnymi.

Podkreślić należy, że Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK 1057/11 z dnia 20 października 2011 r.; LEX nr 1069805).

W wytycznych zawartych w wyroku z z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. IV SA/Po 792/18 Sąd wyraził stanowisko, że suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się informacje przetworzoną. Sąd wskazał też, że dla uzasadnienia swojego stanowiska co do tego, że wniosek S. W. z (...) lipca 2018 r. stanowi wniosek o informację przetworzoną wystarczające jest wyjaśnienie - choćby w przybliżeniu - na jak obszernej bazie danych lub zbiorze dokumentów, podjęcia jakich czynności wymagałoby uczynienie zadość żądaniu wniosku S. W. Sąd wskazał też, że rzeczą organu było wezwać S. W. przed wydaniem decyzji do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanej informacji przetworzonej i poinformowanie go przed wydaniem decyzji, które ewentualnie przesłanki nie zostały spełnione dla pozytywnego załatwienia jego wniosku.

Rozpoznając sprawę ponownie związany oceną prawną zawartą w wyroku z 8 listopada 2018 r. Sąd zobowiązany był więc zbadać czy Kolegium zastosowało się do wytycznych zawartych w tym wyroku.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w wyroku z 8 listopada 2018 r. Sąd przesądził, że dla wykazania, że żądanie Skarżącego dotyczy informacji przetworzonej wystarczy "choćby przybliżone" wyjaśnienie, jak obszernej bazy danych lub zbioru dokumentów dotyczy wniosek Skarżącego i jakich czynności udzielenie tej informacji przetworzonej wymagałoby. Realizując wytyczne w tym zakresie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało więc, że wniosek Skarżącego dotyczy wszystkich spraw, które wpłynęły do Kolegium w latach 2010-2019, tj. okresu 10 lat. Wyjaśniono, że w latach 2010 i 2011 sprawy nie były jeszcze rejestrowane w systemie elektronicznym. W dalszej kolejności wskazano, że wniosek S. W. dotyczy czterech różnych podmiotów, tj. S. W., H. W., F. W. i T. W. Kolegium podkreśliło, że wniosek ten obejmuje kilkanaście tysięcy spraw rocznie, za okres 10 lat. Dodatkowo żądaniem wniosku objęto wskazanie informacji czego konkretne sprawy dotyczyły, a inicjowane przez Skarżącego i członków jego rodziny dotyczą różnych przedmiotów. W dalszej kolejności powołując się na orzecznictwo wskazano, że przygotowanie zestawienia, którego domaga się S. W. wymagałaby znacznego nakładu czasu i pracy w celu przejrzenia licznych materiałów, co wymagałoby zaangażowania pracowników w sposób zakłócający normalny tryb działania Kolegium.

Mając zatem na uwadze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 8 listopada 2018 r., że dla uzasadnienia, że udostępnienie żądanej informacji wymagałoby od organu znacznego nakładu sił lub środków wystarczające jest podanie "choćby przybliżonych" informacji na temat zawartości bazy danych i koniecznych do wykonania czynności, należy stwierdzić, że Kolegium wykonało wytyczne Sądu w tym zakresie. W przybliżeniu określono liczbę spraw wymagających przeanalizowania (kilkanaście tysięcy rocznie przez okres 10 lat) i wskazano, że żądanie wniosku dotyczy również okresu nie rejestrowanego w systemie elektronicznym (lata 2010 i 2011). Wskazane, zgodnie z wytycznymi Sąd wiążącymi w niniejszej sprawie przybliżone dane, uzasadniają stanowisko Kolegium, że udzielenie informacji publicznej, wymagałoby przeanalizowania kilkunastu tysięcy spraw z samego tylko roku 2011 (przyjmując nawet, że w piśmie z (...) lutego 2019 r. Skarżący zmodyfikował swoje żądanie do lat 2011-2019) oraz ich segregacji pod kątem kryterium podmiotowego i przedmiotowego, to wiązałoby się z nakładami pracy, które wymagałoby niespornie zaangażowania pracowników w sposób zakłócający normalny tryb działania Kolegium.

Zgodnie z wytycznym zwartymi w wyroku Sądu z dnia 8 listopada 2018 r. Kolegium przed wydaniem zaskarżonej decyzji poinformowało S. W., że żądana przez niego informacja stanowi informację przetworzoną. Wyjaśniono, że wytworzenie wskazanej we wniosku z dnia (...) lipca 2018 r. informacji wymagałoby specjalnego jej przygotowania. Jednocześnie, pouczono S. W., że uzyskanie takiej informacji przetworzonej jest możliwe tylko w przypadku wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, do czego wezwano Skarżącego. Pismo z dnia (...) stycznia 2019 r. stanowi w ocenie Sądu realizację wytycznych zwartych w wyroku z dnia 8 listopada 2018 r., a dotyczących zastosowania art. 79a § 1 zd. pierwsze k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Jak należy wnioskować udzielenie żądanego przez S. W. zestawienia nosi znamiona informacji przetworzonej, ponieważ obejmuje m.in. okres kiedy nie prowadzono elektronicznej rejestracji spraw (okres przed 2012 r.). Skarżący nie wskazał aby uzyskanie tej informacji przetworzonej było uzasadnione istnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego.

Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ sprawę rozpoznający, wykazał - w sposób wynikający z wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 8 listopada 2018 r. - że w badanym przypadku wniosek z (...) lipca 2018 r. dotyczy informacji przetworzonej. Stosownie do wytyczny Sądu, Skarżącego pouczono i wezwano do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Istnienia tej przesłanki ponad wszelką wątpliwość jednak nie wykazano. W takiej sytuacji zasadnie, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmówiono Skarżącemu udzielenia informacji publicznej obejmującej dane od 2011 r.

Wobec powyższego związany wytycznymi wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 8 listopada 2018 r. Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Ubocznie Sąd zauważa jednak, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że od 2012 r. Kolegium dysponuje już elektronicznym systemem rejestracji spraw, a zatem udostępnienie danych - za sam tylko okres po 2011 r. - w świetle argumentacji organu, nie powinno już rodzić trudności. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby Skarżący mając wiedzę na temat funkcjonowania organu oraz zmieniających się uwarunkowań faktycznych w jego funkcjonowaniu ponowił swoje żądanie, jednak z wyłączeniem okresu przed 2012 r.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.