Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720240

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 13 czerwca 2019 r.
IV SA/Po 184/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann.

Sędziowie WSA: Józef Maleszewski, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr XLVII/403/2018 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wronki w rejonie ulic: Wierzbowej, Myśliwskiej, Łowieckiej, Piaskowej i Nadbrzeżnej - etap I

1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej terenów dróg publicznych - dróg klasy dojazdowej (pieszo - jednia), oznaczonych na rysunku zmiany planu symbolami: 1KDDxp i 2 KDDxp;

2. w pozostałej części oddala skargę;

3. zasądza od Miasta i Gminy Wronki na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę (...) zł ((...)) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda wniósł do sądu administracyjnego skargę, w której zażądał stwierdzenia nieważności w całości uchwały Rady Miasta i Gminy z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...) w rejonie ulic: (...) - etap I (dalej również jako: Uchwała).

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 - dalej jako: upzp) oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 - dalej jako: rozporządzenie z 2003) w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 - dalej jako: rozporządzenie z 1999 r.) - poprzez niezachowanie minimalnej szerokości drogi dojazdowej wynoszącej 10 m w liniach rozgraniczających dla terenów oznaczonych symbolami (...) oraz (...)

Wojewoda wskazał, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych funkcji transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań, przy czym szerokość ta nie powinna być mniejsza niż szerokość wskazana w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r.

Wojewoda wskazał ponadto, że dla terenów oznaczonych symbolami (...) oraz (...) przeznaczonych na cele dróg publicznych - drogi klasy dojazdowej, w § 11 pkt 2 uchwały ustalono "szerokość dróg publicznych w liniach rozgraniczających, zgodnie z rysunkiem". Wojewoda podniósł, że z rysunku planu wynika, że drogi (...) - mają szerokość 8,0m, a drogi (...) mają szerokość - 6,0m, co jest niezgodne z zasadami określonymi w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano też, że w piśmie z dnia (...) lipca 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy (...) wyjaśnił, że przyjęte ustalenia co do szerokości wskazanych dróg, spowodowane zostały prognozowanymi roszczeniami finansowymi właścicieli przyległych terenów. Wojewoda zauważył jednak, że zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia z 1999 r. przyjęcie szerokości dróg mniejszych niż określone w § 7 ust. 1 jest możliwe jedynie w wyjątkowych sytuacjach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem.

W dalszej kolejności Wojewoda podkreślił, że drogi (...) wyznaczono na terenach niezabudowanych, stanowiących grunty rolne i z akt sprawy nie wynika, aby w odniesieniu do tych terenów ziściły się wyjątkowe okoliczności.

W ocenie Wojewody również w odniesieniu do dróg na terenach częściowo zabudowanych (...) - trudno się doszukać wyznaczenia ulicy o szerokości 6,0m. W ocenie Wojewody ustalenia w tym zakresie powinny zostać poprzedzone analizą przeprowadzoną na etapie sporządzania projektu planu.

Burmistrz Miasta i Gminy (...) wniósł o oddalenie skargi wskazując, że bezzasadne jest twierdzenie jakoby gmina naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia z 2003 r. - gdyż plan zawiera te elementy. Natomiast w myśl § 6 rozporządzenia z 1999 r. szerokość drogi powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych funkcji transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań.

W ocenie Burmistrza szerokość 6,0 m dla (...) i 8,0 m dla (...) jako dróg klasy dojazdowej (pieszo-jezdni) jest:

- wystarczająca dla rozmieszczenia elementów drogi oraz urządzeń infrastruktury technicznej;

- wystarczająca do realizacji odwodnienia,

- wystarczająca do wysokościowego rozwiązania ulicy,

- nie wpływa na wartość zadrzewienia,

- uwarunkowania hydrologiczne i geotechniczne nie stanowią przeszkody do realizacji dróg,

- uwarunkowania ochrony środowiska, sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniem powietrza nie stanowią przeszkody do realizacji.

Dlatego ustalono, że przyjęta szerokość dróg nie narusza wskazywanych przez Wojewodę przepisów. Wskazano też, że choć to nie wynika z akt planistycznych to tereny objęte planem mają bardzo trudne warunki terenowe, gdyż są to tereny podmokłe, na dowód czego załączono zdjęcia. Podkreślono, że ta okoliczność powoduje, że budowa każdego metra tej drogi generuje bardzo wysokie koszty, bo wymaga zmeliorowania i odwodnienia wskazanych terenów.

W odniesieniu do dróg (...) wyjaśniono, że gmina przystąpiła do sporządzania planu w 2010 r. i od tego czasu na tym terenie powstały nowe obiekty budowlane, a zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - dalej jako: rozporządzenie z 2002 r.), drogi powinny być zlokalizowane w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działki. Poszerzenie dróg spowodowałoby, że drogi znajdą się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy tych działek. Podkreślono przy tym, że najgorsza sytuacja dotyczy dz. nr (...) i (...). Zwrócono też uwagę na wyjątki określone w § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1999 r. który dopuszcza pewne odstępstwa, zgodnie z którymi szerokość pasa ruchu na drodze klasy D - może wynosić 5,0m, a w celu uspokojenia ruchu może być zmniejszona o 0,25 m (§ 15 ust. 4 rozporządzenia z 1999 r.).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna w części.

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta i Gminy z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...) w rejonie ulic: (...) - etap I, wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

2. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

3. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10 - CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

5. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta i Gminy z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...) w rejonie ulic: (...) - etap I, która przez Wojewodę została zaskarżona w całości.

6. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) z dnia (...) maja 2018 r. (poz. (...)) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 17 Uchwały).

7. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego - zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

8. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

9. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

10. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

11. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08 - CBOSA).

12. W okolicznościach badanej sprawy Wojewoda zażądał stwierdzenia nieważności całej uchwały. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do przebiegu zrealizowanej procedury planistycznej należy wskazać, że w badanej sprawie Miasta i Gminy (...) dnia (...) stycznia 2017 r. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...) w rejonie ulic: (...). Następnie dnia (...) grudnia 2017 r. podjęto uchwałę nr (...) zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...) w rejonie ulic: (...).

Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej ustawy.

Zgodnie z wymogami art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Burmistrz (...) o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...) w rejonie ulic: (...) ogłosił w prasie lokalnej (Gazeta (...) - k.29), oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do zmiany sporządzania planu miejscowego (k. 30 i 31). Określono również termin składania wniosków do tego planu obejmujący 21 dni od dnia ogłoszenia. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty - na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od (...) marca 2017 r. do (...) kwietnia 2017 r. (k. 31).

Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Burmistrz zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia (k.6). Zawiadomienie to skierowano do: Wojewoda (doręczono (...).03.2017 r.), Starosty (...) (doręczono: (...).03.2017 r.), Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (doręczono: (...).03.2017 r.),; Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (doręczono: (...).03.2017 r.), Marszałka Województwa (...) (doręczono: (...).03.2017 r.), Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w (...) (doręczono: (...).03.2017 r.), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) (doręczono: (...).03.2017 r.), Okręgowego Urzędu Górniczego (doręczono: (...).03.2017 r.), Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej (doręczono: (...).03.2017 r.), W. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (doręczono: (...).03.2017 r.), (...) sp. z o.o. (doręczono: (...).03.2017 r.), Operatora Gazociągu (doręczono: (...).04.2017 r.), Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w (...) (doręczono: (...).03.2017 r.), Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (doręczono: (...).03.2017 r.), (...) S.A. (doręczono: (...).04.2017 r.), Telekomunikacji Polskiej (doręczono: (...).03.2017 r.), Przedsiębiorstwa Komunalnego (doręczono: (...).03.2017 r.).

W toku postępowania wpłynęły wnioski (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w (...) S.A., Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w (...), Marszałka Województwa, (...) S.A., RZGW w (...), Polskiego Górnictwa Naftowego, (...) S.A., Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego. Wnioski te zostały rozpoznane i uwzględnione (rozstrzygnięcie wniosków dokument k.49-54).

Następnie sporządzono Prognozę skutków finansowych (k.100) uchwalenia zmiany planu miejscowego.

W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia.

Miejska Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. w dniu 4 sierpnia 2017 r. zaopiniowała pozytywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do treści art. 54 ust. 1 i art. 58 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, Burmistrz wystąpił o opinię do projektu m.p.z.p. do (...) Państwowego Inspektora Sanitarnego i Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

Następnie Burmistrz wystąpił o uzgodnienie projektu m.p.z.p. Uzgodnień projektu dokonano.

W 2017 r. sporządzona została również Prognoza oddziaływania na środowisko, spełniająca wymagania art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej sporządzenia.

Stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. projekt został wyłożony do publicznego wglądu. O wyłożeniu projektu Burmistrz ogłosił w prasie lokalnej (Gazeta (...) - k.217) oraz w drodze obwieszczenia o wyłożeniu zmiany planu miejscowego. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień (...) listopada 2017 r. o godz. 16.00, określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy (...), w sali ślubów. Upływ termin wnoszenia uwag do przedłożonego planu określono na dzień (...) grudnia 2017 r. Określono również termin wyłożenia projektu planu w terminie od 07-28 listopada 2017 r. Obwieszczenie o wyłożeniu planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty - na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od (...) października 2017 do (...) grudnia 2017 r. (k.219).

Do publicznej dyskusji doszło w dniu (...) listopada 2017 r. (k. 239). Do projektu wniesiono 8 uwag, które w części zostały uwzględnione (k. 243 -246).

O ponownym wyłożeniu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obwieszczono w Gazecie (...) oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu w dniach od (...) lutego 2018 r. do (...) kwietnia 2018 r. (k. 296). Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień (...) marca 2018 r. o godz. 16.00 określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy (...), w sali nr (...). Upływ termin wnoszenia uwag do przedłożonego planu określono na dzień (...) kwietnia 2018 r. Określono również termin wyłożenia projektu planu w terminie od (...) lutego 2018 r. do (...) marca 2018 r. Do II publicznej dyskusji doszło w dniu (...) marca 2018 r., a do projektu wniesiono 4 uwagi, które nie zostały uwzględnione (k.351).

Dnia (...) kwietnia 2018 r. Rada Miasta i Gminy podjęła uchwałę nr (...) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (...) w rejonie ulic: (...) - etap I.

Analiza akt sprawy dowodzi, że we wskazanym zakresie zachowano wymogi proceduralne uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

13. Odnosząc się do poszczególnych podniesionych w skardze zarzutów należy wskazać, że Sąd uznał je w części za uzasadnione.

Na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei na podstawie § 4 pkt 9 rozporządzenia z 2003 r. ustala się wymogi dotyczące ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, który powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (a), określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (b), wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (c). Jednocześnie, na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. zasadą jest, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli, przy czym dla dróg kategorii D powinna wynosić 10m. Na podstawie § 7 ust. 2 rozporządzenia z 1999 r. w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy obejmującej:

1) wzajemne rozmieszczenie jej elementów oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych;

2) sposób etapowego i docelowego odwodnienia;

3) sposób wysokościowego rozwiązania ulicy;

4) wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia;

5) podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych;

6) podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza. Na podstawie § 6 rozporządzenia z 1999 r. szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych.

Wojewoda zaskarżonej Uchwale zarzucił naruszenie prawa, poprzez niezachowanie minimalnej szerokości drogi dojazdowej wynoszącej 10 m w liniach rozgraniczających dla terenów oznaczonych symbolami (...) oraz (...) W skardze Wojewoda wskazał m.in. na naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały Wojewoda wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby w odniesieniu do tych terenów ziściły się wyjątkowe okoliczności, które uzasadniałyby zaprojektowanie dróg o szerokości mniejszej niż określona w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. Organ nie kwestionując samego odstępstwa od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. wskazał, że w jego ocenie ziściły się jednak szczególne okoliczności, bowiem na obszarze objętym planem występują bardzo trudne warunki terenowe, gdyż są to tereny podmokłe, na dowód czego załączono zdjęcia. Podkreślono, że ta okoliczność powoduje, że budowa każdego metra tej drogi generuje bardzo wysokie koszty, bo wymaga zmeliorowania i odwodnienia wskazanych terenów. W odniesieniu do dróg (...) wyjaśniono, że gmina przystąpiła do sporządzania planu w 2010 r. i od tego czasu na tym terenie powstały nowe obiekty budowlane, a poszerzenie dróg spowodowałoby, że drogi znajdą się w granicy takich działek, na których zlokalizowane są, lub w odniesieniu do których wydano już pozwolenia na budowę obiektów mieszkalnych.

Odnosząc się do przedstawionej argumentacji należy w pierwszej kolejności wskazać, że w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. określono zasady, którymi należy się kierować przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg (§ 2 rozporządzenia z 1999 r.). Oznacza to, że wyjątki od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. muszą być interpretowane wąsko.

Rozpatrując więc zasadność złożonej skargi, zgodzić trzeba się z Wojewodą (...), że w badanej sprawie nie wykazano, aby w sprawie ziściła się przesłanka "trudnych warunków terenowych". Sąd dostrzega, że w odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę na znaczne koszty, które generować będzie budowa dróg o wskazanych w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. parametrach. W tym kontekście należy jednak zauważyć, że z żadnego ze znajdujących się w aktach planistycznych dokumentów nie wynika, aby tereny na których zaplanowano realizację dróg (...) i (...) były terenami o szczególnych wymaganiach lub uwarunkowaniach, w tym hydrologicznych, czy geologicznych. Podkreślić należy, że jakkolwiek w odpowiedzi na skargę podniesiono, że są to tereny podmokłe i wymagające zaangażowania znacznych nakładów i środków związanych z ich melioracją, to stanowisko to nie znajduje oparcia w dokumentacji planistycznej. W kontekście istniejących uwarunkowań, należy zwrócić uwagę na Prognozę oddziaływania na środowisko, gdzie nie udokumentowano jakichkolwiek rozważań dotyczących podmokłego charakteru terenów objętych planem, jak również wskazań dotyczących koniecznych do podjęcia działań w związku z realizacja planowanych dróg i ewentualnym wpływem tych działań na środowisko. Brak jakichkolwiek rozważań w zakresie opisywanym w odpowiedzi na skargę również w pkt (...) Prognozy, pt. "(...)", w którym analizowano właśnie dopuszczenie budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Również w Prognozie skutków finansowych, brak jakichkolwiek rozważań na temat - podnoszonej przez organ - kwestii znacznych kosztów związanych z realizacją spornych dróg. Z tej też przyczyny stanowisko organu i jego uzasadnienie nie znajduje oparcia w aktach planistycznych. Natomiast sama okoliczność kosztów związanych z realizacją dróg i dążenie do ekonomizacji inwestycji drogowych, kosztem określonych prawem standardów dotyczących zachowania parametrów tych dróg, nie stanowi żadnej z przesłanek określonych w § 7 ust. 2 rozporządzenia z 1999 r. Podkreślić należy, że ustawodawca mając pełną świadomość ciężaru finansowego związanego z realizacją inwestycji drogowych określił wymogi, jakim powinny odpowiadać drogi określonych kategorii. W § 7 ust. 2 rozporządzenia z 1999 r. prawodawca określił natomiast wyjątki od wskazanych w ust. 1 zasad. Należy zauważyć, że w § 7 ust. 2 rozporządzenia z 1999 r. określono konkretne przesłanki, których zaistnienie uzasadnia przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. Przesłankami tymi są wyjątkowe wypadki, uzasadnione trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem. Analiza akt sprawy nie potwierdza natomiast argumentacji skargi, że w analizowanym przypadku odstępstwo od zasad określonych w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. było uzasadnione "trudnymi warunkami terenowymi". Tymczasem, zaakcentować trzeba również, że dla zastosowania odstępstw na warunkach określonych § 7 ust. 2 rozporządzenia z 1999 r. nie jest wystarczające samo tylko spełnienie wymogów określonych w pkt § 7 ust. 2 pkt 1-6. Przy spełnieniu tych wymogów można jedynie rozważać dopuszczalność odstępstwa od zasad określonych w § 7 ust. 1 - pod warunkiem - zaistnienia przesłanki "wyjątkowego wypadku, uzasadnionego trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem". Podnoszony zatem w odpowiedzi na skargę sam tylko fakt spełnienia wymogów określonych w pkt 1-6 pkt § 7 ust. 2 rozporządzenia z 1999 r., nie przesądza jeszcze o spełnieniu przesłanek uzasadniających zastosowanie § 7 ust. 2 rozporządzenia z 1999 r.

Sąd zauważa jednak, że w § 7 ust. 2 rozporządzenia z 1999 r. oprócz podnoszonej w odpowiedzi na skargę przesłanki "trudnych warunków terenowych" przewidziano również drugą przesłankę "wyjątkowego wypadku, uzasadnionego istniejącym zagospodarowaniem". W ocenie Sądu, na zaistnienie tej przesłanki w odniesieniu do terenów (...) oraz (...), zasadnie wskazuje organ. Wskazano, bowiem że gmina przystąpiła do sporządzania planu w 2010 r. i od tego czasu na tym terenie powstały nowe obiekty budowlane. Poszerzenie dróg do parametrów określonych w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. spowodowałoby, że drogi te znajdą się tuż przy granicach działek budowlanych. Podkreślono, że najgorsza sytuacja dotyczy dz. nr (...) i (...). Ponadto wskazano, że oprócz podjętych już realizacji wydano pozwolenia na budowę nowych obiektów. Te argumenty organu znajdują potwierdzenie w dokumentacji planistycznej. W toku procedury planistycznej zgłaszane bowiem były liczne uwagi dotyczące przebiegu dróg (...) oraz (...) Właściciele działek położonych na obszarze objętym planem wyrażali sprzeciw wobec planowanego przebiegu drogi (...), jak również projektowanego przebiegu drogi (...) Analiza dokumentacji planistycznej potwierdza argumentację odpowiedzi na skargę, w której wskazano, że istniejące aktualnie zagospodarowanie na terenach oznaczonych symbolami (...) uzasadniało zastosowanie w odniesieniu - do tych terenów - odstępstwa od zasad określonych w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. Te wnioski wywiedzione z treści dokumentacji planistycznej dodatkowo zostały poparte załączoną do odpowiedzi na skargę mapką. Dokumentacja ta pozostaje spójna i w ocenie Sądu jest wiarygodna.

Mając więc na uwadze treść obowiązujących przepisów prawa Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., ze względu na istotne naruszenie prawa stwierdził nieważność Uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej terenów dróg publicznych - dróg klasy dojazdowej (pieszo - jednia), oznaczonych na rysunku zmiany planu symbolami: (...) (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałej części Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.