Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2702391

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 12 czerwca 2019 r.
IV SA/Po 1250/18
Zakres władztwa planistycznego gminy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz (spr.).

Sędziowie WSA: Tomasz Grossmann, Asesor sądowy Maria Grzymisławska-Cybulska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. przy udziale sprawy ze skargi T. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 25 września 2018 r. nr LXXIII/1359/VII/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Krzyżanki" pomiędzy ulicą Słupską i Sianowską w Poznaniu oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania nr LXXIII/1359/VII/2018 z dnia 25 września 2018 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Dolina Krzyżanki" pomiędzy ul. Słupską i Sianowską w Poznaniu, opublikowaną przez Wojewodę Wielkopolskiego w dniu 5 października 2018 r. w Dzienniku Urzędowym rocznik 2018 poz. poz. 7620, i wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 3 pkt 1, § 4 pkt 1, § 5 pkt 5, § 11 pkt 6b,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym opłaty sądowej, kosztów wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych, oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł;

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

- w § 3 pkt 1, § 4 pkt 1, § 5 pkt 5, § 11 pkt 1 oraz 6b naruszenie art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez wprowadzenie ograniczenia prawa własności naruszającego zasadę proporcjonalności;

- naruszenie art. 17, 19 i 20 u.g.n. (sprostowane na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. na u.p.z.p.) w ten sposób, że:

1) zmieniono w stosunku do wcześniejszego (wynikającego projektu planu) przeznaczenie części nieruchomości, poprzez przeznaczenie nieruchomości wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne podczas gdy poprzednio dopuszczalne było sytuowanie również przedszkoli i żłobków - § 3 pkt 1,

2) wprowadzono obszar ochronny cieku wodnego Krzyżanki mimo, że rzekomy ciek wodny winien być zakwalifikowany jako rów z wodą stojącą (§ 5 pkt 5), który nie podlega ochronie jak cieki wodne,

3) chociaż organ uchwalający wiedział o tym, że rzekomy ciek wodny jest rowem melioracyjnym, pod pretekstem rzekomej ochrony nieistniejącego cieku wodnego wprowadzono rażące naruszenia prawa własności nieruchomości poprzez ustanowienie skrajnie niekorzystnej linii zabudowy, a dodatkowo obciążono właściciela obowiązkiem utrzymywania rowu melioracyjnego, tak więc nie tylko ograniczono właściciela w możliwościach inwestycyjnych ale jeszcze obarczono dodatkowymi obowiązkami - § - pkt 1,

4) zmieniono procent zabudowy z 17,4% na 14% (§ 11 pkt 6b), zmniejszono powierzchnię zabudowy z 300 m2 na 240 m2, przy czym w części opisowej tej linii zabudowy w ogóle nie opisano odsyłając jedynie do części graficznej,

5) zmieniono linie zabudowy w stosunku do linii zabudowy wynikającej z warunków zabudowy (6 m od rowu melioracyjnego) do różnych odległości, a mianowicie 20.5 m, 12 m, 10,5 m od rowu melioracyjnego; jednocześnie dokonując wizualizacji projektu planu miejscowego linii zabudowy w ogóle nie naniesiono; linię zabudowy poprowadzono nie w linii prostej ale w linii nieregularnej, trudnej lub niemożliwej do zachowania w przypadku zabudowy, przy czy w części opisowej tej linii zabudowy w ogóle nie opisano odsyłając jedynie do części graficznej, jednocześnie zmieniono przeznaczenie fragmentu nieruchomości znajdującego się pomiędzy wcześniejszą linia zabudowy a wynikającą z planu (teren pod zabudowę zmieniono na teren zielony),

6) wprowadzona planem linia zabudowy w połączeniu z 4 metrową odległością budynku od granicy nieruchomości powoduje, że pozostały do zabudowy fragment nieruchomości, to stosunkowo wąski pas o jednym nieregularnym boku,

7) dopuszczono posadowienie na nieruchomości oprócz budynku jednorodzinnego również garażu lub budynku gospodarczego, co w przyszłości wywoła wątpliwość czy na nieruchomości można posadowić garaż albo budynek gospodarczy lub i garaż i budynek gospodarczy, gdyż Rada Miasta uchwalając plany miejscowe notorycznie nie odróżnia znaczenia słów "lub" i "albo" (§ 11 pkt 1).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu dopuszczono się rażących naruszeń prawa, gdyż uchwalony plan różni się w istotny sposób od jego projektu przedstawionego w trakcie konsultacji społecznych i sporządzonych na tym etapie wizualizacji oraz zastosowaniu norm otwartych.

Celem wykazania naruszenia interesu prawnego skarżący wskazał, iż jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działki o nr (...), dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr (...) Położona jest ona przy ul. (...), w obszarze objętym zaskarżonym planem.

Skarżący ma interes prawny w usunięciu naruszeń planu, gdyż jego treść ma bezpośredni wpływ na jego nieruchomość. Jego zamiarem jest zagospodarowanie nieruchomości poprzez posadowienie na niej obiektu mieszkalnego dwu lokalowego z możliwym wykorzystaniem na żłobek lub przedszkole. Ustalona w planie linia zabudowy od strony rowu melioracyjnego i jej nieregularny przebieg wyłącza, a co najmniej w istotny sposób utrudnia, racjonalne zagospodarowanie nieruchomości.

Skarżący wskazał, iż w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia wolności i praw obywatelskich nigdy nie mogą naruszać ich istoty i są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Stąd też ograniczenie prawa własności gwarantowanego w art. 64 Konstytucji RP, aby pozostawało w zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, powinno być wprowadzone w akcie prawnym rangi ustawy. Takie też ograniczenie prawa własności nieruchomości wprowadza art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z tego powodu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mogący w sposób niezwykle szeroki ingerować w prawo podmiotowe, musi uwzględniać wartości naczelne zawarte w Konstytucji RP.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji RP została wyrażona zasada proporcjonalności, która oznacza wymóg każdorazowego stwierdzenia potrzeby ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa lub wolności jednostki, przy uwzględnieniu konieczności stosowania takich środków prawnych, które będą służyć realizacji zamierzonych celów. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (K 20/01, OTK ZU 2002, nr 3/A, poz. 34) wynika, że zasada proporcjonalności przewidziana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP odnosi się do ogółu sytuacji, w których państwo za pomocą stosowanego przez siebie prawa, może oddziaływać na pozycje innych osób. Plan miejscowy w § 14 ust. 13 narusza konstytucyjne prawo ochrony własności, ingeruje w nie z naruszeniem zasady proporcjonalności. Skarżący wskazał, że ingerencja w prawo własności nie znajduje w przedmiotowej sprawie istotnego uzasadnienia z pewnością nie takiego, o którym mowa w art. 31 ust. Konstytucji.

W zaskarżonym planie miejscowym wprowadzono szereg zapisów sprzecznych z rzeczywistym stanem faktycznym oraz "rujnujących" zamierzenia inwestycyjne skarżącego wobec jego nieruchomości. Wszystkie ograniczenia planu miejscowego są sprzeczne nie tylko z zapisami wydanych dla tego terenu warunków zabudowy, ale także z projektem planu. Pomimo istotnych różnic pomiędzy projektem planu a planem wprowadzono zmiany bez jakichkolwiek konsultacji, w sposób dowolny i przyjmując założenia w oderwaniu od rzeczywistości.

W planie miejscowym bezpodstawnie przyjęto istnienie cieku wodnego. Ani w uzasadnieniu uchwały o planie miejscowym, ani w samym planie nie wskazano w oparciu o jakie kryteria przyjęto, istnienie cieku wodnego. Uzasadnienie przyjętej linii zabudowy jest niejasne i wewnętrznie niespójne. W rzeczywistości rzekomy ciek wodny to rów z wodą stojącą. Uchwalając plan miejscowy pominięto ustalenia toczącego się od 2015 r. postępowania administracyjnego, którego stroną jest m.in. Gmina Miasto Poznań, dotyczącego rowu. Sprawą już dwukrotnie zajmował się WSA w Poznaniu, a ostatni wyrok dotyczący problemu rowu zapadł w dniu 6 września 2018 r., sygn. II SA/Po 295/18.

Mimo znaczącej zmiany planu w stosunku do projektu (dla właścicieli nieruchomości przylegających do rowu bardzo poważnej) nie powtórzono czynności planistycznych w żadnym zakresie.

W części opisowej dla terenu 11 MN linii zabudowy w ogóle nie opisano, odsyłając jedynie do części graficznej (§ 4 pkt 1). Dopiero analiza załącznika graficznego oraz dokonanie pomiarów na jego podstawie pozwala na ustalenie przebiegu linii zabudowy. Po pierwsze, linia ta przebiega nieregularnie. Po drugie różne są odległości linii zabudowy od rowu melioracyjnego, bliżej ul. (...) odległość ta wynosi 20,5 m, w środkowej części nieruchomości 12 m a na końcu 10,5 m. Taki przebieg linii zabudowy wymusi specyficzny i niespotykany, nieregularny kształt budynku i to - prawdopodobnie - jego frontowej części.

Po uwzględnieniu linii zabudowy i wąskiego pasa przeznaczonego pod zabudowę niemożliwe, a co najmniej utrudnione będzie takie posadowienie budynku, aby jego frontowa część znajdowała się od strony ul. (...). Prawdopodobnie część frontową będzie trzeba umieścić w części budynku prostopadłej do ul. (...) (wzdłuż rowu melioracyjnego). Ponadto nie tylko "zdewastowano" inwestycyjne walory nieruchomości, ale też narażono M. P. na roszczenia odszkodowawcze na podstawie art. 36 u.g.n.

W tych okolicznościach zapis odnośnie kosztów wprowadzenia planu uzasadnieniu uchwały o uchwaleniu planu miejscowego) będzie równie fikcyjny jak zapis o istnieniu cieku wodnego, którego w rzeczywistości nie ma.

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że skarżący jest właścicielem działki nr (...) ark. 19 obręb K., zlokalizowanej na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 11 MN, dla której zaskarżony plan przewiduje przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 3 pkt 1 planu).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjęte uchwałą Nr LXXII/1137A/I/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r., zwane dalej studium, przewiduje dla działki skarżącego oraz dla całego obszaru zaskarżonego planu, kierunek zagospodarowania MN teren zabudowy mieszkaniowe jednorodzinnej.

W odpowiedzi na złożoną skargę oraz postawione w niej zarzuty wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, zwanej dalej "u.p.z.p."), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji tego uprawnienia, gminie, z mocy ustawy, przysługuje władztwo planistyczne, które upoważnia organy gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy w tym do stosowania konkretnych rozwiązań planistycznych. Mając również na uwadze treść art. 6 ust. 1 u.p.z.p., nie ulega wątpliwości, iż akty planistyczne w sposób pośredni i bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności.

Słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, iż "plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę dla ingerencji w prawo własności" oraz że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis gminny, jest odstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności na danym terenie " (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999., sygn. II SA 807/99; wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 marca 999 r., sygn.IV SA 446/97.

Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Mając na uwadze treść art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia te mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności organy gminy mogą w tworzonym planie miejscowym ograniczać uprawnienia właścicieli w celu późniejszej realizacji innych wartości, które uznały la ważniejsze. Prawo własności mimo, że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw. (wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. II OSK 13/11.

Podkreślono, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie kształtuje charakteru planu miejscowego jako narzędzia utrwalającego stan faktyczny (gdyż podważałoby to w istocie sens planowania przestrzennego), a także nie czyni z planu miejscowego narzędzia do bezwarunkowego utrwalania zamierzeń inwestycyjnych właścicieli w formie aktu prawa miejscowego. Nie taki jest bowiem cel planu miejscowego.

Planowanie przestrzenne wiąże się nie tylko z wykonywaniem przez gminę władztwa planistycznego i samodzielnością gminy, ale i ochroną prawa własności, prawa do zagospodarowania terenu, wynikającego z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, jak też wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności.

Zasada proporcjonalności w planowaniu przestrzennym polega na wyważeniu interesów prywatnego i publicznego, a w efekcie przyznanie jednemu z tych interesów pierwszeństwa. Samo przyznanie takiego pierwszeństwa nie jest sprzeczne z prawem, lecz wymaga zawsze rzeczowego uzasadnienia. Jeżeli przyznanie prymatu interesowi publicznemu znajduje merytoryczne uzasadnienie, ograniczenie prawa własności w celu realizacji interesu publicznego jest dopuszczalne. Skutkiem dokonania takiego wyważenia może być zastosowanie rozwiązań planistycznych, które umożliwią najefektywniejszą realizację interesu publicznego, przy możliwie najmniejszej ingerencji w interes prywatny. Zasadę tę należy więc rozumieć jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Przestrzeganie tych zasad ma umożliwiać i wspierać sformalizowana procedura sporządzenia planu miejscowego, określona w art. 17 u.p.z.p przewidująca uwzględnienie w procesie sporządzania planu miejscowego różnorodnych czynników i uwarunkowań. Procedura ta przewiduje także udział społeczności lokalnej zarówno przed sporządzeniem procedowanego następnie projektu (zbieranie wniosków), jak i jej udział w dalszych pracach nad tak powstałym projektem (wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, organizacja dyskusji publicznej i zbieranie uwag). W ramach tej procedury organ sporządzający plan uzyskuje niezbędną wiedzę co do uwarunkowań społecznych oczekiwań odnośnie treści tworzonego planu miejscowego, co umożliwia mu wykształcenie stosownych rozwiązań planistycznych.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Natomiast, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następują w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, przy czym nie stwierdza się wygaśnięcia warunków zabudowy jeżeli na ich podstawie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż podstawowym narzędziem do kształtowania ładu przestrzennego i określania przeznaczenia terenów jest właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia prymat ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. (tak w wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 października 2017 r., sygn. II SA/Ke (...); A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red), M Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el., 2018, komentarz do art. 65 u.p.z.p., LEX nr 552400.

Decyzja o warunkach zabudowy pełni jedynie funkcję zastępczą i jest narzędziem stosowanym w przypadku braku miejscowego planu. Decyzja taka, w kolizji z podstawowym narzędziem planowania przestrzennego jakim jest plan miejscowy, podlega wygaszeniu. Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi bezpośrednich skutków prawnych wobec podmiotu, w stosunku do którego została wydana. (vide: H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, LEX, 2013, komentarz do art. 65 u.p.z.p., LEX nr 143846.

Wyjątkową sytuacją jest ta, w której przed uchwaleniem planu miejscowego, w oparciu warunki zabudowy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Wówczas pierwszeństwo ustawodawca przyznał decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych. Oczywiście pierwszeństwo decyzji o pozwoleniu na budowę zachodzi tylko wówczas, kiedy decyzja ta jest decyzją ostateczną, gdyż tylko taka skutkuje nabyciem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ustanawia praw nabytych właściciela nieruchomości. Podkreślono, iż z treści art. 65 ust. 2 u.p.z.p. nie wynika konieczność uwzględnienia w planie miejscowym decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten odnosi się bowiem do ochrony praw nabytych, które nie są wyznaczane decyzją o warunkach zabudowy. Brak jest podstaw by w oparciu o ten czy inny przepis ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagać uwzględnienia w planie miejscowym wydanych decyzji o warunkach zabudowy. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lipca 2018 r., II A/Po 314/18).

Z treści art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, iż postanowienia planu miejscowego mogą określać przeznaczenie terenów w sposób odmienny niż zostały one określone w decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o przystąpienie do sporządzenia planu wystąpiła Rada Osiedla Krzyżowniki-Smochowice (uchwała Nr L/183A/I/13 Rady Osiedla Krzyżowniki - Smochowice z dnia 25 listopada 2012 r.), która jako bezpośredni powód wywołania planu wskazała wniosek o wydanie warunków zabudowy dla dz. 234/1 przy ul. Słupskiej, a także: uporządkowanie gospodarki wodno - ściekowej, zabezpieczenie cieku i jego otoczenia przed niekontrolowaną zabudowa niezgodną z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania oraz uporządkowanie spraw własnościowych, w tym zabezpieczenie publicznych przejść i przejazdów pieszo-rowerowych przez Krzyżankę. W kwestii przedmiotowego obszaru wpłynęły także wnioski złożone przez osoby fizyczne, zarówno popierające wniosek Rady Osiedla, jak i wyrażające sprzeciw.

Obszar planu wymagał wyważenia różnych, często przeciwstawnych interesów, na co wskazuje treść składanych w toku procedury wniosków i uwag.

Poza okolicznościami uzasadniającymi przystąpienie do prac nad sporządzeniem planu oraz rozbieżnymi interesami społeczności lokalnej, koniecznym było uwzględnienie przy sporządzaniu planu również wymogów Studium. Zgodnie z zapisami Studium dla terenów planu wyznaczono kierunek gospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako wiodący, zastrzegając jednocześnie kierunek uzupełniający, obejmujący zabudowę usługową towarzyszącą budowie mieszkaniowej, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto, w Studium wskazano, że "na terenach przeznaczonych pod zabudowę należy zagospodarowaniu uwzględnić ochronę istniejących niewielkich cieków i związanych z nimi lokalnych korytarzy ekologicznych, poprzez określenie w planie miejscowym ich przebiegu i przeznaczenia terenu dolinek pod np. zieleń nieurządzoną i wody lub co najmniej odpowiednie wyznaczanie linii zabudowy.".

W Studium zachowuje się jako otwarte śródlądowe wody powierzchniowe płynące i inne cieki, jak m.in.: Krzyżanka, w odniesieniu do których, na etapie sporządzania miejscowego planu, należy uwzględnić wyłączenie z zabudowy ich bezpośrednich dolin, w szczególności teras zalewowych lub uwzględnić zachowanie ciągłości systemu melioracji i funkcjonowania rowów melioracji szczegółowej (wypis ze Studium, s. 59).

W związku z rozbieżnościami, które pojawiły się już na etapie składania wniosków do projektu planu oraz kierunkami i wytycznymi wynikającymi ze studium, zadecydowano o opracowaniu wariantu kompromisowego dla obszaru położonego bezpośrednio wzdłuż cieku Krzyżanka.

Jednym z głównych założeń planu jest ustalenie przeznaczenia i sposobu gospodarowania terenów poprzez określenie szczegółowych rozwiązań funkcjonalnych i przestrzennych. Plan miejscowy, uwzględniając wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, jak również walory ekonomiczne przestrzeni, wyznacza głównie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znaczone w planie symbolem MN), różnicując intensywność zabudowy ze względu na przebieg cieku Krzyżanka. W celu ochrony cieku Krzyżanka na terenach 11 MN, 12MN i 3MN plan umożliwia realizację wyłącznie budynków wolno stojących o znacznie bardziej ekstensywnych parametrach zabudowy (m.in.: 14% powierzchni zabudowy, minimalna zwierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych nie mniejsza niż 1800 m2) niż na pozostałych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na których dopuszcza się również zabudowę w układzie bliźniaczym. Plan stanowi rozwiązanie kompromisowe, wypracowywane na poszczególnych etapach procedury planistycznej, pomiędzy postulatami właścicieli działek domagającymi się zwiększenia możliwości inwestycyjnych a postulatami zwiększenia ochrony cieku Krzyżanka. Wzdłuż cieku wprowadza możliwość nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednak w mniejszym zakresie niż wnioskowali właściciele działek, chcący je swobodnie zabudować. W tym celu wyznaczono stosowne linie zabudowy oraz wskazano strefy wolne od zabudowy, tj. strefy ochronne cieku Krzyżanka które mają stanowić zieleń ogrodową, towarzyszącą prywatnym działkom budowlanym (uzasadnienie planu - dokumentacja planistyczna, poz. 17).

Strefy ochronne wyznaczono w sposób optymalny, uwzględniający własność prywatną i wydane prawomocne pozwolenia na budowę. Starano się także uwzględnić wydane warunki zabudowy. Nieregularny kształt strefy ochronnej wynika ze złożonych wniosków na etapie opracowywania projektu planu, a wyznaczenie linii zabudowy analizowano w kontekście granicy działek poszczególnych właścicieli. W sposób najbardziej kompromisowy zaproponowano uzupełnienie zabudowy wzdłuż doliny Krzyżanki tak, by łączyć nadrzędny cel ochrony cieku z możliwością lokalizacji budynków mieszkalnych na działkach o różnej powierzchni i geometrii, należących do różnych właścicieli.

Tak ukształtowane zapisy planu spełniły nie tylko wymogi postawione w studium ale także umożliwiły pogodzenie przeciwstawnych interesów, ścierających się na obszarze opracowania.

Zachowując zasadę proporcjonalności określono w planie sposób zagospodarowania działki skarżącego. Z treści planu wynika możliwość efektywnego zagospodarowania tej działki. Zgodnie z ustaleniami planu na tej działce o powierzchni 1718 m2, w wyznaczonych liniach zabudowy, możliwy do realizacji jest budynek mieszkalny o powierzchni ok. 240 m2 z przydomowym ogrodem wykorzystującym strefę wolną od zabudowy w części wschodniej działki. W świetle powyższego nie ma podstaw do twierdzenia o "wyłączeniu" lub "znacznym utrudnieniu" zagospodarowania działki skarżącego.

Zaznaczono, iż wszystkie wyznaczone w planie tereny leżące bezpośrednio przy Krzyżance (tereny 11 MN, 12MN i 13MN), mają identyczny parametry powierzchni zabudowy (§ 11 pkt 6 lit. b) planu).

Zestawiając zapisy planu i wynikające z niego możliwości zagospodarowania działki, z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy na którą powołuje się skarżący, da się zauważyć, iż różnice w możliwości zagospodarowania działki w oparciu o każdy z tych aktów są w istocie nieznaczne. Analiza porównawcza planu oraz decyzji nr (...) o warunkach zabudowy z dnia 31 sierpnia 2017 r. wykazuje, iż:

1. obowiązująca linia zabudowy, wyznaczona w decyzji w odległości 6 m od linii rozgraniczającej z ul. (...) jest tożsama z wyznaczoną w zaskarżonym planie, co wynika z rysunku planu, a więc nie ma w tym zakresie różnic pomiędzy treścią decyzji a planu;

2. w decyzji wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczono w przedziale od 13% do 17,5% powierzchni działki, a zapisy planu określające parametr powierzchni zabudowy działki budowlanej na nie więcej niż 14% powierzchni działki wpisują się w przedział wartości określony w decyzji (§ 11 pkt 6 lit. b) planu), przy czym wartości procentowe podane zarówno w decyzji jak i w planie odnoszą się każdorazowo do tej samej powierzchni działki skarżącego, gdyż wyznaczenie w planie innego przebiegu linii zabudowy od strony Krzyżanki nie wpłynęło na podstawę obliczania procentu zabudowy;

3. określono w decyzji szerokość elewacji frontowej w granicach od 13 do 15 m, natomiast plan umożliwia realizację budynku o szerokości elewacji frontowej 14 m (co wynika z rysunku planu), tak więc również wpisuje się w przedział wartości określony w decyzji;

4. w decyzji ustalono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 8 do 9 m, a w ramach ustalenia geometrii dachu określono dach stromy o kącie nachylenia od 25° do 45° oraz maksymalną wysokość do kalenicy dachu 9 m. Natomiast plan dopuszcza wysokość budynków mieszkalnych nie większa niż 10 m i nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne, z zastosowaniem dachów stromych (§ 11 pkt 11 i 13 planu), co również nie odbiega od parametrów określonych w decyzji, a nawet je przekracza.

Powyższe porównanie przeczy zarzutowi skarżącego tezie o istotnej zmianie sposobu zagospodarowania jego działki. Zaskarżony plan nie narusza chronionego konstytucyjnie prawa własności, lecz w granicach kompetencji ustawowych kształtuje jego treść. Nie ma też podstaw do zarzucenia naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż sporządzenie planu wymagało uwzględnienia i wyważenia różnorodnych interesów i uwarunkowań, w tym, poza prawem własności, wymogów ochrony ładu przestrzennego i środowiska. Ingerencja w prawo własności skarżącego posiada szczegółowe uzasadnienie, a jej skala została ograniczona do minimum niezbędnego dla realizacji celów planu i nie uniemożliwiła skarżącemu efektywnego zagospodarowania jego działki. Bezpodstawne jest więc twierdzenie skarżącego, iż w planie "wprowadzono szereg zapisów sprzecznych z rzeczywistym stanem faktycznym oraz »rujnujących« zamierzenia inwestycyjne właściciela względem swojej nieruchomości.". Natomiast twierdzenia skarżącego o sprzeczności zapisów planu z zapisami wydanych dla tego terenu warunków zabudowy oraz z projektem planu, oparte są na błędnym rozumieniu charakteru decyzji o warunkach zabudowy i jej relacji względem planu. Skarżący również błędnie interpretuje przepisy określające procedurę sporządzania planu, w tym wymóg ponowienia procedury w niezbędnym zakresie w przypadku uwzględnienia uwag do projektu, co szerzej omówiono w pkt 2 niniejszego pisma.

Trudno odnieść się do zarzutu "naruszenia 17,19 i 20 u.g.n.", gdyż skarżący nie zdefiniował w żadnym miejscu skargi co rozumie przez użyty skrót. Powszechną praktyką w pismach sądowych jest posługiwanie się skrótami nazw przywoływanych w treści aktów normatywnych. Skrót "u.g.n." stosuje się najczęściej w odniesieniu do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (i.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), lecz wymienione przy użytym skrócie jednostki redakcyjne ustawy o gospodarce nieruchomościami w żaden sposób nie odnoszą się do zagadnienia poruszanego w skardze. Możliwe jest, iż skarżący zarzuca naruszenie art. 17, 19 i 20 u.p.z.p. i w kontekście tych przepisów organ analizował zarzuty.

Zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. organ sporządzający projekt planu miejscowego wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, z tym zastrzeżeniem, że przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Jak wynika z poglądu utrwalonego w orzecznictwie, to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p. (tak A. Kosicki, A. Plucińska-Filipowicz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wolters Kluwer, 2016 r., komentarz do art. 19 u.p.z.p., LEX Nr 7675.

Należy zatem uznać, że wymóg ponowienia czynności planistycznych nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie miejscowym. Musi on być więc analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności. (tak A. Kosicki, A. Plucińska-Filipowicz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wolters Kluwer, 2016 r., komentarz do art. 19 u.p.z.p., LEX nr 7675; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2011 II SA/Kr 18/11, LEX nr 1127586.

Zgodnie z przeważającym poglądem doktryny, przesłanki konieczności ponowienia czynności należy interpretować zawężająco, a w związku z tym konieczność ponowienia czynności w procedurze zaistnieje dopiero w sytuacji daleko idących zmian projektu planu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu w nowej postaci. (tak Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, wyd. 9, C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 216).

Ponowienie procedury, opisane w art. 19 ust. 1 u.p.z.p., inicjuje rada gminy. Od tej sytuacji należy odróżnić kompetencje organu wykonawczego, sporządzającego projekt planu miejscowego, do wprowadzenia zmian wynikających z wniesionych uwag do projektu (art. 17:t 13 u.p.z.p.). Należy jednak zauważyć, iż także w tym przypadku obowiązek powtórzenia czynności następuje jedynie w niezbędnym zakresie i jest uzależniony od rodzaju prowadzonych zmian (tak A. Kosicki, A. Plucińska-Filipowicz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wolters Kluwer, 2016 r., komentarz do art. 19 u.p.z.p., LEX Nr)7675).

Dokonane w toku procedury zmiany projektu planu, o których pisze skarżący, miały miejsce na etapie opracowywania projektu sprzed jego opiniowania i uzgadniania z właściwymi organami oraz wyłożenia do publicznego wglądu. Zatem nie ma podstaw do założenia, iż dokonano ich bez wiedzy (zainteresowanych podmiotów, gdyż projekt planu był potem wyłożony do publicznego wglądu. Skarżący aktywnie uczestniczył w procesie zbierania uwag do projektu, a wiec należy założyć, iż zapoznał się z treścią projektu planu (wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu - dokumentacja planistyczna, poz. 14, uwagi zbiorcze nr 28-33).

Co prawda zaistniała zmiana w projekcie planu dokonana po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, wynikająca z uwzględnienia złożonych uwag. Nie dotyczyła ona jednak działki skarżącego, a jej skala nie wymagała ponowienia czynności planistycznych.

Skarżący część wskazywanych w skardze "różnic" odnosi nie tyle do projektu planu z ustawowych etapów procedury, poprzedzających wyłożenie do publicznego wglądu, ile do wizualizacji prezentowanych w ramach konsultacji społecznych, czy nawet załączonej do skargi decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest jakimś wcześniejszym etapem planowania przestrzennego, czy też "wersją projektu planu miejscowego" - jest to odrębny akt stosowania prawa, wydany w oparciu o odrębną podstawę prawną i zupełnie inne przesłanki Natomiast sporządzone w czasie trwania procedury planistycznej i prezentowane w ramach konsultacji społecznych prezentacje nie stanowią treści normatywnej planu lecz służą zwizualizowaniu koncepcji zagospodarowania terenu.

W trakcie procedury planistycznej, na etapie tworzenia zapisów przed etapem opiniowania i uzgadniania w treści projektu planu, na terenach mieszkaniowych jednorodzinnych, dopuszczono lokalizację przedszkoli i żłobków. Powyższy zapis, pierwotnie umieszczony w projekcie planu w § 11 pkt 5, w trakcie sporządzania projektu planu analizowany był przez wydziały i jednostki organu sporządzającego plan, a także przedstawiony na konsultacjach społecznych z mieszkańcami i właścicielami nieruchomości. W wyniku wyrażonych w trakcie tego procesu wniosków projekt planu został zmieniony m.in. właśnie w zakresie usług dopuszczanych na obszarze planu, które budziły wątpliwości lokalnej społeczności. Ponadto, na skutek wewnętrznych opinii Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., uznano, że lokalizacja usług w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych powyżej 30% powierzchni całkowitej wymaga wyodrębniania terenów i wskazywania parametrów dla takiej funkcji. Skarżący, uczestnicząc czynnie w procedurze sporządzania planu poprzez składanie wniosków oraz uwag, nie podnosił kwestii zmiany zapisów związanych z dopuszczonymi pierwotnie żłobkami i przedszkolami.

Podkreślono, iż zmiana projektu planu w zakresie wykreślenia dopuszczenia przedszkoli i żłobków na terenach MN nastąpiła na wczesnym etapie procedury planistycznej, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu i wynikała z uwzględnienia wniosków z analiz i konsultacji. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, iż zmiana ta nastąpiła "za plecami" i bez wiedzy właścicieli nieruchomości.

Niezależnie od powyższego przepisy Prawa budowlanego dopuszczają dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Wskazano, że plan nie określa charakteru prawnego sieci hydrograficznej, a tym samym nomenklatury Krzyżanki. Określenie jej mianem cieku jest elementem nazwy własnej (historycznej) i używane jest w wielu opracowaniach. W planie nie stwierdzono natomiast, że Krzyżanka jest ciekiem naturalnym. Jej stan prawny określają przepisy odrębne. Nie ulega wątpliwości, iż Krzyżanka jest zaliczana do urządzeń wodnych - rowów o symbolu Sk-49-A i nie jest ujęta w Jednolitych Częściach Wód Powierzchniowych przynależnych do regionu wodnego Warty. Natomiast kwestia tego, czy Krzyżanka jest ciekiem wodnym, czy rowem melioracyjnym z wodą stojącą nie miała znaczenia dla określenia jej wartości przyrodniczej i konieczności jej ochrony przed zabudową, a tym samym nie miała wpływu na wprowadzenie w planie obszaru jej ochrony wyłączonego z zabudowy.

Zarzut rzekomego nieuprawnionego obciążenia skarżącego "obowiązkiem utrzymania rowu melioracyjnego" (tzn. Krzyżanki), dotyczy zagadnień związanych z gospodarką wodno-ściekową. Od 1 stycznia 2018 r. zagadnienia z tego zakresu reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.). Zgodnie z art. 205 tej ustawy utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do właścicieli gruntów, przez których działkę ciek ten przebiega, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy - do tej spółki wodnej. Tak więc nawet traktując Krzyżankę jako rów melioracyjny obowiązek jego utrzymania wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a nie z treści planu.

Sugerowana przez skarżącego nieuprawniona zmiana przebiegu linii zabudowy i zagospodarowania działki odnosi się do różnicy pomiędzy treścią planu, a wydaną decyzją o warunkach zabudowy, załączoną do skargi. Z uwagi na charakter relacji pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a planem, trudno jest tu mówić o nieuprawnionej "zmianie". Uzyskane dla działki skarżącego warunki zabudowy, nie muszą być uwzględnianie przy sporządzaniu planu. Plan nie musiał określać sposobu zagospodarowania działki identycznie jak to zostało określone w decyzji o warunkach zabudowy, a więc również nie musiał powielać przebiegu linii zabudowy, określonej wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie jest wstępnym etapem procedury sporządzania planu miejscowego, ani też jedną z wersji projektu takiego planu nie nastąpiła żadna "zmiana" przebiegu linii zabudowy.

Sugerowany przez skarżącego brak jasności co do użycia spójników "lub" oraz "albo" nie znajduje uzasadnienia - w treści zaskarżonego planu spójniki te używane są konsekwentnie i należy je interpretować zgodnie z zasadami logiki i regułami języka.

Podsumowując wskazano, że spełnienie żądań skargi doprowadziłoby do wypaczenia istoty planu.

Na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r.skarżacy złożył załącznik do protokołu w którym dodatkowo podniesiono, że pominięto art. 48 k.c. w zw. z art. 46 k.c. w kontekście określenia linii zabudowy. Zarzucono, że ustalenie pasa wolnego od zabudowy pomiędzy linią zabudowy a rowem nie jest uzasadnione celem publicznym i stanowi rażące ograniczenie w korzystaniu z prawa własności przez skarżącego. Podobnie takim ograniczeniem jest wprowadzenie w planie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek na poziomie 1.800 m.kw. W obrębie obszaru objętego planem wprowadzono różne minimalne powierzchnie działek oraz powierzchni biologicznie czynne. Dlatego skarżący wniósł także o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 9 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zmiana ustawy o samorządzie gminnym i postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. usunęła z trybu skargowego, wymóg uprzedniego wezwania organu do usunięcia skutków naruszenia prawa, zaś zgodnie z nowym brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę - co do zasady - wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw znowelizowane przepisy art. 52 i art. 53 stosuje się do aktów i czynności organów dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. W konsekwencji w związku z podjęciem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 25 września 2018 r. do terminu wniesienia skargi stosować należy znowelizowany przepis art. 53 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a. - skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Zaskarżoną uchwałę opublikowano przez Wojewodę W. w dniu (...) rocznik 2018, poz. 7620, a skargę sporządzono w dniu 19 listopada 2018 r. Sąd przyjął, że termin ten został dochowany, gdyż wprawdzie skarżący nie wykazał wprost, że skargę wniósł w tym terminie, jednakże oczywistym jest, że obywatel zapoznaje się z aktem prawa z reguły nie z chwilą jego publikacji, lecz później. W. prawdopodobne jest, że skarżący zapoznał się z zaskarżoną uchwałą po upływie 14 dni od jej publikacji.

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.). Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako, że podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, zwanej dalej "u.p.z.p.").

Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP; art. 6 ust. (...) Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw C. i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr (...) nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw.

W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Należy wskazać, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (np. wyrok NSA z: 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; 22 lutego 2008 r., II OSK 1498/07). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak by w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania.

Z treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) stwierdzono, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., Nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

Na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.p.z.p.

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Naruszenie prawa przez studium bądź plan miejscowy może przybrać m.in. formę naruszenia zasad jego sporządzania.

W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego, podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Przy naruszeniu zasad ich sporządzania, także tylko istotne ich naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 września 2010 r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352).

Jak wspomniano, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta nr (...) z dnia 25 września 2018 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Dolina Krzyżanki" pomiędzy ul. (...) i S. w P.

Uwzględniając przedmiot regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należy wskazać, że podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 1 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Artykuł 163 Konstytucji (...) stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Artykuł 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z kolei w art. 17 u.p.z.p. określono szczegółową procedurę dotyczącą postępowania rady gminy po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).

W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto zestawienie obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem w planie określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii ponowienia procedury planistycznej w związku z uwagami do projektu planu, interpretując przepis art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny tych uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym, gdy występuje konflikt interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętymi zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (por. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. II OSK 905/10, z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08, publ.CBOSA).

Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie Sąd wskazuje, iż w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana.

W przypadku skargi na plan miejscowy sąd administracyjny kontroluje, czy organ planistyczny dokonał wymaganych przepisami prawa uzgodnień z właściwymi organami, czy została zachowana procedura uzgodnieniowa oraz czy organ planistyczny uwzględnił prawidłowo dokonane uzgodnienia (pozytywne i negatywne - odmowa uzgodnienia). Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na plan miejscowy, nie posiada jednak kompetencji do kontroli merytorycznej uzgodnień projektu planu przez właściwe organy czy też przyczyn odmowy dokonania takiego uzgodnienia. W kontrolowanym przypadku wymagane uzgodnienia zostały uzyskane przez organ.

Zarzut skarżącego dotyczący ograniczenia jego prawa własności jest bezzasadny bowiem konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyroki NSA z: 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3355/14, z 17 listopada 2016 r., sygn. II OSK 311/15, z 28.10.2016, sygn. akt II OSK 165/15, z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1322/15, dostępne w LEX). Zasada ta w ocenie Sądu orzekającego została zachowana w niniejszym przypadku.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że zarzuty skarżącego są bezzasadne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że organ uchwalając plan miejscowy ograniczył prawo własności skarżącego, naruszając przy tym zasadę proporcjonalności. W kontrolowanej sprawie organ wyważył interesy zarówno właścicieli nieruchomości pragnących zachować możliwie szeroką możliwość prowadzenia inwestycji, jak i interesy podmiotów domagających się ochrony środowiska. Zgodnie z zapisami studium dla terenów planu wyznaczono kierunek gospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako wiodący, zastrzegając jednocześnie kierunek uzupełniający, obejmujący zabudowę usługową towarzyszącą budowie mieszkaniowej, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Trzeba podkreślić, że w studium wskazano, iż na terenach przeznaczonych pod zabudowę należy przy ich zagospodarowaniu uwzględnić ochronę istniejących niewielkich cieków i związanych z nimi lokalnych korytarzy ekologicznych, poprzez określenie w planie miejscowym ich przebiegu i przeznaczenia terenu dolinek pod np. zieleń nieurządzoną i wody lub co najmniej odpowiednie wyznaczanie linii zabudowy.

Co bardzo ważne, w studium zachowuje się jako otwarte śródlądowe wody powierzchniowe płynące i inne cieki, jak m.in.: Krzyżanka, w odniesieniu do których, na etapie sporządzania miejscowego planu, należy uwzględnić wyłączenie z zabudowy ich bezpośrednich dolin, w szczególności teras zalewowych lub uwzględnić zachowanie ciągłości systemu melioracji i funkcjonowania rowów melioracji szczegółowej (wypis ze studium, s. 59).

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniono ustalenia planu mające na celu ochronę środowiska, co szczegółowo uzupełniono w odpowiedzi na skargę. Sąd orzekający w pełni aprobuje argumentację organu w tym zakresie. Należy podkreślić, że to właśnie ochrona środowiska obejmująca konkretnie ochronę (niezależnie od tego czy rowu, czy cieku) Krzyżanki jest celem publicznym ograniczającym w niezbędnym zakresie prawo własności skarżącego poprzez ograniczenie możliwości zabudowy. W załączniku do protokołu rozprawy z dnia 30 maja 2019 r. skarżący zarzucił, że ustalenie pasa wolnego od zabudowy pomiędzy linią zabudowy, a rowem nie jest uzasadnione celem publicznym i stanowi rażące ograniczenie w korzystaniu z prawa jego własności. Podobnie takim ograniczeniem jest wprowadzenie w planie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek na poziomie 1.800 m.kw. W obrębie obszaru objętego planem wprowadzono różne minimalne powierzchnie działek oraz powierzchni biologicznie czynne. Należy jednak podkreślić, że wspomniane ograniczenia dotyczą jedynie działek przez które bezpośrednio przepływa Krzyżanka. Nie budzi wątpliwości Sądu, że ochrona środowiska, w tym przypadku w postaci ochrony cieku czy rowu Krzyżanka (niezależnie od jego kwalifikacji prawnej), stanowi cel publiczny, gdyż zmierza do ochrony dobra publicznego jakim jest niewątpliwie środowisko. Przy czym jest to cel tak istotny, że usprawiedliwia ograniczanie prawa własności nieruchomości w niezbędnym zakresie. Co bardzo istotne, już ze studium (z którym przecież plan miejscowy nie może być sprzeczny) wynika wprost, że należy uwzględnić wyłączenie z zabudowy bezpośrednie doliny cieków wodnych. Realizacji tego celu służy właśnie w zaskarżonym planie ustalenie pasa wolnego od zabudowy pomiędzy linią zabudowy, a rowem Krzyżanka. Przy czym nieregularna linia zabudowy wynika z obiektywnego faktu, że Krzyżanka biegnie nieregularnie. Tak więc ograniczenie prawa zabudowy przez skarżącego jego działki nie wynika ze złej woli organu, a wyłącznie z faktu, że przez jego działkę przepływa Krzyżanka co do której już w studium stwierdzono, że należy wyłączyć z zabudowy jej bezpośrednią dolinę.

Organ przyjął wariant kompromisowy dla obszaru położonego bezpośrednio wzdłuż cieku Krzyżanka. Przekonywująco wyjaśnił, że w celu ochrony cieku Krzyżanka na terenach 11 MN, 12MN i 3MN plan umożliwia realizację wyłącznie budynków wolno stojących o znacznie bardziej ekstensywnych parametrach zabudowy (m.in.: 14% powierzchni zabudowy, minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych nie mniejsza niż 1800 m2) niż na pozostałych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na których dopuszcza się również zabudowę w układzie bliźniaczym. Plan stanowi rozwiązanie kompromisowe pomiędzy postulatami właścicieli działek domagającymi się zwiększenia możliwości inwestycyjnych, a postulatami zwiększenia ochrony cieku Krzyżanka. Wzdłuż cieku plan wprowadza możliwość nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednak w mniejszym zakresie niż wnioskowali właściciele działek, chcący je swobodnie zabudować. W tym celu wyznaczono stosowne linie zabudowy oraz wskazano strefy wolne od zabudowy, tj. strefy ochronne cieku Krzyżanka które mają stanowić zieleń ogrodową, towarzyszącą prywatnym działkom budowlanym (uzasadnienie planu - dokumentacja planistyczna, poz. 17).

Strefy ochronne wyznaczono w sposób optymalny, uwzględniający własność prywatną i wydane prawomocne pozwolenia na budowę. Starano się także uwzględnić wydane warunki zabudowy. Nieregularny kształt strefy ochronnej wynika ze złożonych wniosków na etapie opracowywania projektu planu, a wyznaczenie linii zabudowy analizowano w kontekście granicy działek poszczególnych właścicieli. W sposób najbardziej kompromisowy zaproponowano uzupełnienie zabudowy wzdłuż doliny Krzyżanki tak, by łączyć nadrzędny cel ochrony cieku z możliwością lokalizacji budynków mieszkalnych na działkach o różnej powierzchni i geometrii, należących do różnych właścicieli.

Niezgodność zaskarżonego planu ze wskazaną przez skarżącego decyzją o warunkach zabudowy nie ma wpływu na prawidłowość sporządzenia planu. Są to dwa odrębne akty prawne i o ile, nie wydano ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to m.p.z.p. obowiązuje zamiast decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania. Natomiast, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następują w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, przy czym nie stwierdza się wygaśnięcia warunków zabudowy jeżeli na ich podstawie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż podstawowym narzędziem do kształtowania ładu przestrzennego i określania przeznaczenia terenów jest w polskim porządku prawnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia prymat ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W kontekście powyższego organ podejmując zaskarżoną uchwałę nie był w jakikolwiek związany zapisami wcześniejszej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dodatkowo Sąd orzekający podziela argumentację organu, że zaskarżony plan w porównaniu z decyzją o warunkach zabudowy nr (...) z 31 sierpnia 2017 r. zawiera stosunkowo niewielkie różnice w możliwości zagospodarowania działki skarżącego.

Analiza porównawcza planu oraz decyzji nr (...) o warunkach zabudowy z dnia 31 sierpnia 2017 r. wykazuje, iż:

1. obowiązująca linia zabudowy, wyznaczona w decyzji w odległości 6 m od linii rozgraniczającej z ul. Sianowską jest tożsama z wyznaczoną w zaskarżonym planie, co wynika z rysunku planu, a więc nie ma w tym zakresie różnic pomiędzy treścią decyzji a planu;

2. w decyzji wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczono w przedziale od 13% do 17,5% powierzchni działki, a zapisy planu określające parametr powierzchni zabudowy działki budowlanej na nie więcej niż 14% powierzchni działki wpisują się w przedział wartości określony w decyzji (§ 11 pkt 6 lit. b) planu), przy czym wartości procentowe podane zarówno w decyzji jak i w planie odnoszą się każdorazowo do tej samej powierzchni działki skarżącego, gdyż wyznaczenie w planie innego przebiegu linii zabudowy od strony Krzyżanki nie wpłynęło na podstawę obliczania procentu zabudowy;

3. określono w decyzji szerokość elewacji frontowej w granicach od 13 do 15 m, natomiast plan umożliwia realizację budynku o szerokości elewacji frontowej 14 m (co wynika z rysunku planu), tak więc również wpisuje się w przedział wartości określony w decyzji;

4. w decyzji ustalono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 8 do 9 m, a w ramach ustalenia geometrii dachu określono dach stromy o kącie nachylenia od 25° do 45° oraz maksymalną wysokość do kalenicy dachu 9 m, natomiast plan dopuszcza wysokość budynków mieszkalnych nie większa niż 10 m i nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne, z zastosowaniem dachów stromych (§ 11 pkt 11 i 13 planu), co również nie odbiega od parametrów określonych w decyzji, a nawet je przekracza.

Porównanie parametrów zabudowy działki skarżącego zawartych w zaskarżonym planie i powołanej przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy przeczy zarzutowi skarżącego o istotnej zmianie sposobu zagospodarowania jego działki. Z porównania ustaleń planu i wskazanej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że plan w zasadzie w znacznej części uwzględnia warunki zabudowy określone w decyzji.

Zaskarżony plan nie narusza też zasady proporcjonalności, gdyż jego sporządzenie wymagało uwzględnienia i wyważenia różnorodnych interesów i uwarunkowań, w tym, poza prawem własności, wymogów ochrony ładu przestrzennego i środowiska. Ingerencja w prawo własności skarżącego posiada szczegółowe uzasadnienie, a jej skala została ograniczona do minimum niezbędnego dla realizacji celów planu i nie uniemożliwiła skarżącemu efektywnego zagospodarowania jego działki.

Co do ochrony cieku wodnego, należy wskazać, że już w studium z 2014 r. (k. 80-81 akt sąd.) przewidziano konieczność ochrony cieku Krzyżanka, więc w tym zakresie plan jest zgodny ze studium. Klasyfikacja cieku jako cieku, czy rowu melioracyjnego nie decyduje o tym, czy ten obszar może podlegać ochronie.

Organ wskazał, że w związku z rozbieżnościami, które pojawiły się już na etapie składania wniosków do projektu planu oraz kierunkami i wytycznymi wynikającymi ze studium, zadecydowano o opracowaniu wariantu kompromisowego dla obszaru bezpośrednio wzdłuż cieku Krzyżanka.

Zarzut rzekomego nieuprawnionego obciążenia skarżącego "obowiązkiem utrzymania rowu melioracyjnego" (tzn. Krzyżanki), dotyczy zagadnień związanych z gospodarką wodno-ściekową. Od 1 stycznia 2018 r. zagadnienia z tego zakresu reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej u.p.w.). Jeżeli nawet Krzyżanka jest tylko rowem ziemnym, kształtującym zasoby wodne, to w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit.a) u.p.w. jest urządzeniem wodnym do utrzymywania którego w myśl art. 188 ust. 1 u.p.w. zobowiązani są właściciele nieruchomości na których jest zlokalizowana. Jeżeli zaś jest rowem stanowiącym urządzenie melioracji urządzeń melioracji wodnych, to w myśl art. 205 u.p.w. jego utrzymywanie należy do właścicieli gruntów, przez których działkę ciek ten przebiega, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy - do tej spółki wodnej. Tak więc nawet - jak podnosi skarżący - traktując Krzyżankę jako rów obowiązek jego utrzymania wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a nie z treści zaskarżonego planu. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie, iż w planie nałożono bezprawnie na skarżącego obowiązek utrzymania Krzyżanki i wskutek tego ograniczono go w możliwościach inwestycyjnych.

W skardze podniesiono także naruszenie - co doprecyzowano na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. - art. 17,19 i 20 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. organ sporządzający projekt planu miejscowego wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia W myśl art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, z tym zastrzeżeniem, że przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Organ słusznie wskazał, że jak wynika z poglądu utrwalonego w orzecznictwie, to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p.

Dokonane w toku procedury zmiany projektu planu miały miejsce na etapie opracowywania projektu sprzed jego opiniowania i uzgadniania z właściwymi organami oraz wyłożenia do publicznego wglądu. Organ prawidłowo uznał, że nie ma podstaw do założenia, iż dokonano ich bez wiedzy zainteresowanych podmiotów, gdyż projekt planu był potem wyłożony do publicznego wglądu. Należy podkreślić, że skarżący bardzo aktywnie uczestniczył w procesie zbierania uwag do projektu (o czym świadczy ich ilość i treść), a wiec należy założyć, iż zapoznał się z treścią projektu planu.

Zmiana projektu planu w zakresie wykreślenia dopuszczenia przedszkoli i żłobków na terenach MN nastąpiła na wczesnym etapie procedury planistycznej, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu i wynikała z uwzględnienia wniosków z analiz i konsultacji, o których mowa powyżej. Tym samym nie można mówić o naruszeniu procedury wynikającej z przepisów u.p.z.p.

Dodatkowo należy zauważyć, że skarżący, uczestnicząc czynnie w procedurze sporządzania planu poprzez składanie wniosków oraz uwag, przed uchwaleniem zaskarżonego planu nie podnosił kwestii zmiany zapisów związanych z dopuszczonymi pierwotnie żłobkami i przedszkolami.

Wskazana przez skarżącego nieuprawniona zmiana przebiegu linii zabudowy i zagospodarowania działki odnosi się do różnicy pomiędzy treścią planu, a wydaną wcześniej wspomnianą decyzją o warunkach zabudowy, załączoną do skargi. Jak już wspomniano uzyskane dla działki skarżącego warunki zabudowy nie muszą być uwzględnianie przy sporządzaniu planu. Plan nie musiał określać sposobu zagospodarowania działki identycznie jak zostało to określone w decyzji o warunkach zabudowy, a więc również nie musiał powielać przebiegu linii zabudowy, określonej wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie jest wstępnym etapem procedury sporządzania planu miejscowego, ani też jedną z wersji projektu takiego planu, stwierdzono, iż nie nastąpiła żadna "zmiana" przebiegu linii zabudowy.

W ocenie Sądu orzekającego zasada proporcjonalności nie została przez organ przekroczona. Oczywistym jest, że doszło w tym przypadku do zderzenia interesu indywidualnego skarżącego z szerszym interesem społeczności lokalnej, w tym zmierzającej do ochrony środowiska. Organ w zaskarżonej uchwale starał się w miarę posiadanych możliwości racjonalnie wyważyć interesy różnych stron, ograniczając w pewnym stopniu możliwości zabudowy nieruchomości położonych wzdłuż cieku (rowu) Krzyżanka, lecz ich nie eliminując.

Z powyżej wskazanych powodów, ponieważ Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, ani istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.