IV SA/Po 1201/18, Przesłanki z art. 130a ust. 6 p.r.d. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2644109

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r. IV SA/Po 1201/18 Przesłanki z art. 130a ust. 6 p.r.d.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz.

Sędziowie WSA: Tomasz Grossmann, Asesor sądowy Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Rady Powiatu w P z dnia (...) listopada 2017 r. w sprawie ustalenia opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu oddala skargę w całości

Uzasadnienie faktyczne

UZASADNENIE

Uchwałą z dnia (...) listopada 2017 r. w sprawie ustalania opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu, Rada Powiatu w P działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260) w związku z obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r., maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, w § 1 podjętego aktu określiła wysokość opłat za usunięcie pojazdu, opłat za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym, a w § 2 kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazd a następnie odstąpienia od jego usunięcia.

Stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, w którym na podstawie art. 130a ust. 6c ustawy Prawo o ruchu drogowym ogłoszona została maksymalna wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym obowiązujących w 2018 r.

Uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko organ uchwałodawczy wyjaśnił między innymi, że w celu zapewnienia sprawnej realizacji zadania wynikającego z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, należy przyjąć stawki określone w powyższym obwieszczeniu. Opłaty te będą dotyczyć osób, które naruszają przepisy i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Zgodnie z ustawą opłaty stanowią dochód własny powiatu. Przy określaniu kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu należało wziąć pod uwagę koszt dojazdu do miejsca zdarzenia, jak również podjęte czynności tj. załadunek i wyładunek pojazdu. Na wysokość kosztów wpływ ma czas pracy kierowcy, zużycie paliwa oraz zaangażowanie specjalistycznego sprzętu.

Skargę na powyższą Uchwałę złożył P. P. wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260) polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach poprzez ustalenie wysokości tych opłat w sposób arbitralny - na najwyższym dopuszczalnym poziomie oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że postanowienia zaskarżonej uchwały Rady Powiatu nie odpowiadają założeniom wynikającym z powyżej wskazanych przepisów, co wyraża się m.in. barkiem jakichkolwiek, rzetelnych informacji, analiz księgowych na temat rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Powiat w omawianej problematyce.

W sprawie ustalenia stawek wspomnianych opłat Rada Powiatu winna była uwzględnić wysokość nakładów pieniężnych jakie ponosi Powiat wykonując zadania usuwania pojazdów z drogi, w zakresie powierzania wykonywania tych zadań przedsiębiorcom świadczącym na terenie tego powiatu usługi holowania, co nakazuje właśnie przepis art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

Na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały tj. (...) listopada 2017 r. obowiązywała umowa numer (...) zawarta w dniu (...) grudnia 2016 r. (z mocą obowiązującą do dnia (...) grudnia 2018 r.) pomiędzy Powiatem P., a przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą: "L. P. P. D. A. H. M. J." z siedzibą w N. nad N., z której wynika, że strony umowy umówiły się na niższe kwoty cen za odholowanie jednego pojazdu. Z § 14 umowy numer (...) wynika, że koszty te wynoszą bez względu na miejsce zdarzenia dla:

1. roweru lub motoroweru - (...) zł,

2. motocykla - (...) zł,

3. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t.- (...) zł,

4. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t. do 7,5 t. - (...) zł.

5. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t. do 161. - (...) zł

6. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 161. - (...) zł

7. pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - (...) zł.

Z przedstawionej analizy wynika, że zaproponowane przez wykonawcę koszty usunięcia pojazdów są znacznie niższe od kosztów ustalonych w uchwale z dnia (...).11.2017 r. i nie mają one żadnego racjonalnego odzwierciedlenia w treści sporządzonego uzasadnienia do tej uchwały, a co więcej ceny te wyznaczono na poziomie ryczałtowych jednostkowych cen brutto.

W zaskarżonym akcie normatywnym nie wzięto pod uwagę prawidłowo ustalonego kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu pilskiego, a zatem organ nie rozważał jednej z przesłanek zamieszczonych w przepisie ustawy stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały. Omawiany stan faktyczny komplikuje dodatkowo fakt, że Starostwo Powiatowe w P. na realizację zadania w zakresie przechowania pojazdów usuniętych z drogi zagospodarowało "własną halę i plac" i paradoksalnie ukształtowało na maksymalnym poziomie stawki opłat z tego tytułu, abstrahując tym samym od przytoczonych powyżej kryteriów.

Ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów świadczonych przez firmy z danego powiatu oraz rzeczywistych kosztów ich przechowywania. Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z dróg, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym. Tymczasem Rada Powiatu w P w listopadzie 2017 r. określiła stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów z drogi na maksymalnym, dopuszczonym przez prawo poziomie, w zupełnym oderwaniu od dwóch istotnych kwestii:

- rzeczywistych kosztów jakie wiążą się z holowaniem pojazdów na obszarze powiatu pilskiego,

- rzeczywistych kosztów jakie ponosi Starostwo w P. w związku z prowadzeniem "własnego parkingu" przy jednoczesnej aprobacie ustalonych w dniu (...).12.2016 r. na poziomie ryczałtowym jednostkowych cen brutto za usunięcie pojazdu z drogi.

Korzystając z upoważnienia do ustalania stawek za usunięcie pojazdu z drogi organ powiatu ma obowiązek uwzględniać potrzebę skutecznego usuwania pojazdów, jak również koszty usuwania i przechowywania usuniętego pojazdu. Przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien się kierować organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym są:

- konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych

- koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Treść art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki poza wymienionymi w tym przepisie nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości bez ustalenia cen usług usuwania i przechowywania pojazdów narusza procedury podejmowania zaskarżonej uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 cyt. ustawy.

Przedmiotowa uchwała całkowicie nie odpowiada wskazanym powyżej standardom ustawowym. Argumentacja przytoczona na łamach pisma Starosty (...) z dnia (...) lipca 2018 r. stanowi potwierdzenie zaprezentowanych przez skarżącego zarzutów. Z pisma tego wynika, że Powiat na realizację tego zdania zorganizował "we własnym i na własny koszt" miejsce, w którym przechowywane są pojazdy usunięte z drogi i jest to:

- przystosowana specjalnie w tym celu hala magazynowa o powierzchni 368 m2,

- utrwalony plac o powierzchni 133 m2 z przeznaczeniem na parkowanie samochodów ciężarowych.

W takich warunkach za całkowicie nieracjonalne i sprzeczne z powołanymi na wstępie przepisami należy ocenić ustanowienie przez Radę Powiatu na łamach kwestionowanej uchwały kosztów przechowywania i usuwania pojazdów na poziomie maksymalnych stawek unormowanych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 2017 r. przy jednoczesnej akceptacji stawek wynikających z umowy numer (...) dnia (...) grudnia 2016 r. i z pominięciem rzetelnej, szczegółowej kalkulacji prowadzenia "własnych miejsc parkingowych".

Zdaniem skarżącego Rada Powiatu nie poczyniła żadnych ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania na pozostających w dyspozycji Powiatu "parkingach". W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat kosztów dotyczących odholowania pojazdów z drogi, a w szczególności zasadności przyjętych stawek przechowywania pojazdów na terenie hali magazynowej i utwardzonym placu, odniesienia takiego stanu rzeczy do stawek cen brutto narzuconych przez firmę holującą pojazdy. Przyjęta przez Radę Powiatu w P kalkulacja kosztów jest nieczytelna i nie daje możliwości obiektywnej weryfikacji.

Z protokołu (...) Sesji Rady Powiatu z dnia (...) listopada 2017 r. wynika, że jeden z jej uczestników w swoim wystąpieniu ograniczył problematykę kosztów przechowywania pojazdów jedynie do zwrócenia uwagi na osiągnięty w tej materii bilans finansowy. Z kolei Przewodniczący Komisji Budżetu i Infrastruktury zaakcentował, że "opłaty te stanowić będą dochody powiatu pilskiego". Tak więc Rada Powiatu w P na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały nie dysponowała szczegółowymi informacjami dotyczącymi kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych w powiecie pilskim oraz rzeczywistych kosztów ich parkowania na zagospodarowanych "parkingach". W związku z powyższym podejmując tą uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W świetle przytoczonych powyżej okoliczności zdaniem skarżącego Rada Powiatu w P określając wysokość opłat nie rozważała jednego z kryteriów, o których mowa w przepisie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, co oznacza, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do przekroczenia granic swobody regulacyjnej.

Lektura analizowanej uchwały w żadnej mierze nie pozwala na wyprowadzenie racjonalnego wniosku w zakresie zasadności ukształtowanego przez Radę Powiatu schematu wykonania tego zdania tj. organizację własnego parkingu i kosztów z tym związanych w kontekście kosztów ponoszonych przez Powiat na rzecz podmiotu zewnętrznego wykonującego poszczególne czynności z zaniechaniem racjonalnego zbilansowania realizacji tego zadania. Jedynie zestawienie wpływów i wydatków pozwala w sposób rzetelny ocenić, czy zadanie się bilansuje, przynosi dochód, czy stratę, zaniechanie powyższego przenosi się na negatywną ocenę zasadności przyjętych w dniu (...).11.2017 r. przez Radę Powiatu w P stawek opłat.

W świetle przedstawionych powyżej argumentów rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania winny zostać podjęte aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugie z wymienionych w art. 130a ust. 6 kryteriów powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych powyżej przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały uwzględnione, w taki sposób aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. Oznacza to, że żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat, kalkulacji strat wynikających z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu pojazdów i w konsekwencji ustalenia opłat na takim poziomie, aby ryzyko tych strat zminimalizować, nie mogą być brane pod uwagę.

Skarżący zwrócił uwagę na ten fragment cytowanego powyżej pisma Starosty (...) z dnia (...) lipca 2018 r., w którym wykazano jakie kryteria, przesłanki uwzględnia się w procesie uchwałodawczym stanowienia omawianych opłat i są to m.in.:

- koszty monitoringu hali magazynowej i placu parkingowego, prac remontowych,

- wynagrodzenie pracowników Powiatowego Zarządu Dróg,

- podatki od nieruchomości,

- zwiększenie deficytu budżetowego w konsekwencji nieuiszczania opłat przez właścicieli usuniętych pojazdów.

Okoliczności te nie znajdują jednakże żadnego odzwierciedlenia w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały jak również w protokole z przebiegu XL Sesji Rady Powiatu w P.

W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, Rada Powiatu w P w dniu (...) listopada 2017 r. podęła uchwałę z rażącym z naruszeniem przepisu art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445).

Skarżący zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała dotknięta jest również wadą prawną w kontekście zasad regulujących techniczną stronę stanowienia aktów normatywnych poprzez pominięcie w jej nagłówku numeracji, co niewątpliwie stanowi naruszenie § 27 pkt 1 Statutu Powiatu Pilskiego stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu z dnia (...) grudnia 2004 r.

Zgodnie z tym postanowieniem uchwały Rady są numerowane. Pełny numery uchwał składają się z:

1. kolejnego numeru sesji (...),

2. kolejnego numeru uchwały (cyfry arabskie, liczone w toku całej kadencji (...).

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej.

Argumentował, że Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego, tj. uchwała w sprawie ustalenia opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych z wyniku wydania dyspozycji usunięcia a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu, na rok 2018. W postanowieniach art. 87 i 94 Konstytucji RP zdefiniowano akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także ustawa o samorządzie powiatowym w art. 40 ust. 1 traktuje, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania.

Z treści art. 130a ust. 6 prawo o ruchu drogowym wynika, ze rada powiatu ustala corocznie w drodze uchwały wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba wyżej wymienione warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu). W. opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a u.p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.).

Z zawartego w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów:

1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi;

2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów - wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia (...) stycznia 2018 r. sygn. akt. II SA/Bd (...))

Wnioskodawcą projektu Uchwały Rady Powiatu w P z dnia (...) listopada 2017 r. był Zarząd Powiatu w P. W sposób wnikliwy przeanalizowano koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu Pilskiego i w roku 2018 wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, przyjęto w wysokości stawek określonych w obwieszczeniu ministra właściwego do spraw finansów. Zaproponowane w treści uchwały kwoty są konsekwencją uwzględnienia przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów Powiatu Pilskiego. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych realizację zadania własnego powiatu w zakresie usuwania pojazdów z dróg w roku 2017 i 2018 powierzono firmie L. P. P. D. A. H. M. J., natomiast zadanie w zakresie prowadzenia parkingu zostało powierzone powiatowej jednostce organizacyjnej Powiatu Pilskiego - Powiatowemu Zarządowi Dróg w P.

Dokonano wnikliwej analizy kosztów powstałych w roku 2017 i do (...) października 2018 r. w związku z wykonywaniem zadania usuwania pojazdów i przechowywania ich na parkingu strzeżonym. Zestawienie kosztów zawarto w tabelach. Wskazano wpływy z tytułu wpłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na kwotę (...) zł, koszty wynikające z opłacenia faktur na rzecz firmy wykonawczej na kwotę (...) zł oraz koszty prowadzenia parkingu przez Powiatowy Zarząd Dróg w P. na kwotę (...) zł, co w ostatecznym rozrachunku przyniosło stratę w wysokości - (...) zł. Na koszty prowadzenia parkingu przez Powiatowy Zarząd Dróg w P., powstałe w 2017 składały się:

- roczny podatek od nieruchomości (...) zł

- opłata - trwały zarząd (...) zł

- ubezpieczenie budynku (...) zł

- amortyzacja budynku (...) zł

- roczne koszty monitoringu (...) zł

- roczne koszty wynagrodzenia pracowników na potrzeby realizacji zadania (w godz. 15.30-7.30) (...) zł

- abonament telefoniczny (...) zł

- energia elektryczna (...) zł

- koszty napraw i remontów budynku (...) zł Zdaniem organu, przy ustalaniu opłat był on uprawniony do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną oraz kosztów funkcjonowania parkingu administrowanego przez Powiatowy Zarząd Dróg w P. Koszty zostały określone zgodnie z definicją kosztów operacyjnych podaną w ustawie o rachunkowości, która stanowi, że są to między innymi: koszty zużycia materiałów i energii, usługi obce, wynagrodzenia, podatki i opłaty. W związku z powyższym należy stwierdzić, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób niearbitralny, a tym samym zgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Realizowanie zadania usuwania i przechowywania pojazdów mimo, iż odbywa się przy pomocy powiatowej jednostki organizacyjnej i firmy zewnętrznej zawiera w sobie wspólne przesłanki ustalania opłat.

Fakt, iż uzasadnienie do uchwały było w ocenie Prokuratora Rejonowego zbyt lakoniczne nie oznacza, że podjęcie uchwały nie było poprzedzone analizą kosztów.

Odnosząc się do uwagi Prokuratora Rejonowego dotyczącej braku numeracji w nagłówku uchwały, organ administracji wywiódł z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", że nie przewiduje się podawania numeru w tytule aktu prawnego, jakim jest akt prawa miejscowego. Uchwała jako akt prawa miejscowego podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa W. i jest identyfikowana za pomocą pozycji publikatora, tj. poz. w Dzienniku Urzędowym Województwa W.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu Prokurator wnosił i wywodził, jak w skardze.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę. Ponadto podkreślał, że lakoniczne uzasadnienie uchwały nie przesądza o stwierdzeniu jej nieważności, organ wydając uchwałę przemyślał zasady ustalania opłat i rzeczywiste koszty prowadzenia parkingu, mimo że nie zostało to w uzasadnieniu odzwierciedlone. Dodał, że prowadzony parking jest parkingiem specyficznym, zadaszonym, trudno jest zatem określić jakie są koszty prowadzenia tego typu parkingu na terenie powiatu, gdyż taki sam parking na terenie powiatu nie występuje, według wiedzy organu. Nadto pełnomocnicy organu podali, że ściągalność kosztów utrzymania pojazdów od ich właścicieli kształtuje się w wysokości 90-95 procent.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały; w skrócie "u.s.p."), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Skargę na powyższą Uchwałę złożył prokurator jako organ uprawniony na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz nieograniczony terminem do wniesienia takiej skargi zgodnie z art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest Uchwała Rady Powiatu w P z (...) listopada 2017 r. w sprawie ustalenia opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z 2017 r. pod pozycją (...).

Podstawę prawną Uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 u.s.p., a także art. 40 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia (...) czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm.; w skrócie "p.r.d.").

W pierwszej kolejności wskazać należy, jak wyjaśniono powyżej, że w świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenie prawa, nie każdy bowiem przypadek sprzeczności z prawem skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. Za takie nieistotne naruszenie prawa należy uznać brak oznaczenia Uchwały odpowiednim numerem. Słusznie zarzuca skarżący, że skoro z § 27 pkt 1 Statutu Powiatu Pilskiego, stanowiącego akt prawa miejscowego zawierający normy prawne, wynika wyraźnie, iż uchwały Rady są numerowane, to brak zgodnego z tym przepisem sposobu oznaczania Uchwały oznacza niezgodność z prawem o jakiej mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p. W ocenie Sądu ta niezgodność z przepisem prawa nie ma jednak charakteru istotnego skutkującego stwierdzeniem nieważności przedmiotowej Uchwały.

Podobnie ocenić należy zarzut skarżącego dotyczący niedostatków uzasadnienia Uchwały. W ocenie Sądu bardzo istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25 września 2008 r., II OSK 945/08; z 13 października 2010 r., II GSK 876/09; z 25 września 2018 r., II OSK 1666/18 - dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl dalej: CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713-715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173-174). W przedmiotowej sprawie wymagane uzasadnienie do Uchwały zostało sporządzone, tyle że w sposób lakoniczny i niepełny, co stanowi naruszenie prawa. Jednak w ocenie Sądu nie w stopniu istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały. Za takie istotne naruszenie prawa uznać można jedynie zupełny brak jakiegokolwiek uzasadnienia.

Z drugiej strony, podzielić należy pogląd, że braki uzasadnienia Uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia Uchwały o danej treści. Obszernie wskazanie okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej Uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwoliły Sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów.

Przystępując do kontroli zaskarżonej Uchwały wskazać należy, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych jest aktem prawa miejscowego. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyrok WSA z 14 lutego 2018 r., III SA/Wr 856/17, dostępne CBOSA). Uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie i wynikające wprost z art. 130a ust. 6 p.r.d., który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. W. kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a."

Treść art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek "wziąć pod uwagę" powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Zasadny jest także i ten pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek - w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody - w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów.

W ocenie Sądu w wystarczającym stopniu Rada wyjaśniła w uzasadnieniu Uchwały i uzupełniająco w odpowiedzi na skargę, kryteria przyjęte dla ustalenia konkretnych stawek opłat we wskazanych w Uchwale wysokościach. Pozwoliło to na sądową kontrolę zastosowania przez organ dyspozycji art. 130a ust. 6 p.r.d., w tym wynikającego z tego przepisu luzu decyzyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem decyzji o usunięciu pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W. wspomnianych opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ustalone w powołanym przepisie ustawy, ulegają jednak corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy Minister Rozwoju i Finansów ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat, o których mowa art. 130a ust. 6a p.r.d.

Takie też maksymalne stawki opłat obowiązujących w 2018 r. ogłosił Minister Rozwoju i Finansów w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r. poz. 772), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. W niniejszej sprawie powołane obwieszczenie stanowiło podstawę ustalenia kwestionowanych stawek opłat i to ustalonych w wysokościach maksymalnych. Przy czym, ustalone w Uchwale opłaty nie przekroczyły maksymalnych dopuszczalnych prawem wysokości stawek.

Biorąc pod uwagę treść zaskarżonej Uchwały Rady Powiatu oraz dodatkowe wyjaśnienia organu, Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora, zgodnie z którym wskazane w Uchwale stawki opłat zostały ustalone z naruszeniem ustawowej delegacji - art. 130a ust. 6 p.r.d. W zakresie określenia stawek przewidzianych w Uchwale Rada działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z ustawy Prawo o ruchu drogowym i nie doszło do jej przekroczenia.

Przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. stanowi, że opłaty powinny być kształtowane z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, o których mowa w ust. 5c oraz wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, przy uwzględnieniu konieczności sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz przechowywaniem usuniętych pojazdów i nie mogą być wyższe niż maksymalne kwoty opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Przewidziany ustawowo zakres kształtowania powyższych opłat i kosztów, w szczególności kryterium sprawnej realizacji zadań przewiduje uznanie administracyjne. Wydając zaskarżoną Uchwałę Rada działała w warunkach luzu decyzyjnego.

W ocenie Sądu, z wyjaśnień organu wynika, że ustalając stawki opłat Rada Powiatu wzięła pod uwagę rzeczywiste koszty usuwania pojazdów z dróg publicznych, na które składa się wynagrodzenie dla wybranego podmiotu zewnętrznego, co wynika z postanowień umowy zawartej (...) grudnia 2016 r. (§ 14 ust. 1). Koszt powyższego wynagrodzenia podmiotu holującego uwzględnić także należy w przypadkach, o których mowa w ust. 2a dotyczących kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i odstąpienia od usunięcia wobec ustania przyczyny usunięcia pojazdu (§ 14 ust. 2 umowy).

Nadto organ wskazał szczegółowe rozliczenie kosztów utrzymania parkingu, który wprawdzie należy do Powiatu, ale nie może budzić wątpliwości, że jego utrzymanie rodzi po stronie Powiatu konkretne wydatki, które uwzględnić należy w kalkulacji kosztów stanowiących podstawę przyjętych w zaskarżonej Uchwale stawek opłat w świetle art. 130a ust. 6 p.r.d. Szczególną okolicznością niniejszej sprawy jest bowiem przechowywanie usuniętych pojazdów na terenie parkingu zadaszonego, chroniącego usunięte pojazdy przed ich uszkodzeniem, co podkreślano na rozprawie. Wyjaśnienia w tym zakresie organ udzielił skarżącemu już w piśmie z (...) lipca 2018 r., gdzie wskazał, że samochody przechowywane są na terenie specjalnie przystosowanej hali magazynowej oraz na placu utwardzonym dla samochodów ciężarowych, co generuje określone koszty wynikające z monitorowania obiektu, obowiązku uiszczenie podatku od nieruchomości, wykonywania bieżących remontów oraz uiszczenia wynagrodzenia pracowników obsługujących parking w godzinach nocnych.

W ocenie Sądu uwzględnienie kosztów utrzymania szczególnie takiego parkingu, jakie wskazał organ w odpowiedzi na skargę mieści się kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów o jakim mowa w dyspozycji art. 130a ust. 6 p.r.d. obok rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów wynikających z umowy z podmiotem zewnętrznym. Nie jest tak, jak podnosi skarżący, że skoro Powiat realizuje zadanie na terenie własnego parkingu, to ustalone w Uchwale stawki opłat dopuszczono w oderwaniu od ustawowych kryteriów, tym bardziej, że ustalone stawki przyjęto na maksymalnym ustawowym poziomie.

Drugą przesłanką ustalenia wysokości stawek, jak to wynika z przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. jest sprawność realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz ich przechowywania (ust. 5c), a także wydaniem dyspozycji usunięcia i odstąpienia od usunięcia wobec ustania przyczyny usunięcia pojazdu (ust. 2a). Uwzględnić zatem należy w tym kryterium okoliczność, że nie wszyscy właściciele pojazdów odbierają je, a tym samym ponoszą koszty usunięcia i przechowywania pojazdu. Należności zatem z tego tytułu, zwłaszcza wobec podmiotu zewnętrznego zajmującego się usuwaniem pojazdów na podstawie umowy z (...) listopada 2016 r., ponosi Powiat ze środków publicznych, zatem ze środków należących do wszystkich mieszkańców Powiatu, także tych którzy stosują się do zasad ruchu drogowego i nie pozostawiają pojazdów w miejscach niedozwolonych. Ustalając zatem stawki opłat organ ma możliwość uwzględnienia elementu ekonomiczności, jako składowej sprawnej realizacji zadania. Racjonalne jest bowiem właśnie uwzględnienie tej składowej w stawkach opłat, które poniosą właściciele pojazdów, którzy nie stosując się do zasad ruchu drogowego, a przede wszystkim reguł bezpieczeństwa, pozostawiając pojazdy w miejscach zagrażających temu bezpieczeństwu, czy naruszając inne przepisy, niż przerzucać te koszty na wszystkich mieszkańców Powiatu.

Przy czym podkreślić należy, że Powiat mimo przyjęcia w Uchwale maksymalnych stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów skutecznie egzekwuje należności z tego tytułu, podkreślając, że ściągalność sięga 95%. Oznacza to, że organ nie poprzestaje na ustaleniu maksymalnych ustawowych stawek, z których mają być pokryte koszty realizacji zadania i rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów wynikające z faktur wystawionych przez podmiot zewnętrzny, ale także podejmuje działania służące wyegzekwowaniu należności za usunięcie i parkowanie zapewniając wysoką skuteczność realizacji zadania.

W ocenie Sądu przyjęta przez Powiat zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem także rzeczywistych kosztów utrzymania własnego parkingu i przesłanki sprawnej realizacji zadania, przez którą rozumieć należy ekonomiczność sprawnej realizacji zadań, mieści się w pozostawionym przez ustawodawcę swobodnym uznaniu Rady, która działała w warunkach znajomości specyfiki Powiatu.

Sąd stoi na stanowisku, że stawki w ustalonej wysokości w zakresie sprawnej realizacji zadań mają także mobilizować właścicieli do przestrzegania zasad ruchu drogowego i nie pozostawiania pojazdów w miejscach niedozwolonych oraz dyscyplinować do niezwłocznego samodzielnego usuwania pojazdów z dróg bez angażowania środków publicznych Powiatu na realizację tego zadania.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, Rada mając na uwadze realne koszty oraz konieczność sprawnej realizacji zadań związanych zarówno z usuwaniem, jak i przechowywaniem pojazdów oraz dyspozycją usunięcia i następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu, działając w ramach upoważnienia ustawowego, w sposób racjonalny, a nie arbitralny ustaliła określone w Uchwale wysokości stawek opłat.

Nie można przy tym czynić zarzutu Radzie, że uwzględnia opłaty jako pozycję w dochodach powiatu pilskiego, skoro z treści przepisu art. 130a ust. 6e p.r.d. wynika wprost, że opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu.

W ocenie Sądu, Rada Powiatu uchwalając zaskarżoną Uchwałę działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z art. 130a ust. 6 p.r.d., nie przekraczając dopuszczalnego luzu decyzyjnego. Nie doszło do naruszenia art. 12 pkt 11 u.s.p. i art. 40 ust.u.s.p. czy art. 130a ust. 6 p.r.d. w stopniu istotnym uzasadniającym stwierdzenie nieważność zaskarżonej Uchwały.

W tym stanie rzeczy, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.