Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1654523

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 11 marca 2015 r.
IV SA/Po 1122/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz (spr.).

Sędziowie WSA: Józef Maleszewski Izabela Paluszyńska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) września 2014 r. nr (...) w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania oczyszczalni biologicznej

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia (...) lipca 2014 r. nr (...);

2.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana;

3.

zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego J.Z. kwotę (...) złotych ((...)) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta P. decyzją z dnia (...).07.2014 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 tekst jednolity, zwanej dalej k.p.a.), zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania oczyszczalni biologicznej typ B. firmy H. (prace ziemne, montaż zbiornika, podłączenie budynku, budowa studni chłonnej) na działce o nr ew. (...) w.m. D., ul. Z., gm. M.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 16 czerwca 2014 r. inwestor dokonał zgłoszenia wyżej opisanej inwestycji. Obszar wnioskowanej nieruchomości objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami we wsi N-D (zwanego dalej m.p.z.p.) - zatwierdzonego Uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w M. z dnia (...).12.2005 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2006 r. Nr 11, poz. 244) - i oznaczony symbolem 3MN/U zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami.

W ocenie organu I instancji budowa przedmiotowej oczyszczalni biologicznej jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu, gdyż § 14 ust. 1 i 2 oraz § 37 pkt 1 m.p.z.p., wyklucza możliwość realizacji urządzeń, które zmieniają warunki gruntowo-wodne na obszarze objętym ww. planem. Paragraf 14 m.p.z.p. stanowi: "Na obszarze objętym planem należy zapobiegać i przeciwdziałać zmianom powierzchni ziemi. W tym celu należy nie dopuszczać do niszczenia lub uszkadzania powierzchni ziemi, gleby i rzeźby terenu, przez niekorzystne przekształcanie ich budowy oraz poprzez niewłaściwe zbieranie odpadów i odprowadzanie ścieków.

2. Zakazuje się prowadzenia prac trwale i niekorzystnie naruszających panujące na obszarze objętym planem oraz w jego sąsiedztwie stosunki gruntowo-wodne.

§ 37. Dla terenów wyznaczonych w planie ustala się korzystanie z istniejącej infrastruktury technicznej oraz z nowo realizowanej w liniach rozgraniczających ulicy KD i ciągów pieszo-jezdnych Kxx, przy zachowaniu przepisów oraz następujących warunków: 1) kanalizacja sanitarna: do istniejącej sieci kanalizacyjnej."

Z analizy akt sprawy wynika, że inwestor otrzymał decyzję nr (...) z dnia (...).03.2011 r. (znak: (...)) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki o poj. 8,2 m2.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł J.Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w odległości kilkudziesięciu metrów, realizowane były przydomowe oczyszczalnie, a zgodnie z opinią A. nr (...) wydaną na wniosek skarżącego dnia 21 grudnia 2006 r., w sprawie możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości działka ew. nr (...) poinformowano: "nie ma możliwości grawitacyjnego odprowadzania ścieków bytowo-gospodarczych z przedmiotowej posesji w nawiązaniu do istniejących sieci".

Odwołujący (skarżący) podkreślił, że prawidłowa eksploatacja biologicznych przydomowych oczyszczalni ścieków oraz przestrzeganie wytycznych producenta dotyczących zasad korzystania z urządzenia, zapewnia otrzymanie wody na odpływie o parametrach odpowiadających najwyższym dopuszczalnym wartościom wskaźników zanieczyszczeń określonych w załączniku nr 1 - zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego.

W przekonaniu skarżącego jedynie wówczas, gdyby plan miejscowy wprowadzał zakaz budowy wszelkich oczyszczalni ścieków, organy administracji uprawnione byłyby do stwierdzenia, że inwestycja narusza plan miejscowy. Interpretacja zapisów planu miejscowego dokonana w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji zdaniem skarżącego była w tym względzie nieuprawniona i prowadziła do naruszenia prawa własności. Nie można narzucać inwestorowi rozwiązań w zakresie sposobu odprowadzania ścieków, jeżeli proponowane przez niego metody nie są sprzeczne z ustawą. Skarżący podniósł, że ograniczenie wykonywania prawa własności, a takim byłby w omawianym przypadku sprzeciw Starosty P. wyrażony wobec zgłoszenia przez skarżącego faktu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, musiałby być zgodny z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, czyli takie ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności musiałoby być konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Skarżący zauważył, że ograniczenia dla właścicieli nieruchomości zawiera np. ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa takiej sieci kanalizacyjnej jest technicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Podkreślono, że nie można wykluczyć i takiej sytuacji, gdy postanowienia planu ograniczają wprost prawo do korzystania z przydomowej oczyszczalni ścieków. Jak bowiem wyżej wskazano ograniczenia takie byłyby dopuszczalne m.in. z uwagi na regulacje prawne dotyczące ochrony środowiska, wód podziemnych, czy też zdrowia ludzi.

Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący stwierdził, iż rozstrzygnięcie Starosty w ogóle nie uzasadnia sprzeciwu do zgłoszonego przez skarżącego zamiaru wykonania oczyszczalni biologicznej. Zgodnie z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym nie tylko podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, ale też do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Skarżący podkreślił, iż w oparciu o cytowaną powyżej opinię A. u nie budzi wątpliwości, że na działce skarżącego brak jest w chwili obecnej warunków do przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W myśl § 26 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1 (działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi), może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

Zarzucił także, niedopuszczalność stwierdzenie organu I instancji, iż zgłoszona przez skarżącego chęć zamiaru wykonania oczyszczalni biologicznej jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy.

Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. przewiduje obowiązek wniesienia sprzeciwu w razie dokonania przez inwestora zgłoszenia, które narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można jednak zasadnie twierdzić, że zgłoszenie inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową z możliwością realizacji tymczasowych zbiorników bezodpływowych na ścieki (co w sprawie nie jest kwestią sporną) mogłoby w jakikolwiek sposób pozostawać w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że w planie przewidziano budownictwo mieszkaniowe zaś do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, bynajmniej nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Nie powinno budzić wątpliwości, że stosując funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dojść jedynie do takiego wniosku, że pomimo iż literalnie w planie tym mowa jest o budowie zbiorników bezodpływowych, to inwestor, który ma na ten cel konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Literalna wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotnie prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie technicznie i ekologicznie korzystniejsze, za jakie należy uznać możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie zostało przez normodawcę w ogóle dopuszczone do stosowania. Tego rodzaju wnioskowanie jest jedynie zgodne z literą prawa, natomiast w żaden sposób nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest niewątpliwie, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa łudzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Każdorazowo należy rozważyć, czy możliwe jest oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na gramatycznym (literalnym) brzmieniu przepisu, czy też konieczne jest zastosowanie innych rodzajów wykładni, jak np. wykładni funkcjonalnej (celowościowej).

Dalej skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 3 października 2008 r. o sygn.II OSK 1115/07 w którym stwierdzono, że fakt, iż inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego, przy czym w projekcie budowlanym przewidziano, że ścieki będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie rodzi takiego skutku, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, na którą w świetle ustawy Prawo budowlane wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, może być zrealizowana dopiero po uzyskaniu zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, lub usunięciu z obrotu prawnego tej decyzji. Pozwolenie na budowę obejmuje bowiem budowę domu jednorodzinnego a nie zbiornika bezodpływowego na ścieki. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę zbiornik taki został wprawdzie ujęty jako urządzenie niezbędne do gromadzenia ścieków, zamiar inwestora budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, jako pewna modyfikacja rozwiązania kwestii odprowadzania ścieków, nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a Prawa budowlanego). Skoro ustawodawca zadecydował o tym, że przedmiotowa inwestycja ze względu na jej charakter nie musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest jej zgłoszenie organowi architektoniczno-budowlanemu, to oczywiste jest, że nie można wymagać od inwestora, aby zamiast dokonać zgłoszenia, wystąpił o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Nałożenie na inwestora takiego obowiązku pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wolą ustawodawcy.

Następnie skarżący wyjaśnił, że Prawo wodne wdrażając przepisy dyrektywy unijnej 91/271/EWG stanowi również, iż w miejscach, gdzie budowa systemów kanalizacyjnych nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub powodowałaby nadmierne koszty, należy stosować systemy indywidualne. Stanowisko to podtrzymuje ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych. Gminy bronią się jednak przez przydomowymi oczyszczalniami ścieków, gdyż zgodnie z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przyłączenie nieruchomości wyposażonej w oczyszczalnię do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, natomiast w przypadku zbiorników bezodpływowych taki obowiązek istnieje.

Skarżący zaakcentował, że aby Starostwo miało podstawę do wniesienia sprzeciwu w związku z zapisami planu zagospodarowania musi on zawierać jednoznaczny zakaz stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Podkreślił także, że przydomowe oczyszczalnie ścieków zapewniają taki sam poziom ochrony środowiska, co zbiorowe oczyszczalnie ścieków, a niestety nie można tego powiedzieć o szambach.

Wojewoda W. decyzją z dnia (...).09.2014 r. nr (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 28 ust. 1 p.b. zawiera generalną zasadę obowiązkowego uzyskiwania pozwolenia naprowadzenie robót budowlanych. Listę wyjątków od zasady wyrażonej we wskazanym wyżej przepisie określa art. 29 p.b. Niektóre roboty budowlane, mimo że nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak podlegają procedurze zgłoszenia, określonej w art. 30 p.b. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m na dobę. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b., wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W ocenie organu odwoławczego budowa przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr (...) Rady Miejskiej w M. z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami we wsi N.-D., Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2006 r. Nr 11, poz. 2440 -zwana dalej miejscowym planem.,). Zgodnie § 14 ust. 1 miejscowego planu, na obszarze objętym planem należy zapobiegać i przeciwdziałać zmianom powierzchni ziemi. W tym celu należy nie dopuszczać do niszczenia lub uszkadzania powierzchni ziemi, gleby i rzeźby terenu, przez niekorzystne przekształcanie ich budowy oraz poprzez niewłaściwe zbieranie odpadów i odprowadzanie ścieków. W myśl ust. 2 ww. paragrafu zakazuje się prowadzenia prac trwale i niekorzystnie naruszających panujące na obszarze objętym planem oraz w jego sąsiedztwie stosunki gruntowo-wodne. W rozpatrywanej sprawie ścieki mają zostać zagospodarowane w obrębie działki. Inwestycja naruszy zatem istniejące stosunki gruntowo-wodne na obszarze objętym planem. W przypadku korzystania z opróżnianego okresowo zbiornika bezodpływowego, czy też kanalizacji sanitarnej, o której mowa w § 37 miejscowego planu, te stosunki nie zostałyby naruszone, ścieki byłyby bowiem wyprowadzane poza rozpatrywany teren.

Wprawdzie w miejscowym planie brak jest sformułowanego wprost zakazu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, to jednak w oparciu o cytowane zapisy tego planu dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego można stwierdzić, iż realizacja takiej inwestycji na rozpatrywanym terenie nie jest dopuszczalna. Brak sieci kanalizacji sanitarnej na wysokości działki nr (...) ma w tej sytuacji znaczenie drugorzędne, skoro skarżący uzyskał w 2011 r. pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na działce nr (...). Zasadnie zatem organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ustawowym terminie wniósł J.Z. wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji ja poprzedzającej. Ponadto wniósł o przeprowadzenie opinii biegłego w celu ustalenia, czy planowana inwestycja trwale i niekorzystnie narusza na obszarze objętym m.p.z.p. stosunki gruntowo - wodne.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1.

przepisu art. 10 § 1 k.p.a. zapewniającego stronie postępowania przez organ administracyjny prowadzący postępowania w sprawie prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji prawa wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2.

przepisu art. 61 § 4 k.p.a. nakładającego na organ administracji prowadzący postępowanie obowiązek powiadomienia o fakcie wszczęcia postępowania wszystkie strony, których prowadzone postępowanie dotyczy;

3.

przepisu art. 7 k.p.a. nakładającego na organ administracji prowadzący postępowanie obowiązek w stania na straży praworządności w trakcie prowadzonego postępowania oraz podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4.

konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa poprzez nierówne traktowanie obywateli przez organ administracji przy wydawaniu decyzji w analogicznej sytuacji;

5.

zasady wykładni systemowej, zgodnie z którą pierwszeństwo obowiązywania powinno zostać przyznane aktowi prawnemu wyższego rzędu, a więc ustawie, nie zaś aktom prawa miejscowego jakimi są uchwały rady gminy (w omawianym przypadku art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 246, poz. 2008 z późn. zm.)) - jako aktu prawnego wyższego rzędu nad postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w omawianym przypadku Uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w M. z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami we wsi N.-D., Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2006 r. Nr 11 poz. 2440) czyli aktu niższego rzędu;

W szczegółowym uzasadnieniu skargi zarzucono m.in., że naruszona przez organ (zarówno I, jak i II instancji) została norma prawna zawarta w art. 8 k.p.a. Organ administracyjny w toku prowadzonego postępowania zbagatelizował opinię A. dotyczącą kwestii powstania kanalizacji na terenie, na którym położona jest nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, na której chciał on wybudować oczyszczalnię, a przede wszystkim organ nie powołał dla potwierdzenia swoich twierdzeń biegłego, który jednoznacznie stwierdziłby, czy rzeczona oczyszczalnia faktycznie trwale i niekorzystnie naruszałaby panujące na obszarze objętym planem oraz w jego sąsiedztwie stosunki gruntowo-wodne.

Skarżący podniósł, iż wybudowanie alternatywnej w stosunku do zbiornika bezodpływowego przydomowej oczyszczalni ścieków nie narusza uchwały miejscowego planu zagospodarowania gminy M., gdyż wybudowanie takiej oczyszczalni jest zgodne z przepisami prawa budowlanego i normami europejskimi co do ochrony środowiska. Podkreślił, że oczyszczalnia o wysokich parametrach technicznych mniej niż zbiorniki bezodpływowe narusza środowisko i wody gruntowe, jest ekologiczna i znacznie tańsza w eksploatacji. Skoro przydomowa oczyszczalnia ścieków nie ma negatywnego wpływu na środowisko, chroni wody gruntowe, jest dozwolona przez prawo budowlane i przepisy o ochronie środowiska, to nie ma jakichkolwiek przeciwwskazań do realizacji takiej inwestycji, gdyż jest ona znacznie lepszym gwarantem ochrony środowiska niż zbiorniki bezodpływowe. Niezrozumiałym wobec powyższego pozostaje dla skarżącego fakt braku powołania przez którykolwiek z organów prowadzących postępowanie w sprawie biegłego, celem sporządzenia opinii w zakresie określenia czy faktycznie w przedmiotowym przypadku planowana przez skarżącego inwestycja trwale i niekorzystnie narusza panujące na obszarze objętym planem oraz w jego sąsiedztwie stosunki gruntowo-wodne.

Ponadto skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu i powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 694/13 wydany dnia 16 października 2013 r.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swa dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy stwierdzić, iż przedmiotowy sprzeciw w niniejszej sprawie wniesiony został w terminie o jakim mowa w art. 30 ust. 5 p.b. Sprzeciw ten opiera się na interpretacji zapisów m.p.z.p. dla terenu wsi N.-D. (§ 14 ust. 1 i 2 uchwały).

Podkreślić należy, że Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 694/13, wydanego dnia 16 października 2013 r. (publ. CBOiS)

Powtarzając argumentację zawartą w powołanym orzeczeniu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który w sposób wiążący określa sposób przeznaczenia i zagospodarowania objętych nim terenów. Jednocześnie jest to akt, który, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., określa wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tym samym postanowienia miejscowego planu zagospodarowania, ingerujące w prawo własności nieruchomości objętych planem, nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustaw. Brak owej sprzeczności umożliwia realizację określonej w Konstytucji zasady proporcjonalności, polegającej na ograniczeniu możliwości korzystania z prawa własności jedynie w takim zakresie, jaki jest do pogodzenia ze społecznym celem, uzasadniającym jego wprowadzenie. Ingerencja organu administracji publicznej w uprawnienia właściciela w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego nie może również wprowadzać ograniczeń ponad jego zapisy. Za niedopuszczalną uznać bowiem należy jakąkolwiek wykładnię rozszerzającą zapisy planu.

Jak wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., jednym z elementów miejscowego planu zagospodarowania są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w zakresie powyższym mieszczą się postanowienia, co do sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków. Jednocześnie ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wskazuje obowiązki, jakie spoczywają w powyższym zakresie na właścicielach nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399), w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2001 r., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Sąd wskazuje, ze do dnia 31 września 2001 r. ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przewidywała jedynie obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym oraz przyłączenie do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Tym samym kwestia ewentualnej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie była objęta regulacją ustawową.

Z istotnego dla sprawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr (...) Rady Miejskiej w M. z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami we wsi N.-D., Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2006 r. Nr 11, poz. 2440) wynika, że na obszarze objętym planem należy zapobiegać i przeciwdziałać zmianom powierzchni ziemi. W tym celu należy nie dopuszczać do niszczenia lub uszkadzania powierzchni ziemi, gleby i rzeźby terenu, przez niekorzystne przekształcanie ich budowy oraz poprzez niewłaściwe zbieranie odpadów i odprowadzanie ścieków (§ 14 ust. 1 m.p.z.p.). W myśl ust. 2 ww. paragrafu zakazuje się prowadzenia prac trwale i niekorzystnie naruszających panujące na obszarze objętym planem oraz w jego sąsiedztwie stosunki gruntowo-wodne.

Zdaniem Sądu z zapisów analizowanego planu nie sposób wyinterpretować ograniczenia przy wyborze innego rozwiązania dopuszczonego przepisami prawa. Brak w postanowieniach planu jakichkolwiek regulacji, co do możliwego wykorzystania przydomowych oczyszczalni ścieków nie czyni takiego rozwiązania sprzecznym z jego przepisami. Podkreślenia wymaga, że tego rodzaju metoda postępowania z nieczystościami jest rozwiązaniem przewidzianym w art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2001 r. Rozwiązanie to uznano nawet za równorzędne z odprowadzaniem nieczystości płynnych (ścieków bytowych) poprzez miejscową sieć kanalizacyjną, gdy zważyć, że wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymogi określone z przepisach odrębnych zwalnia z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Nie budzi więc w ocenie Sądu wątpliwości, iż kierując się racjonalnością i stosując celowościową (funkcjonalną) wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dojść do wniosku, że pomimo, iż literalnie w planie mowa jest o budowie zbiorników bezodpływowych, to inwestor, który posiada konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Odmienna wykładnia przepisów omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie dopuszczone przepisami obowiązujących ustaw, technicznie i ekologicznie korzystniejsze, za jakie należy uznać możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie zostało przez stanowiącą plan Gminę w ogóle dopuszczone do stosowania. Tego rodzaju wnioskowania, niewynikającego wprost z regulacji w tymże planie zawartych, w żaden sposób nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Zatem błędnie organy przyjęły, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiona wykładnia wymienionych wyżej norm prawnych znajduje swoje odzwierciedlenie także w dotychczas wyrażanych poglądach przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1115/07; z dnia 23 lipca 2009 r.sygn. akt II OSK 1221/08; z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1894/08; z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 953/09; z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10; z dnia 14.06.2011 sygn. akt II OSK 472/11, publ. CBOiS.

Mając powyższe na względzie Sąd podkreśla, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym i z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Ponieważ ustawa powyższa dopuszcza wprost od 2001 r. budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, ograniczenie powyższego uprawnienia w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za błędne. Odmienna interpretacja uchwały rady gminy przyjęta przez organy obydwu instancji ma charakter rozszerzający i prowadzi do wadliwego pozytywnego definiowania treści prawa własności. A zatem, zgłoszenie sprzeciwu w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdowało prawnego uzasadnienia w prawie materialnym.

Należy zaakcentować, że organy administracji nie wykazały (choćby poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego), aby odprowadzenie ścieków do oczyszczalni biologicznej stanowiło niewłaściwe odprowadzenie ścieków (§ 14 ust. 1 uchwały), jak i naruszało stosunki gruntowo - wodne (§ 14 ust. 2 uchwały).

Ponadto trzeba pamiętać, iż budowa biologicznych oczyszczalni ścieków jest szczegółowo uregulowana w obowiązujących przepisach (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz obowiązującego w dniu wniesienia sprzeciwu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984 z późn. zm.). Spełnienie przez inwestora warunków określonych w tych przepisach powoduje, iż nie można zarzucać mu bezprawności działania i wyrządzania szkody środowisku.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja Starosty P. zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien zbadać, czy wyłączenie możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest czy też nie jest uzasadnione z tego względu, że ten sposób zagospodarowania ścieków bytowych byłby niewskazany z uwagi na istniejące na danym terenie uwarunkowania środowiskowe (w zaskarżonych decyzjach brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie), a następnie w zależności od zajętego stanowiska zbadać, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mając na względzie w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. ego z dnia (...).07.2014 r. nr (...) O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy.

MZ

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.