Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3090557

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 27 października 2020 r.
IV SA/Po 1063/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Świerczak.

Sędziowie WSA: Maciej Busz (spr.), Asesor sądowy Katarzyna Witkowicz-Grochowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Koninie na uchwały Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 23 marca 2007 r. nr VI/50/09 z dnia 23 marca 2007 r. nr VI/58/09 z dnia 23 marca 2007 r. nr VI/46/09 z dnia 23 marca 2007 r. nr VI/45/09 z dnia 23 marca 2007 r. nr VI/55/09 z dnia 23 marca 2007 r. nr VI/43/09 w sprawie nadania statutów sołectwom: Kalinowiec, Sławoszewo, Budzisław Kościelny, Budzisław Górny, Przytuki oraz w sprawie nadania statutu Osiedla Kleczew

1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej ich § 5 pkt 1 w zakresie zwrotu "wybieranie i", § 7 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 17 ust. 1 i 3, § 28,

2. w pozostałym zakresie skargi oddala.

Uzasadnienie faktyczne

IV SA/Po 1063/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Koninie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jednobrzmiące skargi na uchwały Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 23 marca 2007 r. nr:

1. VI/50/07 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Kalinowiec w części obejmującej § 5 pkt 1, § 7, § 9, § 14 ust. 1 i 2, § 17 ust. 1 i 3, § 26 ust. 1 i § 28.

2. VI/55/07 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Przytuki w części obejmującej § 5 pkt 1, § 7, § 9, § 14 ust. 1 i 2, § 17 ust. 1 i 3, § 26 ust. 1 i § 28.

3. VI/45/07 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Budzisław Górny w części obejmującej § 5 pkt 1, § 7, § 9, § 14 ust. 1 i 2, § 17 ust. 1 i 3, § 26 ust. 1 i § 28.

4. VI/46/07 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Budzisław Kościelny w części obejmującej § 5 pkt 1, § 7, § 9, § 14 ust. 1 i 2, § 17 ust. 1 i 3, § 26 ust. 1 i § 28.

5. VI/58/07 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Sławoszewo w części obejmującej § 5 pkt 1, § 7, § 9, § 14 ust. 1 i 2, § 17 ust. 1 i 3, § 26 ust. 1 i § 28.

6. VI/43/07 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla "Kleczew" w Kleczewie w części obejmującej § 7 ust. 4 i § 8 ust. 3 poprzez przyjęcie zwrotu "w szczególności".

Skarżący zarzucił ww. uchwałom istotne naruszenia prawa:

1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 t.j. z dnia 2019.03.15), zwanej dalej "u.s.g."., poprzez nadanie w § 5 pkt 1, § 9, § 26 ust. 1 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych jej członków,

2. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 i 36 u.s.g. poprzez przyjęcie w § 7 uchwały zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepis ten przyznaje kompetencje sołtysowi,

3. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 14 ust. 1 i 2, § 17 ust. 1 i 3, § 28 uchwały wymogu kworum dla ważności uchwał zebrania wiejskiego, w tym dotyczących wyboru i odwołaniu sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych jej członków pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności uchwał żadnego kworum,

4. art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 26 ust. 1 Uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji kontrolnych i nadzorczych w stosunku do sołtysa i rady sołeckiej.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł ostwierdzenie nieważności ww. uchwał Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 23 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia ww. statutów w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że Rada Miejska w Kleczewie na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) na sesji w dniu 23 marca 2007 r. podjęła uchwały w sprawie uchwalenia Statutów wskazanych sołectw.

Wyjaśniono, że w oparciu o art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostka pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzą rady gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Na obligatoryjne elementy przedmiotowe unormowań statutowych jednostki pomocniczej wskazuje przepis art. 35 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym statut sołectwa określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5).

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczególnemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto Konstytucja w art. 94 stanowi, że prawo miejscowe stanowione przez organy samorządu terytorialnego może być wyłączone " (...) na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie."

Analiza powyższych aktów prawa miejscowego pozwala na stwierdzenie, że zaskarżone uchwały w części podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa.

W świetle unormowań art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. W myśl ust. 2 art. 36 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonania wyboru oraz do odwołania sołtysa, czy też rady sołeckiej i jej poszczególnych członków. Z przepisów ustawy wynika natomiast, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Wobec powyższego uznano, że nadanie w § 5 pkt 1, § 9, § 26 ust. 1 zaskarżonych uchwał organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych jej członków pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (wyrok SA w Opolu z dn. 15 września 2009 r., II Sa /Op 225/09, wyrok WSA w Olszynie z dn. 14 lutego 2017 r.,Sa/Ol 1429/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dn. 01.8.2019, II SA/Go 380/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dn. 11.4.2019, II SA/Go 137/19).

Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 3 u.s.g., w treści którego użyto zwrotu "w szczególności" wskazać należy, że oznacza to tyle, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiałoby przekazanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w cyt. powyżej przepisie ustawy (wyrok WSA w Krakowie z dn. 5.4.2018, III SA/Kr 1451/17, wyrok WSA w Łodzi z dn. 20 marca 2019 r., III SA, Łd 27/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., z dn. 11 kwietnia 2019 r.,11 SA/Go 137/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z dn. 19 czerwca 2019 r., II SA/G o 306/19). Użycie przez Radę Miejską zwrotu "w szczególności" przy określaniu kompetencji sołtysa (§ 7) stanowi rażące naruszenie prawa.

Jak wcześniej wskazano, zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g, sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Artykuł 36 ust. 2 u.s.g. reguluje kwestię wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sposób kompletny, jego modyfikacja wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g., a zatem jest niedopuszczalna (wyrok NSA z dn. 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11, wyrok NSA z dn. 30 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1831/02 oraz wyrok NSA z dn. 19 sierpnia 2002 r., II SA/Ka 508/02). Niedopuszczalnym jest więc przyjęcie przez Radę Miejską w § 14 ust. 1 i 2, § 17 ust. 1 i 3 oraz § 28 uchwał dla ważności podejmowanych uchwał, w tym dotyczących wyborów sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych jej członków wymogu udziału w głosowaniu co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, gdyż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają dla ważności tych wyborów żadnego kworum. Każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne, w tym dotyczące wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych członków rady. W tych okolicznościach wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, czy odwołania, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (wyrok NSA z dn. 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01, wyrok WSA w Olsztynie z dn. 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1446/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dn. 17.4.2019, II SA/Go 134/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dn. 4.12.2019, II SA/Go 550/19). Mając na względzie unormowania ustawy o samorządzie gminnym stwierdzono, iż kwestie kworum nie stanowią elementu zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

W § 26 ust. 1 zaskarżonych uchwał Rada Miejska wprowadziła natomiast zapis nadający zebraniu wiejskiemu kompetencji kontrolnych i nadzorczych w stosunku do sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. kompetencje kontrolne i nadzorcze w stosunku do jednostek pomocniczych przyznane są organom gminy, co znajduje również potwierdzenie w art. 18a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, dla wykonania tego celu powołuje komisję rewizyjną. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ uchwałodawczy jednostki pomocniczej gminy nie posiada kompetencji kontrolnych i nadzorczych w stosunku do pozostałych jej organów.

Reasumując wskazano, że zaskarżone uchwały w zakresie wskazanym powyżej, podjęte zostały z naruszeniem prawa. Wskazane ich wadliwości zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co przesądza o konieczności wyeliminowania zakwestionowanej uchwały z porządku prawnego w części obejmującej § 5 pkt 1, § 7, § 9, § 14 ust. 1 i 2, § 17 ust. 1 i 3, § 26 ust. 1 i § 28.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwał (ad 1-5) Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 23 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutów wskazanych sołectw w zaskarżonej części.

Prokurator Rejonowy w Koninie wniósł ponadto do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 23 marca 2007 r. nr VI/43/07 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla "Kleczew" w Kleczewie w części obejmującej § 7 ust. 4 i § 8 ust. 3 poprzez przyjęcie zwrotu "w szczególności", § 9 ust. 5, § 13 ust. 3 i 4, § 19, § 21.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 i 36 u.s.g. poprzez przyjęcie w § 7 ust. 4 i § 8 ust. 3 uchwały zwrotu "w szczególności" w zakresie, w jakim przepisy te określają kompetencje ogólnego zebrania mieszkańców i zarządu osiedla,

2. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 9 ust. 5, § 13 ust. 3 i 4 oraz § 21 uchwały wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze i odwołaniu zarządu osiedla, przewodniczącego zarządu osiedla i poszczególnych członków zarządu pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności odwołania żadnego kworum,

3. art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w przepisach § 19 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie mieszkańców osiedla, kompetencji nadzorczych i kontrolnych wobec przewodniczącego zarządu osiedla i poszczególnych członków zarządu.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr VI/43/07 Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 23 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla "Kleczew" w Kleczewie w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi w odniesieniu do zarzutu punkt 1 wskazano, że z art. 35 ust. 3 u.s.g. nie można wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji ogólnego zebrania mieszkańców i zarządu osiedla również w formie katalogu otwartego. Zadania jednostki pomocniczej jaką jest m.in. osiedle, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów osiedla, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania osiedla, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego powyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów osiedla. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazanie organom osiedla zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy osiedla byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Wobec powyższego, użycie przez Radę Miejską w § 7 ust. 4 i § 8 ust. 3 uchwały zwrotu "w szczególności" w zakresie, w jakim przepisy te określają kompetencje organów osiedla, stanowi istotne naruszenie prawa.

Przepis art. 37 ust. 1 u.s.g. stanowi, że organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17., nie więcej jednak niż 21. Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący (art. 37 ust. 2 u.s.g.). Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców (art. 37 ust. 4 u.s.g.). Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Cytowany art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje kwestię wyboru i odwołania przewodniczącego zarządu oraz członków zarządu osiedla w sposób kompletny, jego modyfikacja wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 35 ust. 1 i 3 Ustawy, a zatem jest niedopuszczalna (wyrok NSA z dn. 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11, wyrok NSA z dn. 30 stycznia 2003 r., II SA/ Ka 1831/02 oraz wyrok NSA z dn. 19 sierpnia 2002 r., II SA/Ka 508/02). Niedopuszczalnym jest zatem przyjęcie przez Radę Miejską § 9 ust. 5, § 13 ust. 3 i 4 i § 21 uchwały dla ważności głosowania, w tym dotyczącego wybierania i odwoływania zarządu osiedla i poszczególnych jego członków wymogu udziału co najmniej 1/10 liczby osób uprawnionych do głosowania, co najmniej 1/10 liczby osób spośród stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania i co najmniej 1/10 mieszkańców miasta Kleczewa, gdyż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają dla ważności tych głosowań żadnego kworum. Każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne. Dlatego wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności głosowania, w tym dotyczącego wyboru i odwołania zarządu osiedla i poszczególnych jego członków, uznano za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru zarządu osiedla - art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g (wyrok NSA z dn. 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01; wyrok WSA w Olsztynie z dn. 14 lutego 2017 r.; II SA/Ol 1446/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z dn. 17 kwietnia 2019 r., II SA/Go 171/19). Mając na względzie unormowania ustawy o samorządzie gminnym stwierdzono, iż kwestie kworum nie stanowią elementu zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

W § 19 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Kleczewie wprowadziła zapis nadający zebraniu mieszkańców osiedla kompetencji kontrolnych i nadzorczych w stosunku do przewodniczącego i członków zarządu osiedla, podczas gdy zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. kompetencje kontrolne i nadzorcze w stosunku do jednostek pomocniczych przyznane są organom gminy, co znajduje również potwierdzenie w art. 18a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, dla wykonania tego celu powołuje komisję rewizyjną. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ uchwałodawczy jednostki pomocniczej gminy nie posiada kompetencji kontrolnych i nadzorczych w stosunku do pozostałych jej organów.

Rada Miejska w Kleczewie w odpowiedzi na ww. skargi uznała je za zasadne.

Postanowieniem z 21 lipca 2020 r. sprawy zainicjowane ww. skargami połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. IV SA/Po 1063/20.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi okazały się w części zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") - nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., zwana dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, dostępne LEX 81765; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, dostępny www.orzeczenia.nsa. gov.pl).

Akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone uchwały jako podjęte w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa i osiedla) - a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. - są aktami prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym uchwały te bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Ponieważ zaskarżone uchwały są aktami prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie naruszają prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie ich nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwał upłynął rok.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora za dopuszczalne i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Z uwagi na fakt, że zaskarżone uchwały, bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny, są aktami prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu ivj nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie naruszają prawo, i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty ich uchwalenia.

Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy - podobnie jak statut samej gminy - jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., a uszczegółowione w art. 35 u.s.g. Jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) - a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy - uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" - czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995, Nr 4, poz. 186; A. Agopszowicz (w:) A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24 października 2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut - art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą - statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" - a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne - takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z (...).02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego - wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

B. szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, Nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., k.p. 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, Nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa - jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205-206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że - jak to już wyżej wspomniano - w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, niekazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11 października 2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego - takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy - innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38-39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26 marca 2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień zaskarżonych statutów.

Sąd wskazuje, iż skarżący nie podniósł zarzutu skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności statutów w całości wskutek naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z ich mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W tym stanie rzeczy Rada Miejska Kleczewa nie odniosła się do tej kwestii w odpowiedzi na skargi. Rada Miejska Kleczewa na żądanie Sądu złożyła jednak do akt dokumentację potwierdzająca fakt przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Kleczew.

W świetle powyższego oraz wobec braku zarzutów w tym zakresie Sąd orzekający przyjął, że konsultacje z mieszkańcami w kontrolowanych przypadkach były prawidłowo przeprowadzone.

Należy także wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 20 sierpnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875).

Sąd wskazuje, że niniejsza prawa obejmuje połączone skargi na uchwały Rady Miejskiej w Kleczewie w zakresie różnych sołectw oraz osiedla. Zaskarżone uchwały zawierają odrębne statuty poszczególnych sołectw. W przypadku skarg ad) 1 - 5 statuty te mają tożsamą treść, a uchwały i skargi są zredagowane w tożsamy sposób.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarg należy wskazać, że są one w części trafne.

Zarzut dotyczący § 5 pkt 1 statutów w zakresie powierzenia zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej jest zasadny.

W § 5 pkt 1 statutów, postanowiono, że do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ocena pracy Sołtysa i Rady Sołeckiej.

Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu ustawy wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Zaskarżone przepisy uchwały w zakresie, w jakim wskazują, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, naruszają w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

Dokonując oceny legalności wskazanego unormowania należy dostrzec, że w u.s.g. brak jest przepisu uprawniającego zebranie wiejskie do wybierania sołtysa jak i członków rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przytoczony ostatnio przepis stanowi, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W doktrynie wskazuje się, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym (w:) S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018), Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na to, że zebraniu wiejskiemu nadano jedynie kompetencje uchwałodawcze nie zaś elekcyjne. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie (por. wyrok WSA w Opolu z 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09).

Zaskarżony § 5 pkt 1 załączników do uchwały w części, w jakiej przepis ten wskazuje, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej narusza więc w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. W tym zakresie zarzut skargi był zasadny.

Powyższe nie dotyczy procedury odwołania unormowanej w § 5 pkt 1, § 9 i § 26 ust. 1. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17, publ. CBOSA). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania sołtysa i rady soleckiej, w sposób istotny narusza prawo. Nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można przyjąć, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo.

W świetle powyższego niezasadny był wniosek o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 1, a także § 9 i § 26 ust. 1 statutów w zakresie dotyczącym odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej, a także oceny ich pracy.

Zgodnie z powoływanym art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, www.orzeczenia. nsa.gov.pl).

Za zasadny zatem należało uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 7 statutów podczas, gdy zadania te powinny być uregulowane w statutach w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania. Stąd zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 7 w zakresie słów: "w szczególności" użytych przed punktem 1 tych przepisów.

Zarzut dotyczący wprowadzenia § 17 ust. 1 i 3 oraz § 28 uchwał (statutów) ograniczenia czynnego prawa wyborczego, przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim oraz wprowadzenie konieczności przeprowadzenia drugiego głosowania jest zasadny.

Należy wskazać, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności zebrania, w trakcie którego stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania dokonują wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W związku z tym, wprowadzenie takiego kworum (1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim) w § 14 ust. 1 statutów narusza powyższy przepis u.s.g., gdyż wprowadza dodatkowe warunki ważności zebrania wiejskiego, modyfikując w ten sposób ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por.m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei § 17 ust. 2 statutów stanowi, że jeżeli w wyznaczonym terminie w Zebraniu Wiejskim nie uzyskano kworum, wybory przeprowadza się w drugim terminie, tj. 15 minut po upływie pierwszego terminu bez względu na liczbę osób uczestniczących. Przepis ten ma charakter akcesoryjny wobec § 17 ust. 1 i po jego wyeliminowaniu staje się zbędny.

Nie jest natomiast zasadny zarzut dotyczący § 14 ust. 1 i 2 w zakresie wprowadzenia obowiązku kworum 1/5 stałych mieszkańców dla ważności samego Zebrania Wiejskiego. Określenie kworum dla "ważności" zebrania wiejskiego i, w konsekwencji, dla skuteczności podejmowanych na nim uchwał - odmiennie niż w przypadku zebrania elekcyjnego - jest dopuszczalne i mieści się w pojęciu "organizacji organów jednostki pomocniczej" (tu: organizacji zebrania wiejskiego) w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Powyższa kwestia jest pochodną rozważanego w doktrynie (zob. B. Jaworska-Dębska (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36) zagadnienia, jakie podejście - maksymalistyczne czy realistyczne - należy zastosować przy określaniu "ogółu mieszkańców" statuujących zebranie wiejskie. Według podejścia maksymalistycznego z zebraniem wiejskim będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy wezmą w nim udział wszyscy stali mieszkańcy sołectwa. Podejście realistyczne pozwala natomiast uznać, że wystarczy, aby w zebraniu wiejskim uczestniczyła reprezentatywna liczbowo grupa stałych mieszkańców sołectwa. Oczekiwanie udziału w zebraniu wiejskim wszystkich mieszkańców wydaje się zgoła nierealistyczne, dlatego też - zdaniem cytowanej B. Jaworskiej-Dębskiej - "w statucie sołectwa powinna być określona minimalna liczba stałych mieszkańców sołectwa stanowiących zebranie wiejskie po to, aby następnie można było ocenić, czy w konkretnym przypadku uchwała została podjęta przez organ uchwałodawczy sołectwa, czy też przez podmiot, który takiego statusu nie ma." Należy uznać więc, że wprowadzenie do statutu sołectwa wymogu istnienia określonego kworum dla "ważności" zgromadzenia wiejskiego jest, co do zasady, dopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej ich § 5 pkt 1 w zakresie: "wybieranie i", § 7 w zakresie użycia określenia "w szczególności", § 17 ust. 1 i 3 oraz § 28.

W pozostałym zakresie skargi oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnośnie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 23 marca 2007 r. nr VI/43/07 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla "Kleczew" w Kleczewie w której zakwestionowano jej część obejmującą § 7 ust. 4 i § 8 ust. 3 poprzez przyjęcie zwrotu "w szczególności", § 9 ust. 5, § 13 ust. 3 i 4, § 19, § 21 Sąd wskazuje, że ta uchwała i skarga są odmiennej treści niż skargi i uchwały ad) 1 - 5. Z tego powodu w tym przypadku omyłkowo stwierdzono nieważność innych jednostek redakcyjnych, niż wskazane w skardze, a mianowicie: § 5 pkt 1 w zakresie: "wybieranie i", § 7 w zakresie użycia określenia "w szczególności", § 17 ust. 1 i 3 oraz § 28. Omyłkowo wyeliminowano jednostki redakcyjne takie jak wskazane w skargach ad) 1 - 5, a nie te które zaskarżono w skardze ad) 6.

Co do meritum zarzuty tej skargi są tożsame z zarzutami skarg ad) 1-5, gdyż także dotyczą bezpodstawnego użycia zwrotu "w szczególności" w § 7 ust. 4 i § 9 ust. 3 tego statutu (podczas, gdy zadania te powinny być uregulowane w statutach w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania); uzależnienia ważności Ogólnego Zebrania Mieszkańców od stwierdzenia quorum osób uprawnionych do głosowania (§ 9 ust. 5); uzależnienia ważności zebrania wyborczego od stwierdzenia quorum osób uprawnionych do głosowania (§ 13 ust. 2 i 4) odpowiedzialności Przewodniczącego i członków Zarządu Osiedla Kleczew przed Zebraniem Mieszkańców Miasta i możliwości ich odwołania (§ 19) oraz uzależnienia możliwości odwołania określonego w § 19 od stwierdzenia quorum osób uprawnionych do głosowania.

Sąd w tym zakresie podtrzymuje swą argumentację zaprezentowaną wcześniej podkreślając, że w tym przypadku omyłkowo stwierdzono nieważność niewłaściwych jednostek redakcyjnych z uwagi na pominięcie faktu, że uchwała objęta skargą ad) 6 jest inaczej skonstruowana niż skargi ad) 1 - 5.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.