IV SA/Gl 891/17, Podanie w ofercie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nieprawdziwych informacji, jako przyczyna odrzucenia oferty. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2444263

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2018 r. IV SA/Gl 891/17 Podanie w ofercie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nieprawdziwych informacji, jako przyczyna odrzucenia oferty.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.).

Sędziowie WSA: Magdalena Jankiewicz, Barbara Orzepowska-Kyć.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

1) uchyla zaskarżoną decyzję,

2) zasądza od Dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (organ) decyzją z (...) r. nr (...) wydanej na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 z późn. zm., dalej: ustawa) oraz art. 104, 107 i 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. K., ul. (...), (...)-(...) P., (odwołujący, skarżący) od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 września 2017 r. do 30 czerwca 2022 r., kod postępowania: (...), w rodzaju świadczeń leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne, przy udziale J. W., (...)-(...) S., (...), oddalił odwołanie W pisemnym uzasadnieniu podjętej decyzji organ wskazał stan faktyczny oraz jego ocenę prawną.

W dniu (...) r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 września 2017 r. do 30 czerwca 2022 r., kod postępowania: (...), w rodzaju świadczeń: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze obejmującym gminę S. W ogłoszeniu podano wartość zamówienia nie większą niż 96.300 zł, a ilość maksymalną ofert na 3. Oferty należało złożyć do dnia 4 maja 2017 r. W ogłoszeniu wskazano obowiązujące przepisy dotyczące wymogów, jakie muszą być spełnione przez podmioty składające oferty.

W postępowaniu ogółem złożono 2 oferty. Odwołujący ofertę nr (...) złożył w terminie.

W części jawnej Komisja Konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert, w wyniku czego wezwała oferentów do usunięcia braków formalnych. W części niejawnej postępowania, działając na podstawie art. 148 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 z późn. zm.), Komisja Konkursowa dokonała oceny ofert, w wyniku której oferta Odwołującego została odrzucona.

Odwołujący złożył w terminie protest, który Komisja Konkursowa uznała za bezzasadny. W dniu (...) r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru 2 ofert.

Odwołujący złożył odwołanie w terminie, tj. (...) r., podnosząc w nim zarzut prowadzenia postępowania konkursowego z naruszeniem prawa oraz nieprawidłową wykładnię obowiązujących przepisów dotyczących kryteriów oceny ofert, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego oferenta, którego oferta, w wyniku takiego działania Komisji Konkursowej, została odrzucona, a tym samym został pozbawiony on możliwości zawarcia umowy z NFZ.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, m.in., że warunki określone w rozporządzeniu kryterialnym Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a poprzednio zarządzeniach Prezesa NFZ są warunkami wyłącznie rankingującymi ofertę, co oznacza, że muszą zostać spełnione przez oferenta, który w takim przypadku nie otrzyma za nie punktów. Zdaniem odwołującego zakreślenie nieświadomie błędnej odpowiedzi w formularzu ofertowym nie przesądza o tym, że każdy błąd będzie tożsamy z podaniem w niej nieprawdziwych danych, o czym wielokrotnie orzekały sądy administracyjne. Ponadto odwołujący wskazał, że czynność Komisji Konkursowej polegająca na odrzuceniu oferty w przedstawionym stanie faktycznym nie znajdowała uzasadnienia formalno-prawnego.

Do Stron niniejszego postępowania skierowano pismo informujące o wynikającym z art. 10 k.p.a. prawie wglądu do dokumentów i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odwołujący z uprawnienia tego skorzystał (...) r. i sformułował wniosek, że jego oferta została niesłusznie odrzucona, a Komisja Konkursowa wykazała się nadgorliwością i prosi o ponowną analizę postępowania konkursowego. Podnosi także kwestię braku jednomyślności Komisji Konkursowej podczas głosowania za odrzuceniem oferty.

Rozpatrując odwołanie Dyrektor Oddziału bada, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez Komisję Konkursową zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego strony.

W ogłoszonym postępowaniu zostały wskazane niżej wymienione akty prawne stanowiące podstawę przeprowadzenia i rozstrzygnięcia postępowań konkursowych, które zawierały m.in. wymagania określone przez Ministra Zdrowia i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w odniesieniu do oferentów przystępujących do postępowania, a także szczegółowe kryteria wyboru ofert:

1. Ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 z późn. zm.),

2. Ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1638 j.t.),

3. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1980 z późn. zm.),

4. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 z późn. zm.),

5. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016.1146 j.t.),

6. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. 2017.193 j.t.),

7. Rozporządzenie Ministra Finansów z 22 grudnia 2011 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej świadczeniodawcy niebędącego podmiotem wykonującym działalność leczniczą, udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 293, poz. 1728),

8. Rozporządzenie Ministra Finansów z 22 grudnia 2011 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2011 r. Nr 293, poz. 1729),

9. Zarządzenie nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

10. Zarządzenie nr 23/2017 /DSOZ Prezesa NFZ z 24 marca 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne.

Ocena ofert w postępowaniu była dokonywana w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ogłoszenie o konkursie zawierało wskazanie aktów prawnych obowiązujących w postępowaniu, a ich treść była dostępna dla świadczeniodawców na stronach internetowych Centrali NFZ, jak i Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Zgodnie z powyższym rozporządzeniem, oceny ofert dokonuje się według kryteriów: jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości oraz ceny. Rozporządzenie wskazuje szczegółowo parametry kryteriów oceny, ich wagę w ocenie łącznej oraz dokładny sposób oceny oferty pod względem kryterium ceny. Odwołujący złożył w ofercie oświadczenie, że zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza co do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

W ogłoszeniu podano wartość zamówienia nie większą niż 96.300 zł oraz maksymalną liczbę umów w ilości 3. Wartość postępowania to wynik arytmetycznego działania tj. iloczyn planowanej do zakupu liczby świadczeń i ceny oczekiwanej. Przy cenie oczekiwanej w wysokości 1,07 zł zaplanowana do zakupu liczba punktów rozliczeniowych wynosiła 90.000 pkt. Prowadząca postępowanie Komisja Konkursowa jest związana planem postępowania, który określa wartość planowanych do zakupu świadczeń na danym obszarze oraz maksymalną liczbę umów/miejsc realizacji świadczeń.

Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło (...) roku. Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach.

Działając w oparciu o art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych komisja konkursowa podejmowała wszelkie niezbędne czynności mające na celu stwierdzenie zgodności ofert ze stanem faktycznym i prawnym, zweryfikowanie spełnienia wymagań zawartych w szczegółowych materiałach informacyjnych, potwierdzenie spełnienia warunków dodatkowo ocenianych oraz zdolności oferentów do wykonywania oferowanej liczby świadczeń.

W postępowaniu odrzucono ofertę J. K., który złożył protest na czynność Komisji Konkursowej. Komisja Konkursowa nie uwzględniła protestu, uznając go jako oczywiście bezzasadny z powodu podania nieprawdy na zadane pytanie ankietowe nr 1.2.2.2 w sprawie kontroli.

Wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością punktową określił Minister właściwy do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia. W rodzaju leczenie stomatologiczne szczegółowe kryteria wyboru ofert, w podziale na poszczególne zakresy, zostały określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 z późn. zm.).

Wszystkie oferty (także odwołującego) oceniane były według tych samych, ściśle określonych w art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, kryteriów wyboru ofert: jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości, ceny udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne od początku i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Komisja Konkursowa po weryfikacji złożonych ofert w zakresie spełnienia warunków wymaganych oraz wskazanych w ofertach warunków dodatkowo ocenianych, porównała oferty przy pomocy systemu informatycznego wspomagającego postępowanie konkursowe. Ocena ofert oparta jest na odpowiedziach udzielonych przez oferentów w ankietach złożonych w postępowaniu.

Oferty uczestniczące w części niejawnej postępowania konkursowego za kryteria niecenowe uzyskały następującą ilość punktów rankingujących:

J. W. uzyskała 5,935 punktu za ofertę cenową, O punktów za ciągłość, 5 punktów za kompleksowość,10,5 punktów za jakość, 7 punktów za dostępność, łącznie 31,935 punktów. J. K. za ofertę cenową otrzymał 5 punktów, za kompleksowość 5 punktów, 10,5 punktów za jakość, 7 punktów za dostępność, 11 punktów za ciągłość, łącznie 38,5 punktów.

W dniu (...) r. Komisja Konkursowa postanowiła odrzucić ofertę odwołującego w całości z powodu nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie. W związku z powyższym oferta Odwołującego nie została wybrana do dalszego procedowania (negocjacji w sprawie ustalenia ceny świadczeń opieki zdrowotnej).

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu dotyczących naruszenia prawa oraz nieprawidłowej wykładni obowiązujących przepisów wskazać należy, że zgodnie z art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z 27 sierpnia 2004 r. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Kryteria oceny ofert zostały określone w akcie prawnym powszechne obowiązującym tj. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 z późn. zm.). Narodowy Fundusz Zdrowia jest nimi bezwzględnie związany co oznacza, że nie może dokonywać oceny ofert według swojego uznania, a w szczególności poprzez stosowanie innych niż wymienione w rozporządzeniu kryteriów oceny.

Argument oferenta o błędnej interpretacji pytania ankietowego polegającej na tym, że w poprzednim postępowaniu konkursowym ocenie podlegała jedynie kontrola z roku poprzedzającego rok składania oferty, nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z § 1.1. zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oceny ofert według kryterium jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej dokonywało się między innymi w oparciu o wyniki ostatniej kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym z uwzględnieniem ewentualnych zastrzeżeń wniesionych do dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wystąpienia pokontrolnego. Wyniki kontroli odnosiły się do całego okresu obowiązywania umowy zawartej na realizację świadczeń w danym zakresie świadczeń, obowiązującej w roku poprzedzającym rok, którego dotyczyło postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Jednocześnie w interpretacjach pytań ankietowych dotyczących postępowania konkursowego z 2014 r., w części dotyczącej wyników kontroli, w odpowiedziach ankietowych należało uwzględnić wyniki ostatniej kontroli zakończonej wystąpieniem pokontrolnym począwszy od 2011 do dnia złożenia oferty.

Oferent złożył oświadczenie, że zapoznał się z obowiązującymi aktami prawnymi i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. W razie wątpliwości, przed złożeniem oferty, jako profesjonalny przedsiębiorca, mógł wystąpić do Śląskiego OW NFZ z pytaniem o interpretację odpowiedzi.

Ponadto podniesiony w odwołaniu argument, że w wystąpieniu pokontrolnym z (...) r. nie pojawił się zarzut udzielania świadczeń w sposób i na warunkach nieodpowiadających wymogom określonym w ustawie, również nie zasługuje na uwzględnienie. Pytanie ankietowe 1.2.2.2 ma charakter ogólny i dotyczy sytuacji, w których stwierdzono w trakcie kontroli nieprawidłowości skutkujące nałożeniem kary umownej. W wystąpieniu pokontrolnym wskazano podstawy prawne nałożonej kary. Odwołujący nie złożył nawet zastrzeżeń do wyników kontroli, więc nie budziło jego wątpliwości za co został ukarany.

Fundusz nie podziela przedstawionego w odwołaniu orzecznictwa sądu w sprawie błędów w złożonej ofercie, które nie zawsze są równoznaczne z podaniem nieprawdziwych danych, zaś ustawodawca nie wyposażył Komisji Konkursowej w możliwość oceny stopnia istotności informacji, które zostały podane niezgodnie z prawdą. Skala nieprawidłowości stwierdzona w czasie kontroli oraz jej skutki dla oferenta były na tyle dotkliwe, że na pytania dotyczące kontroli nie mógł udzielić błędnie odpowiedzi negatywnej, pomimo własnej interpretacji i oceny wyników przeprowadzonej kontroli. W razie wątpliwości każdy z uczestników postępowania konkursowego, przed złożeniem oferty, mógł zadać pytanie o interpretację odpowiedzi ankietowej.

Decyzja Komisji jest wiążąca, gdy zapada, jak w niniejszej sprawie, większością głosów. Pytanie ankietowe o dostęp dla osób niepełnosprawnych to pytanie ankietowe, za które przyznawane były dodatkowe punkty rankingujące, a nie warunek konieczny dla przyjęcia oferty.

Zasady według których prowadzone jest postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej były takie same dla wszystkich podmiotów, dostępne były na tablicach ogłoszeń w siedzibie Oddziału oraz na stronach internetowych, a zatem nie naruszają zasady równości stron. Działanie Komisji było prawidłowe i oparte na obowiązujących przepisach prawa, nie naruszało zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym Odwołującego. Z braku podstaw do uwzględnienia odwołania, na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych należało je oddalić.

Pismem z (...) r. skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz do zobowiązania w trybie art. 145a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 t.j.) Dyrektora Śląskiego OW NFZ do wydania w ciągu dwóch tygodni decyzji uwzględniającej odwołanie oraz do wszczęcia rokowań co do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie, że strona skarżąca w ofercie złożonej w postępowaniu konkursowym podała nieprawdziwe informacje, co uzasadniało odrzucenie oferty na wstępnym etapie rozpoznania, a tym samym pominiecie oferty przy merytorycznym rozstrzygnięciu konkursu, a także błędna wykładnię tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia oferty skarżącego i wadliwego uznania decyzji, że w okolicznościach rozpoznanej sprawy nie doszło do naruszenia interesu skarżącego oraz zasad postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, mimo że rozstrzygnięcie w związku z bezpodstawnym odrzuceniem oferty zostało podjęte z naruszeniem zasada postępowania skutkujących naruszeniem interesu prawnego skarżącego;

2. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - załącznika nr 7, tabela nr 2 leczenie stomatologiczne - część wspólna, dział I Jakość - Wyniki kontroli i inne nieprawidłowości, lp.2:udzielanie świadczeń w sposób i w warunkach nieodpowiadających wymogom określonym w umowie - tylko na podstawie kontroli, poprzez przyjęcie, że oferent podał nieprawdziwe dane w ofercie, udzielając odpowiedzi NIE w formularzu ofertowym w części VIII Ankiety odpowiedzi dotyczącej wyników kontroli w pozycji 1.2.2.2.

3. § rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez jego błędna wykładnię i uznanie że pytanie ankietowe 1.2.2.2. ma charakter ogólny i dotyczy sytuacji, w których stwierdzono w trakcie kontroli nieprawidłowości skutkujące nałożeniem kary umownej;

4. art. 150 ustawy o świadczeniach poprzez prowadzenie i rozstrzygnięcie postępowania konkursowego w sytuacji gdy oferta skarżącego została odrzucona i pozostała w postępowaniu tylko jedna ważna oferta, złożona przez J. W. ze S., a zgodnie z art. 150 ust. 2 ustawy o świadczeniach, postępowanie konkursowe powinno zostać unieważnione i dyrektor oddziału wojewódzkiego zobowiązany był ogłosić nowe postępowanie konkursowe, ponieważ nie było przesłanek do przyjęcia, że z okoliczności sprawy wynikało, że na ogłoszony ponownie konkurs na tych samych warunkach nie wpłynie więcej ofert;

5. art. 134 ust. 1 ustawy poprzez:

a) jego niezastosowanie i niezapewnienie równego traktowania wszystkich oferentów, którzy ubiegali się o zawarcie umowy w postępowaniu konkursowym;

b) stosowanie kryteriów wyboru ofert i oceny tych kryteriów w ofercie w sposób, który świadczył o niezagwarantowaniu zasady uczciwej konkurencji między oferentami poprzez uznanie w przypadku skarżącego, że podał nieprawdziwe dane w ofercie co do kryterium rankingującego, w wyniku czego oferta została odrzucona przy jednoczesnym przyjęciu, że dopuszczalnym jest dokonywanie zmian ofert przez innych oferentów w zakresie harmonogramów udzielania świadczeń oraz personelu i przyznanie w związku z tym dodatkowych punktów za kryteria rankingujące oraz dokonanie zmian interpretacji kryteriów w trakcie postępowania konkursowego;

6. art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 148, art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach poprze z wadliwe uznanie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia interesu skarżącego oraz zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, mimo że rozstrzygniecie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, skutkującym naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej;

7. art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkującego niewłaściwymi ustaleniami w zakresie wyników kontroli realizacji umowy prowadzonej skarżącego;

8. art. 80 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew przepisom prawa oraz wbrew zasadom logiki.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał w całości prezentowaną argumentację, a nadto wskazał na skutek odrzucenia jego oferty w postaci pozbawienia go możliwości zawarcia umowy przez pięć lat. Podanie kwestionowanych przez organ danych było wynikiem pomyłki, a nie umyślnego działania skarżącego (art. 193 pkt 7 ustawy o świadczeniach). Warunki określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. mają charakter rankingujący, nie musza być obligatoryjnie spełnione przez oferenta, będzie ona ważnie złożona i procedowana, a oferent nie otrzyma za te kryteria punktów lub zostaną mu one odjęte. W odpowiedzi na wezwanie Komisji skarżący już wskazał na pomyłkę jako przyczynę podania danych w punkcie 1.2.2.2., błąd ten nie miał charakteru umyślnego, nie miał na celu wprowadzenia Komisji w błąd. Oferent był świadomy ogólnie wysokiej wartości swej oferty, a zatem nie miał powodu ryzykować 0,5 pkt podając nieprawdziwą odpowiedź na pytanie, 1.2.2.2. Z protokołu posiedzenia Komisji wynika, że 9 członków głosowało zza odrzuceniem oferty, zaś 8 było przeciw, co w ocenie skarżącego świadczy o braku jednorodności oceny ofert. Skarżący zwrócił również uwagę na zmiany treści przepisów w zakresie pytania 1.2.2.2., co sprowokowało popełnienie przez niego błędu. Wskazane w skardze okoliczności naruszały interes prawny oferenta.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu skarżący wprowadził w błąd Komisję Konkursową w zakresie wyników kontroli wykonywania przez niego świadczeń. Zmiana treści oferty, jej doprecyzowanie jest możliwe, jednakże nie w zakresie takim jak odpowiedź na pytanie 1.2.2.2. Wszyscy oferenci byli traktowania tak samo, mieli równy dostęp do dokumentacji konkursowej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. Nr, poz. 1066 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 935 - dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 z późn. zm. - dalej: ustawa, ustawa o świadczeniach). Powyższa ustawa stanowi podstawę powierzenia organom NFZ określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń oraz jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych i trybu postępowania, w tym trybu postępowania prowadzonego przed organem NFZ, wszczętego w wyniku wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej ma służyć realizacji przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Odnosząc się do wykładni literalnej art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy. stwierdzić należy, że wprawdzie ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie, "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się ustawodawca w tym przepisie, jednakże przyjąć należy, że przez owe podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Należy przyjąć, że "nieprawdziwość" musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy (wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 476/13). Podkreślenia wymaga, że nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę do odrzucenia oferty. Pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści przepisu, nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania.).

W niniejszej sprawie powyższe rozważania należy odnieść do stanu faktycznego, a to do sytuacji, w której komisja konkursowa ustaliła, że skarżący udzielił niezgodnej z prawda odpowiedzi na pytanie 1.2.2.2. Komisja w oparciu o posiadana dokumentacje stwierdziła, że NFZ prowadził kontrolę realizacji umowy za 2015 r., która zakończyła się nałożeniem sankcji w postaci kary umownej. Jednakże komisja konkursowa stwierdzając, że skarżący podał nieprawdę w odpowiedzi na pytanie 1.2.2.2. wezwała go do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Skarżący podał, że pomyłkowo, nie intencjonalnie udzielił odpowiedzi "nie", uznając w oparciu o obowiązujące dotychczas reguły, że pytanie dotyczy kontroli w roku poprzedzającym złożenie oferty, a zatem go nie dotyczy. Podkreślił jednocześnie, że wartość punktowa jego oferty zmniejszyłaby się o 0,5 punktu. Po złożeniu tych wyjaśnień komisja konkursowa odrzuciła ofertę skarżącego, zaś stanowisko to zostało utrzymane w mocy w toku postępowania odwoławczego. W sytuacji, gdy stwierdzona nieprawidłowość nie stanowi w sposób oczywisty celowego działania świadczeniobiorcy, rolą komisji jest wyjaśnienie tych rozbieżności (wyrok WSA w Poznaniu z 5 lutego 3015 r. sygn. akt IV Po 1084/14). Komisja wezwała do wyjaśnienia nie przyjmując wyjaśnień świadczeniobiorcy odrzuciła ofertę, ergo uznała postępowanie świadczeniobiorcy za intencjonalne. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano jednak na podstawie jakich przesłanek uznano intencjonalność działania oferenta. Braku tej argumentacji skarżący przeciwstawia swe stanowisko, a jego działanie nie było zamierzonym, a wynikało z błędnej interpretacji kryterium, które w poprzednich latach dotyczyło jedynie roku poprzedzającego rok składania kontroli. Nadto skarżący wskazując na jakość swej oferty wskazał brak interesu do wprowadzania komisji w błąd, zaś komisja z urzędu miała dostęp do informacji objętej pytaniem 1.2.2.2. Podkreślił również, że odrzucenie oferty w trybie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy pozbawia go możliwości zawarcia umowy w okresie kolejnych pięciu lat, co w jego ocenie stanowi nadmierną sankcję.

Powyższe należy oceniać w kontekście ich wpływu na ustalenie czy odpowiedź na pytanie 1.2.2.2. spełnia przesłanki podania w ofercie nieprawdziwych danych. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie zawiera odpowiednio sprecyzowanego stanowiska organu w tej sprawie. Odwołując się do przesłanek "nieprawdziwych informacji" skonkretyzowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1586/15 stwierdzić należy, że nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę do odrzucenia oferty. Nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które mają wpływ na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy. Podkreślić należy, że komisji konkursowej niejako z urzędu było wiadomo, że oferent został ukarany karą umowną w zakresie świadczeń za 2015 r. Skoro komisja wezwała oferenta do złożenia wyjaśnień to winna była się do nich odnieść i wskazać przyczyny, dla których ich nie przyjęła, umotywować jak ten fakt wpłynie na wykonanie umowy w przyszłości. Nie wskazano również dlaczego przyjęto, intencjonalność działania oferenta mimo treści wyjaśnień, że jedynie pomylił się. Podkreślenia wymaga, że nie wskazano innych wad oferty. Oczywiście oferent jako profesjonalny podmiot winien działać zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami kształtującymi warunki konkursu, jednakże jego argument o zmianie treści przepisów należy rozważyć w kontekście wszystkich okoliczności sprawy, tym bardziej, że jego oferta została złożona zgodnie z przepisami prawa.

Stanowisko organu winno być w tym zakresie szczególnie starannie przedstawione, gdyż wynik głosowania komisji był 8 do 9 głosów, a zatem stanowisko to było zdecydowanie niejednorodne. Argument ten doznał wzmocnienia poprzez treść dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżącą, a to w zakresie odmiennej interpretacji sformułowania podanie "nieprawdziwych informacji" w innym niż przedmiotowe postępowaniu konkursowym. Narodowy Fundusz Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach, a zatem ten sam organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, w zbliżonych do niniejszej sprawy okolicznościach zwrócił się do oferenta o wyrażenie zgodny na zmianę treści odpowiedzi. Z treści tego zapytania jasno wynika, że odpowiedź na to pytanie ma charakter rankingujący, gdyż organ poinformował, że oferent winien otrzymać za tą odpowiedź "-3 pkt", a nie "0". W efekcie poczynionych ustaleń finalnie w ofercie za zgoda oferenta dokonano takich zmian, a informacja nie została potraktowana jako nieprawdziwa. Zasadnie w tym zakresie organ wskazał, że postępowanie to dotyczyło innego konkursu i innego podmiotu niż w rozpoznawanej sprawie, jednakże argument ten nie zasługuje na uwzględnienie, o tyle że postępowanie było prowadzone przez tożsamy organ według reguł wyznaczonych przez przepisy postępowania obowiązujące w obu przypadkach. Od organu należy zatem oczekiwać jednorodnego procedowania w stosunku do wszystkich podmiotów w zakresie tych samych reguł postępowania, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podkreślić trzeba, że z rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - załącznika nr 7, tabela nr 2 leczenie stomatologiczne - część wspólna, dział I Jakość - Wyniki kontroli i inne nieprawidłowości, lp.2:udzielanie świadczeń w sposób i w warunkach nieodpowiadających wymogom określonym w umowie - tylko na podstawie kontroli, wynika, że za wskazane tam naruszenia odejmuje się 0,5 punktu, a stanowisko takie prezentował skarżący.

Podkreślić też należy zmienne stanowisko komisji, co do przedmiotu "nieprawdziwych informacji"; niekonsekwencja organu przeczy oczywistości podania nieprawdziwych informacji, bo dla uznania, że są one nieprawdziwe wymaganą jest w ocenie sądu oczywista niezgodność ze stanem rzeczywistym. Stąd nieuprawnione jest stanowisko organu zawarte w decyzji, że już ze sposobu sformułowania pytania ankietowego i okoliczności, w jakich zostało zadane nie powinny u profesjonalisty zrodzić się wątpliwości. Skoro jednoznaczne stanowisko nie zostało wypracowane przy ocenie kryteriów i nasuwało wątpliwości, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy rozważyć czy może ono skutkować przyjęciem jedynie mniejszej liczby punktów, brak jednak w ocenie sądu na gruncie zebranych materiałów podstaw do przyjęcia, że strona podała nieprawdę.

Z tych przyczyn stwierdzić należało, że doszło do naruszenia w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez m.in. niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie, zgodnie z treścią powyższych przepisów do podjęcia wszelkich czynności procesowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, które pozwolą ocenić, zgodnie z zasadą unormowaną w art. 80 k.p.a., czy oferent intencjonalnie podał informacje nieprawdziwe. Ustalenie tej kwestii będzie stanowiło podstawę do określenia czy oferent spełnił wymogi stawiane w postępowaniu konkursowym.

Wyżej opisane działania organu spowodowały nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego przywołanych w skardze. Nie zasługuje natomiast na uznanie zarzut skargi naruszenia art. 150 ustawy o świadczeniach, gdyż kwestie te nie są objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem, wymagają osobnej decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ, nie były procedowane w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 i 205 p.p.s.a. oraz § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018.265 t.j.). Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W sprawie nie znalazł zastosowania art. 145a p.p.s.a. gdyż podstawą uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia było naruszenie zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a. ma charakter wyjątkowy i ogranicza się wyłącznie do sytuacji uwzględnienia skargi z powodu wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. W literaturze przedmiotu akcentuje się, że żadne inne wady decyzji (postanowienia), które w świetle postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. mogą uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia), nie mogą prowadzić do skorzystania przez sąd z uprawnień z art. 145a § 1 p.p.s.a. (por. T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 854).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.