Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2600512

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 26 listopada 2018 r.
IV SA/Gl 739/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Nitecki.

Sędziowie WSA: Beata Kozicka (spr.), Marzanna Sałuda.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta D. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie powierzenia funkcji pełniącego obowiązki Dyrektora Szpitala Specjalistycznego im. (...) w D. oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z 25 czerwca 2018 r. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm., dalej usg) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem Zarządzenia Nr (...) Prezydenta Miasta D. z dnia (...) r. w sprawie powierzenia funkcji pełniącego obowiązki Dyrektora Szpitala Specjalistycznego im. (...) w D., w całości, jako sprzecznego z art. 44 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm., dalej: ustawy o ZOZ lub u.z.o.z.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 usg.

Argumentując - na wstępie przypomniał - że przedmiotowym zarządzeniem Prezydent Miasta D. powierzył funkcję pełniącego obowiązki Dyrektora Szpitala Specjalistycznego im. (...) w D. (dalej jako "Szpital") lek. med. Z.G. (G.) do czasu pełnienia funkcji Prezydenta Miasta D. przez Z.P. Jako podstawę prawną przedmiotowego zarządzenia wskazano art. 30 ust. 2 pkt 5 usg oraz art. 44 ust. 4 ustawy o ZOZ. Mocą zaś jego § 2 ustanowiono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem 5 listopada 2007 r.

W dalszej kolejności wskazał, że w przekonaniu organu nadzoru przedmiotowe zarządzenie został wydane z istotnym naruszeniem prawa. Zaznaczył przy tym, że wnosząc niniejszą skargę uwzględnił stan faktyczny i prawny na dzień wydania przedmiotowego zarządzenia, tj. (...) r.

Zaznaczył, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z kolei ówcześnie (w dacie wydania spornego zarządzenia) obowiązujący przepis art. 44 ust. 4 ustawy o ZOZ stanowił, że podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Podkreślił, że przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające pozwoliło ustalić, że Z.G. ma powierzone pełnienie obowiązków Dyrektora Szpitala Specjalistycznego w D. (aktualnie A w D.) od dnia (...) r. do czasu pełnienia funkcji Prezydenta Miasta D. przez Z.P. Jednocześnie podał, że jak wynika z pisma Zastępcy Prezydenta Miasta z dnia 19 grudnia 2017 r. Nr (...) - od 11 kwietnia 2007 r. Prezydent Miasta D. powołał na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Szpitala Specjalistycznego im. (...) w D. lek. med. Z.G. do czasu trwania V kadencji Sejmu RP, a następnie z dniem (...) r. powierzono mu funkcję pełniącego obowiązki Dyrektora Szpitala do czasu pełnienia funkcji Prezydenta Miasta D. przez Z.P. Wobec dalszego pełnienia funkcji Prezydenta Miasta D. przez Z.P. zarządzenie to - jak zauważył - obowiązywało od 5 listopada 2007 r., co najmniej do dnia sporządzenia tej skargi.

Organ nadzoru stwierdził, że na mocy Zarządzenia Nr (...) Prezydent Miasta D. - Z.P. nie powierzył stanowiska Dyrektora Szpitala Z.G., lecz funkcję pełniącego obowiązki Dyrektora Szpitala. Jego zdaniem instytucja "powierzenia funkcji pełniącego obowiązki" nie znajdowała oparcia na gruncie przepisów prawa, ani na podstawie przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ani ustawy o samorządzie gminnym. Zauważył, że również przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 160 z późn. zm., dalej: udl) nie przewidują możliwości powierzenia funkcji pełniącego obowiązki dyrektora w podmiotach leczniczych.

Następnie podniósł, że aktualnie istnieje utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych, dotycząca powierzania pełnienia obowiązków dyrektorów, a poglądy wyrażone w tych wyrokach organ nadzoru w pełni aprobuje - na poparcie przytoczył m.in.: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 466/15, z 5 grudnia 2012 r., w sprawie II SA/Go 879/12 i z 8 października 2014 r., w sprawie II SA/Go 611/14, w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., w sprawie IV SA/Po 1248/11, w Gliwicach z dnia 26 maja 2015 r., w sprawie IV SA/Gl 637/14, w Lublinie w sprawie sygn. akt: III SA/Lu 413/08 i z dnia 29 maja 2014 r., w sprawie III SA/Lu 106/14, a także w Bydgoszczy w sprawach sygn. akt: II SA/Bd 1501/16 i II SA/Bd 1502/16, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

W orzeczeniach tych, jak zaznaczył, Sądy podkreślają, że powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących.

Jednocześnie zaznaczył, że w całej rozciągłości podziela również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt: II OSK 1272/16 wskazał, że regulacje ustawy o samorządzie gminnym stanowią jedynie o generalnej kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz o przysługujących wójtowi uprawnieniach zwierzchnika służbowego w stosunku m.in. do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wskazany zaś przepis ustawy o działalności leczniczej dotyczy nawiązywania stosunku zatrudnienia wyłącznie z kierownikiem w podanych formach i trybie, tzn. na zasadzie powołania lub umowy o pracę albo zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze czynności powierzenia obowiązków. Zauważył przy tym, że orzeczenie to wydane zostało w odniesieniu do przepisów ustawy o działalności leczniczej, jednakże - jak uznał - tezy i wnioski w nim zawarte odnieść można również do przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a to z uwagi na niemal identyczne brzmienie przepisów art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej i art. 44 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

W jego ocenie przepis ustawy o ZOZ dotyczył nawiązywania stosunku zatrudnienia wyłącznie z kierownikiem w podanych formach i trybie, tzn. na zasadzie powołania lub umowy o pracę albo zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze czynności powierzenia obowiązków. Podniósł także, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ZOZ odpowiedzialność za zarządzanie publicznym zakładem opieki zdrowotnej ponosi kierownik zakładu (ust. 1). Kierownik publicznego zakładu opieki zdrowotnej kieruje zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Kierownik zakładu jest przełożonym pracowników zakładu (ust. 2). Zatem instytucja "powierzenia funkcji pełniącego obowiązki" Dyrektora Szpitala oznacza de facto delegowanie wszystkich jego funkcji, kompetencji, uprawnień i powinności, które są przynależne stanowisku Dyrektora. Wobec powyższego brak zastrzeżenia przez ustawodawcę w ww. ustawie możliwości zastosowania wskazanej instytucji, należy interpretować kategorycznie. Wydając zarządzenie w przedmiocie powierzenia funkcji pełniącego obowiązki Dyrektora Szpitala w D. organ wykonawczy gminy przyjął domniemanie swoich kompetencji niewyrażonych wprost w obowiązujących przepisach, co należy uznać za niedopuszczalne i pozbawione podstawy prawnej. Działanie takie opiera się bowiem na swoistej analogii do sytuacji, gdy przepisy prawa możliwość taką przewidują (np. obowiązujący obecnie art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 59 z późn. zm.). Analogia taka jest niedopuszczalna w tym przypadku ze względu na fundamentalną dla prawa publicznego zasadę praworządności, która wymaga, aby każde działanie organu administracji publicznej miało nie budzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach prawa obowiązującego. Wzgląd na tę zasadę sprzeciwia się przyjmowaniu domniemania istnienia kompetencji nie wyrażonych wprost w przepisach.

Na zakończenie wskazał, że na uwagę zasługuje także to, iż Prezydent Miasta D. powierzając w dniu (...) r. pełnienie obowiązków dyrektora Szpitala nie działał w zgodzie z art. 42 § 4 Kodeksu pracy, skoro jego zamiarem było powierzenie tej funkcji do czasu pełnienia funkcji Prezydenta Miasta D. przez Z.P. V Kadencja organów jednostek samorządu terytorialnego zakończyła się jesienią 2010 r., gdy tymczasem wspomniany przepis Kodeksu pracy umożliwia powierzenie pracownikowi innej pracy niż określona w umowie o pracę na okres nie przekraczający 3 miesięcy w roku kalendarzowym.

Tym samym skonstatował, że Zarządzenie Nr (...) Prezydenta Miasta D. z dnia (...) r., należy uznać za sprzeczne z prawem, co czyni wniesienie skargi w sprawie stwierdzenia jego niezgodności z prawem w pełni uzasadnionym i koniecznym.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta D. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie, w razie stwierdzenia przez Sąd braku przesłanek do odrzucenia skargi o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając prezentowane stanowisko w pierwszej kolejności przytoczył argumenty przemawiające za odrzuceniem skargi, a drugiej kolejności za jej oddaleniem. Tym samym argumentację pogrupował według powyższego schematu w pierwszym zawarł tę opowiadającą się za odrzuceniem skargi w drugiej za jej oddaleniem. W tych ramach odnotował, że przedmiotowe Zarządzenie jest oświadczeniem woli o charakterze cywilno-prawnym wywołującym skutki w sferze relacji pracodawca - pracownik, czyli w zakresie prawa pracy. Zarządzenie zatem nie posiada charakteru władczego, właściwego aktom administracyjno-prawnym. Wyjaśnił, że w literaturze prawa ustrojowego podkreśla się o braku możliwości władczego ingerowania organów nadzoru w przypadku cywilno-prawnyph oświadczeń woli organów jednostek samorządu terytorialnego. I jak zaznaczył - A. Matan w komentarzu do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że uwzględniając konieczność wyraźnego rozdzielenia nadzoru administracyjnego nad działalnością gminy od kontroli sprawowanej przez sąd powszechny, można zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym uchwały oraz zarządzenia organów gminy stanowiące oświadczenia woli kształtujące stosunki cywilnoprawne podlegają właściwości sądu powszechnego i tym samym nie są objęte zakresem nadzoru nad działalnością gminną. W tym kierunku - jak podał - zmierza wyrok WSA we Wrocławiu z 5 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 615/12, dotyczący art. 93 usg, ale mający znaczenie także dla art. 91 usg. Zgodnie z jego treścią mechanizm przewidziany w art. 93 ust. 1 usg nie został pomyślany przez prawodawcę jako instrument służący do ewentualnego podważania zgodności z prawem oświadczeń cywilnoprawnych. Kompetencja sądów administracyjnych nie obejmuje uprawnienia do formalnego - podejmowanego na zasadzie skargowości przewidzianej przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - kontrolowania zgodności z prawem cywilnoprawnych oświadczeń woli, które nie przybrały formy działania organu gminy, właściwej dla wykonywania przez ten organ zadań z zakresu administracji publicznej. Kontrola taka mieści się natomiast w zakresie właściwości sądów powszechnych. Wykładnia logiczna postanowień art. 91 usg, a zwłaszcza przepisu zawartego w ust. 2 in fine, dopuszczającego możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, wskazuje na intencję ustawodawcy, który przewiduje stosowanie środka nadzoru wobec aktów podlegających wykonaniu. Chodzi zatem o uchwały (zarządzenia) mające charakter władczy i rozstrzygający, określające pewne prawa czy obowiązki adresatów. Inne akty, które nie noszą znamion władczości i niczego nie rozstrzygają, powinny zostać wyłączone.

Powyższe stanowisko, jak zauważył, potwierdzone jest orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego problematyki zaskarżania przez organy nadzoru w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym aktów powołania, czy szerzej aktów z zakresu prawa pracy, służących wykonywaniu uprawnień pracodawcy w stosunku do kierowników jednostek organizacyjnych gmin. Na poparcie wyrażonego poglądu przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego:

1)

z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 54/10, w którym przyjęto, że powołanie, o którym mowa w art. 44 ust. 4 ustawy z 1991 r.u.z.o.z. jest powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 kodeksu pracy, i z tego powodu wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności tego powołania, a stosunek pracy dyrektora zakładu opieki zdrowotnej art. 44 ust. 4 ustawy z 1991 r.u.z.o.z. jest stosunkiem pracy z powołania w rozumieniu art. 68 i nast.k.p. zaś, "zarządzenie" wójta gminy o powołaniu tego dyrektora jest czynnością pracodawcy zatrudniającego pracownika (art. 68 § 1 k.p.), a nie - zarządzeniem podlegającym wyłącznie nadzorowi administracyjnemu;

2)

z 17 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 23/10, w którym stwierdzono, że powołanie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 k.p. i z tego powodu wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności powołania podjętego na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy.

Identyczne stanowisko od wyrażonego powyżej, na co także zwrócił uwagę, zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 531/11.

W motywach opowiadających za odrzuceniem skargi wyeksponował, że wówczas, gdy akt organu gminy został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego (sam stanowi cywilnoprawne oświadczenie woli) nie podlega procedurze nadzorczej z rozdziału 10 usg - tak NSA w wyroku z 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1917/10. Zwracając przy tym uwagę na treść art. 44 ust. 2 ustawy o ZOZ wskazał, że unormowano w nim, że podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Zatem - jak zaakcentował - uregulowano wprost o czynnościach wyłącznie o charakterze cywilno-prawnym, tj. nawiązanie stosunku pracy w formie powołania lub umowy o pracę lub zawarcie umowy o pracę. Przyjmując, że "powołanie", o którym mowa w art. 44 ust. 2 ustawy o ZOZ nosi cechy aktu władczego, administracyjnoprawnego i podlega ocenie organom nadzoru czy sądów administracyjnych, należałoby w konsekwencji stwierdzić, że podobnej ocenie podlega również zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy umowy cywilno-prawnej, co oczywiście jest niemożliwe, jako że akty te mają charakter cywilno-prawny. Podniósł, że przepisy ustawy o ZOZ nie przewidywały aktu zwanego "powołaniem na stanowisko" lecz wyłączne jest mowa o nawiązaniu stosunku pracy czy zawarciu umowy cywilnoprawnej, zatem sam ustawodawca przesądził o braku jakiegokolwiek aktu o charakterze administracyjno prawnym.

Nadto wyjaśnił, że obowiązujący na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia art. 44a ust. 1 pkt 1 ustawy o ZOZ, zgodnie z którym w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, z wyjątkiem publicznych zakładów opieki zdrowotnej utworzonych w celu określonym w art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz żłobków, przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika zakładu, z wyjątkiem kierownika samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej. Oznacza to, iż ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie wyłączył stanowisko kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z procedury konkursowej. Szpital Specjalistyczny im. (...) w D. był w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia (i jest do dnia dzisiejszego) samodzielnym zakładem opieki zdrowotnej co wynika z § 2 ust. 1 ówcześnie obowiązującego statutu szpitala. Skoro nie przeprowadzano konkursu na stanowisko kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie dokonywano żadnych czynności o charakterze władczym np. powołanie komisji konkursowej, jej czynności w stosunku do osób stawiających do konkursu etc. Potwierdza to - w jego ocenie - stanowisko, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia aby zaskarżone zarządzenie miało cokolwiek wspólnego z aktem z zakresu administracji publicznej.

Na zakończenie motywów uzasadniających odrzucenie skargi wskazał, że konsekwencją wydania zarządzenia był zawarcie ze Z.G. umowy o pracę na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora. Wydane zarządzenie nie było zatem aktem powołania w rozumieniu art. 68 k.p. oraz 44 ust. 2 ustawy o ZOZ. Zaskarżone zarządzenie należy zatem traktować wyłącznie jako oświadczenie woli organu w celu zatrudnienia Z.G. na podstawie umowy o pracę, co wynika z jej treści. Wyraźnie w niej bowiem zaznaczono, że umowa ta jest zawarta na czas określony, tj. do czasu pełnienia funkcji Prezydenta Miasta D. przez Z.P. W jego ocenie ma zatem charakter umowy w celu zastępstwa pracownika w czasie jego usprawiedliwionej nieobecności w pracy. Przepisy ustawy o ZOZ nie sprzeciwiały się zawarciu umowy o pracę z kierownikiem ZOZ na okres usprawiedliwionej nieobecności w pracy dotychczasowego kierownika. Jego zdaniem postępowanie wywołane skargą wojewody de facto zmierzałoby do ustalenia czy określenie stanowiska Z.G. w treści umowy pracę powinno brzmieć "p.o. Dyrektor" czy "Dyrektor" z uwzględnieniem, że szpital przez cały ten okres posiadał Dyrektora będącego na urlopie bezpłatnym w związku ze sprawowanym mandatem pochodzącym z wyborów powszechnych. Na marginesie podniósł, że nazwanie aktu "zarządzeniem" nie przesądza samo w sobie o jego charakterze, decydujące znaczenie dla kwalifikacji ma jego treść.

Z kolei w motywach uzasadniających oddalenie skargi podniósł, że Wojewoda zupełnie pominął wyjaśnienia zawarte w piśmie Zastępcy Prezydenta Miasta D. z dnia (...) r., które załączył do skargi. Zaakcentował, że stanowisko Dyrektora Szpitala Specjalistycznego im. (...) w D. jest zajęte przez Z.P. - obecnego Prezydenta Miasta D. Wskazując na chronologię zdarzeń przypomniał, że od 19 października 2001 r. Z. P. przebywa na urlopie bezpłatnym na stanowisku Dyrektora Szpitala Specjalistycznego im. (...) w D., początkowo w związku z objęciem mandatu poselskiego (IV i V kadencja Sejmu RP), a następnie w związku z pełnieniem funkcji Prezydenta Miasta D. do dnia dzisiejszego. Zatem, jak zauważył, na dzień podjęcia zaskarżonego zarządzenia brak było (i jest) wakatu na stanowisku Dyrektora Szpitala. Na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia na stanowisko dyrektora zatrudniony był Z.P. - pełniący w tym czasie funkcję Prezydenta Miasta D. Jego zdaniem oczywistym było, że brak jest możliwości skorzystania z art. 42 § 4 Kodeksu pracy jako, że przepis ten umożliwia powierzenie obowiązków na maksymalnie 3 miesiące. W tej sytuacji, przy braku możliwości skorzystania z art. 42 § 4 Kodeksu pracy Prezydent Miasta zawarł ze Z.G. umowę o pracę na czas pełnienia przez Z.P. funkcji Prezydenta Miasta. Czynność ta, w jego ocenie, dopuszczalna jest zarówno w świetle art. 44 ust. 2 ustawy o ZOZ, jak i przepisów prawa pracy. Podkreślił, że jako podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia wskazano właśnie art. 44 ust. 2 ustawy o ZOZ, a także art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, a nie art. 42 § 4 Kodeksu pracy, co czyni zarzut Wojewody działania w sprzeczności z art. 42 § 4 Kodeksu pracy nieuzasadnionym, jako, że przepis ten nie został wykorzystany. Zaakcentował, że Z.P. wybrany został Prezydentem Miasta w kolejnych wyborach, tj. na kadencję 2010-2014 oraz 2014-2018, stąd nadal przebywa na urlopie bezpłatnym ze stanowiska Dyrektora Szpitala. W jego opinii podjęte zaskarżonym zarządzeniem czynności powodowane były koniecznością zapewnienia jednolitego kierownictwa Szpitalowi, albowiem - jak stwierdził - trudno wyobrazić sobie, że Szpital funkcjonowałby przez okres co najmniej 3 lat bez kierownika jednostki. Zaakcentował przy tym, że statut szpitala nie przewidywał bowiem funkcji zastępcy dyrektora, który jest upoważniony do przejęcia kierownictwa całej jednostki w przypadku braku obecności dyrektora. W myśl § 6 poszczególni zastępcy pełnili zwierzchnictwo nad wydzielonymi komórkami organizacyjnymi szpitala. Wbrew stanowisku Wojewody, jak podniósł, orzecznictwo sądów administracyjnych nie wyklucza powierzania obowiązków kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Na poparcie wyrażonego poglądy przytoczył wyroki NSA z:

➢ 25 października 2016 r. sygn. akt II OSK 125/15, w którym stwierdzono, że brak regulacji prawnej expressis verbis normującej skutki prawne następstw niewyłonienia kandydata w wyniku przeprowadzonego konkursu, nie podważa wyprowadzenia kompetencji wójta do powierzenia stanowiska kierowniczego w samorządowej jednostce organizacyjnej, jeżeli wymagają tego potrzeby tej jednostki. Kompetencja ta mieści się w zakresie kompetencji sprawowania kierownictwa jaka przysługuje organowi wykonawczemu wspólnoty samorządowej wobec samorządowych jednostek organizacyjnych. Wyrokiem tym, na co zwrócił uwagę, NSA uchylił przywołany przez Wojewodę wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 611/14,

➢ 5 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 112/16, w którym przyjęto, że Prezydent nie powołał nowego dyrektora bo w tej sprawie należało przeprowadzić konkurs i nie zatrudnił nowego dyrektora, tylko, opierając się na przepisach prawa pracy, w ówczesnej sytuacji faktycznej, na krótki okres przejściowy powierzył pełnienie obowiązków dyrektora innej osobie. Skarżący nie kwestionował tego, że zatrudnienie dyrektora wymaga otwartego naboru i konkursu, zgodnie z art. 49 ustawy o działalności leczniczej i nie powołał drugiego dyrektora, tylko tymczasowo powierzył jego obowiązki innej osobie. Nie są to tożsame sytuacje prawne. Sytuacja wymagała rozwiązania i wydanie zarządzenia (chociaż raczej od razu powinna to być umowa) służyło temu celowi." (.Nota bene, wyrok ten uchylał przywołany przez Wojewodę wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II SA/Go 466/15).

Autor odpowiedzi na skargę zauważył, że wzmiankowane orzeczenia zapadły w odmiennych stanach faktycznych lecz - w jego ocenie - można z nich wysnuć ogólną myśl, że "powierzenie funkcji kierownika jednostki organizacyjnej jest możliwe w przypadku gdy nie prowadzi to do obejścia przepisów prawa". Zaakcentował, że zatrudnienie Z.G. w żaden sposób nie może zostać poczytane za obejście przepisów prawa, a to przynajmniej z dwóch względów: po pierwsze - ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy o ZOZ nie przewidywały postępowania konkursowego na stanowisko kierownika samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej, zatem zatrudnienie odbywało się na zasadzie swobodnej decyzji organu założycielskiego, po drugie - nie doszło do powierzenia obowiązków na podstawie art. 42 § 4 Kodeksu pracy lecz zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony do czasu pełnienia funkcji Prezydenta Miasta przez dotychczasowego Dyrektora Szpitala. Na zakończenie skonstatował, że nie zostały złamane przepisy prawa przy zatrudnieniu Z.G., gdyż został zatrudniony jako kierownik jednostki - samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na czas usprawiedliwionej nieobecności w pracy dotychczasowego kierownika.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, iż podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm., dalej: pusa), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Spór koncentruje się - co do meritum - zarówno co do legalności zarządzenia Prezydenta Miasta D. z dnia (...) r. Nr (...) w sprawie powierzenia funkcji pełniącego obowiązki Dyrektora Szpitala Specjalistycznego im. (...) w D. - lek. med. Z.G. (G.) do czasu pełnienia funkcji Prezydenta Miasta D. przez Z.P., jak i legitymacji wojewody do poddania go kontroli nadzorczej.

Mając na uwadze stanowisko wyrażone w skardze przez organ nadzoru, jak i będące w opozycji do niego stanowisko Prezydenta Miasta D. w zakresie procedury a tym samym uprawnień tego ostatniego do kształtowania stosunków prawnych w sferze przydanych mu przez prawo kompetencji jako podmiotu tworzącego publiczny zakład opieki zdrowotnej w aspekcie zatrudniania i zwalniania jego kierowników na podstawie art. 44 ust. 4 ustawy o ZOZ, na wstępie jawi się ogólna kwestia, która jednakże w przedmiotowej sprawie staje się nader istotna, a dotycząca prawa i następstw udzielonego pracownikowi przez pracodawcę urlopu bezpłatnego na czas sprawowania mandatu a także prawnie ukształtowanego stosunku pracy z wyboru.

Uwaga ta jawi się jako istotna co najmniej z dwóch względów albowiem Z.P.:

po pierwsze - od 14 marca 1996 r. zatrudniony był w Szpitalu Specjalistycznym im. (...) w D. na stanowisku Dyrektora, które - co ważne - zajmował w dacie wydania spornego zarządzenia, ale także, co wymaga zauważenia, piastował w dacie wyrokowania przez tut. Sąd, o czym szerzej poniżej; oraz po drugie - od roku 2001 pozostawał na urlopie bezpłatnym udzielanym mu każdorazowo przez pracodawcę w związku z wyborem go na stanowiska pochodzące w wyborów powszechnych, pierwotnie posła na sejm RP, radnego, a następnie Prezydenta Miasta w D., o czym także szerzej poniżej.

Zatem stanowisko kierownika Szpitala Specjalistycznego im. (...) w D., określone art. 44 ust. 4 ustawy o ZOZ, również w czasie wydania spornego zarządzenia, pełnił przebywający na urlopie bezpłatnym Z.P., co jednoznacznie wynika z zaświadczenia A w D. z 13 lipca 2018 r. Wskazano w nim, że funkcję tę nieprzerwanie od 14 marca 1996 r. pełnił Z.P. W zaświadczeniu tym jednoznacznie potwierdzono, że Z.P. zatrudniony jest w ww podmiocie od 1 października 1978 r. do nadal na czas określony. Jednocześnie zawarto w nim, że od 29 września 1995 r. do 13 marca 1996 r. pełnił obowiązki Dyrektora Szpitala, zaś od 14 marca 1996 r. do nadal - Dyrektora Szpitala. Nadto - co także wymaga zauważenia - na stanowisko to powrócił po wygaśnięciu sprawowanego przez niego mandatu Prezydenta Miasta D. w roku 2018. Przy czym w 2001 r. udzielony został mu urlop bezpłatny na okres sprawowania mandatu posła Sejmu RP VI kadencji, zaś 30 listopada 2006 r. została mu udzielona zgoda na urlop bezpłatny w związku z wyborem na Prezydenta Miasta D. na kadencję 2006 - 2010, która udzielana była mu każdorazowo po kolejnym wyborze go na Prezydenta Miasta D., aż do 2018 r., kiedy wygasła mu kadencja (nie został także ponownie wybrany na to stanowisko pochodzące z wyborów powszechnych). Prezentując kalendarium nawiązania ze Z.P. stosunku pracy z wyboru w czasie pozostawania przez niego w stosunku pracy z umowy należy wskazać, że zgodę na urlop bezpłatny w związku z wyborami otrzymywał kolejno od (...) r., także w związku z wyborami, które odbyły się 26 listopada 2006 r., 5 grudnia 2010 r. oraz 16 listopada 2014 r. Po wyborach każdorazowo nawiązywał stosunek pracy w wyboru i występował o zgodę na urlop bezpłatny do pracodawcy w związku z pozostawaniem w stosunku pracy z umowy, który każdorazowo uzyskiwał.

Zatem ten bieg zdarzeń prawnych wpłynął na wydanie objętego skargą zarządzenia a także zawarcia, niejako w jego następstwie, w dniu (...) r. umowy o pracę ze Z.G., który jej mocą został p.o. Dyrektora Szpitala Specjalistycznego im. (...) w D. na czas pełnienia funkcji Prezydenta Miasta D. przez Z.P. (dla przypomnienia przebywającego nieprzerwanie na urlopie bezpłatnym w związku z jego zatrudnieniem w tymże Szpitalu na stanowisku jego Dyrektora). W tych okolicznościach nie można zgodzić się z organem nadzoru, że zarządzeniem z dnia (...) r. powierzającym funkcję pełniącego obowiązku Dyrektora Szpitala Specjalistycznego im. (...) w D. lek. med. Z.G. do czasu pełnienia funkcji Prezydenta Miasta D. naruszono prawo. I jakkolwiek sytuacja mająca wpływ na jego wydanie nie należy do - zdaje się - powszechnie czy też często występujących, to jednak nie jest prawnie nieregulowana, mimo jej złożoności z uwagi przede wszystkim tak na zbieg regulacji prawa pracy i prawa administracyjnego oraz ukształtowanych nią i w jej ramach dwóch stosunków prawnych: pracy i administracyjnoprawnego, jak i długości (czasu) trwania urlopu bezpłatnego Z.P. Istotnym jest bowiem, że wskutek wyboru go przez wyborców na stanowiska (i funkcje) pochodzące z wyborów powszechnych na kolejne kadencje, nawiązywał się z nim stosunek pracy z wyboru ale i kształtował się jego stosunek administracyjnoprawny wyznaczający jego pozycje ustrojową i zadania jako Prezydenta Miasta D., a co - istotne - następowało w sytuacji pełnienia przez niego nieprzerwanie od 14 marca 1996 r. funkcji - Dyrektora Szpitala. W ramach tego ostatniego stosunku pracy każdorazowo korzystał z prawa do urlopu bezpłatnego. Tym samym korelacja stosunku pracy tak z umowy jak i z wyboru nawiązanego ze Z.P. - wespół z jego uprawnieniami nabytymi przez niego w związku z pełnieniem funkcji Prezydenta Miasta oraz związanymi i wynikającymi z tego ostatniego stosunku zdaniami przynależnymi organom wykonawczym gminy - wymaga kompleksowej oceny powstałych z jego udziałem zdarzeń prawnych w niniejszym postępowaniu. W tych okolicznościach odnieść się należy do regulacji prawnych kształtujących urlop bezpłatny pracownika, albowiem wskazują one na wadliwość argumentacji strony skarżącej, zwłaszcza w zakresie wadliwego ukształtowania spornym zarządzeniem stosunku prawnego ze Z.G., i tym samym błędnym powierzeniu mu funkcji pełniącego obowiązku, która w jej ocenie nie znajdowała oparcia na gruncie przepisów prawa, ani na podstawie przepisów ustawy o ZOZ jaki i o samorządzie gminnym. Dokonując bowiem kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia nie można tracić z pola widzenia regulacji prawnych normujących prawa i obowiązku stron prawidłowo ukształtowanego stosunku pracy, w którym pracownik korzysta z urlopu bezpłatnego także prawidłowo prawnie ukształtowanego, a tym samym z nabytymi jego mocą praw, co zdaje się umknęło stronie skarżącej.

Otóż w art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 z późn. zm., w uzasadnieniu przywoływany także jako k.p.), ustawodawca wskazał wybór jako jedną z czterech podstaw nawiązania stosunku pracy. Zatem nie może budzić wątpliwości, że stosunek pracy z wyboru ma charakter pozaumowny i jest nawiązywany formalnie jednostronnie, jednakże za zgodą osoby wybranej (tak też: J. Wratny, Kodeks pracy. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2013, s. 151., a także K. Sakowska, Urlop bezpłatny pracownika powołanego do pełnienia funkcji z wyboru, "Pracownik i Pracodawca" 2016, nr 2 (vol. 2)). Odniesienie się do sytuacji prawnej pracownika, którego podstawa nawiązania stosunku pracy znajduje swój byt prawny z wyborów powszechnych, jest o tyle istotne na tle przedmiotowej sprawy albowiem to wykreowany na podstawie art. 73 § 1 k.p. stosunek pracy Z.P. jako Prezydenta Miasta D. zdeterminował podejmowane przez niego działania jako podmiotu, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, w którym przed wyborami, zajmował stanowisko i pełnił funkcję kierowniczą - Dyrektora tej placówki, a określone w art. 44 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowiącym, że podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p. nawiązanie stosunku pracy na podstawie wyboru ma miejsce, jeśli z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. Przepis ten jest o tyle istotny albowiem normuje nawiązanie stosunku pracy na podstawie wyboru. Tym samym kreuje on nowy prawny byt stosunku pracy, co jest istotne, w sytuacji istnienia już go na innej podstawie w stosunku do jednej z jego stron - jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Na marginesie wskazać tylko należy, że rożni się on zasadniczo od umownego stosunku pracy, głównie w zakresie nawiązania i rozwiązania (wygaśnięcia mandatu) oraz zmiany jego treści. Przepis ten ma przy tym zastosowanie do wybranych stanowisk w organach i urzędach samorządu terytorialnego, w niniejszej sprawie w urzędzie gminy - wójta, burmistrza i prezydenta miasta. W realiach przedmiotowej sprawy, co nie jest sporne, ze Z.P. nawiązany został stosunek pracy na podstawie wyboru, w sytuacji przebywania przez niego na urlopie bezpłatnym nabytym po uzyskaniu przez niego od dotychczasowego pracodawcy zgody na tę formę urlopu. Przy czym, co ważne uzyskiwał on taką zgodę każdorazowo na czas pełnienia przez niego tej funkcji. Stosunek pracy z wyboru nie jest, jak przy stosunku umownym, stosunkiem samodzielnym albowiem podporządkowany jest regulacjom prawnym umożliwiającym jego powstanie czy nawiązanie - tak m.in. W. Muszalski, Kodeks pracy. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2015, s. 174. Charakterystyczną jego cechą jest natomiast kadencyjność.

W niniejszej sprawie istotnym jest, że na czas sprawowania funkcji z wyboru przez Z.P., jego dotychczasowy pracodawca, na każdorazowy jego wniosek udzielał mu urlopu bezpłatnego. Takie uprawnienie wynika bezpośrednio z art. 74 k.p. Przy czym, co także istotne przepisy kodeksu pracy nie wskazują maksymalnego okresu trwania urlopu bezpłatnego, stąd w przedmiotowej sprawie urlop ten trwał wiele lat, o czym szerzej powyżej. Zgodnie z art. 74 k.p. pracownik pozostający w związku z wyborem na urlopie bezpłatnym ma prawo powrotu do pracy u pracodawcy, który zatrudniał go w chwili wyboru, na stanowisko równorzędne pod względem wynagrodzenia z poprzednio zajmowanym. W uchwale z dnia 18 grudnia 2003 r., sygn. akt III PZP 17/03 Sąd Najwyższy orzekł, że pracownik samorządowy po rozwiązaniu stosunku pracy z wyboru łączącego go z tym samym pracodawcą, który zatrudniał go w chwili wyboru, ma prawo powrotu do poprzedniej pracy, jeżeli w związku z wyborem pozostawał na urlopie (LEGALIS nr 60328). Wskazanie tych okoliczności na niwie przedmiotowej sprawy jawi się jako istotne z uwagi na skutki prawne urlopu bezpłatnego udzielonemu Z.P., pełniącemu funkcję dyrektora Szpitala Specjalistycznego im. (...) w D. każdorazowo na czas pełnienia mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych. Konsekwencje prawne urlopu bezpłatnego udzielonego na czas pełnienia mandatu pochodzącego z wyborów, i związane z tym prawa oraz obowiązki stron stosunku pracy są w podanej osądowi w niniejszej sprawie kluczowe. Zasadą jest bowiem, iż po zakończeniu urlopu bezpłatnego pracownik powraca do pracy, a pracodawca ma obowiązek dopuścić go do pracy na dotychczasowo zajmowanym przez niego stanowisku. Przytoczony przepis przesądza zatem jednoznacznie, iż powrót pracownika do poprzedniego pracodawcy jest jego ustawowo gwarantowanym prawem. Przedmiotowa regulacja chroni bowiem trwałość stosunku pracy pracownika z wyboru w sytuacji gdy przejawia on wolę powrotu do dotychczasowego pracodawcy, u którego przebywa na urlopie bezpłatnym. Niewątpliwie więc, ochronie podlega tu stosunek pracy zawieszony na czas trwania mandatu - tak orzekł Sąd Apelacyjny w Katowicach wyrokiem z 29 października 1999 r., sygn. akt III APa 62/99, (LEGALIS nr 48870). Niektórzy przedstawiciele doktryny reprezentują przy tym pogląd, iż art. 73 § 1 k.p. należy traktować jako przepis odsyłający do uregulowań łączących wybór z obowiązkiem wykonywania pracy w charakterze pracownika. Stosunek pracy z wyboru ulega rozwiązaniu wraz z chwilą wygaśnięcia mandatu. Oznacza to, iż stosunek ten należy uznać za niesamodzielny, ponieważ powstaje w związku z wyborem na określone stanowisko, trwa przez czas sprawowania mandatu i rozwiązuje się wraz z jego wygaśnięciem. Z tego względu, na co zwraca się uwagę w przytoczonej powyżej literaturze, stosunek pracy z wyboru jest bardzo często utożsamiany z umową o pracę na czas określony, gdyż z góry wiadomo, jak długo trwa mandat danego pracownika. W sytuacji zatem braku wakatu na stanowisku dyrektora organ prowadzący publiczną placówkę zdrowia (tak pod rządami ustawy o ZOZ jak i ustawy o działalności leczniczej) nie może w stosunki do zajętego de facto stanowiska prowadzić jakiejkolwiek procedury. Następstwem tych zdarzeń stało się w pierwszej kolejności wydanie przez Z.P. objętego skargą zarządzenia, a w drugiej zawarcie umowy o pracę na czas określony w niej przez strony umowy ze Z.G. (G.), która - co istotne - zawarta była na oznaczony w niej okres, wypełniający się z momentem ziszczenia się zdarzenia przyszłego jednakże pewnego (niezależnie od wyników wyborów powszechnych jednakże ściśle związanego z wynikającego z nich skutku). Takie procedowanie przez podmiot prowadzący publiczną placówkę zdrowia, wyniknęło niejako z sytuacji nakazującej wykorzystanie takiego instrumentu prawnego ażeby zapewnić stabilność funkcjonowania publicznej placówki zdrowia, jak i zagwarantować słusznie nabyte prawa zagwarantowane ustawą do urlopu bezpłatnego i sprzężonego z nim następstwami, w sposób nie powodujący formy obejścia prawa a skorzystania z takiego, który jest ukształtowany prawnie. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane w tożsamej dacie, w której zawarto umowę o pracę, z powtarzającymi się zasadniczymi ich kwestiami, dotyczącymi stron, zakresu umocowania, czasu trwania. Uwaga ta jawi się na tle przedmiotowej sprawy, jako istotna z uwagi na kadencyjność funkcji prezydenta miasta (burmistrza, wójta) wygaszająca się każdorazowo ustawowo ale i rozpoczynająca swój bieg od ustawowo unormowanych zdarzeń, w tym wyboru, złożenia ślubowania oraz wypełnienia ustawowych obowiązków związanych z tą funkcją. W tych okolicznościach, na marginesie Sąd zauważa, że zaskarżone zarządzenie z (...) r., może wprowadzać wątpliwość co do jego mocy obowiązywania po upływie kadencji, w czasie której było wydawane (2006-2010), jednakże okoliczność ta w przedmiotowej sprawie nie ma istotnego znaczenia. wymaga li tylko zauważania, albowiem niezależnie od powyższej wątpliwości bezspornie utraciło na swej aktualności z zaprzestaniem pełnienia funkcji Prezydenta Miasta D. przez Z.P. Przy czym, co nie może zostać nie zauważone w przedmiotowej sprawie, mocą umowy o pracę z (...) r. strony tej umowy postanowiły bowiem o zadaniach (uprawnieniach) jej stron, jak i czasie jej trwania, określając go jako do "czasu pełnienia funkcji Prezydenta Miasta D. przez Pana Z.P". I jakkolwiek umowa ta jest poza kontrolą tutejszego Sądu, to już kontroli takiej nie można nie przydać spornemu zarządzeniu. Zarządzenie to jest bowiem aktem z zakresu administracji publicznej i w konsekwencji podlega kognicji sądów administracyjnych. Zarządzenie to stanowi akt publicznoprawny a zarazem akt wywołujący skutki w sferze prawa pracy. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 5 usg, do zadań Wójta należy w szczególności: zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z przepisu tego wynika, że zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do zadań publicznych organu wykonawczego gminy. Powołany przepis ma przy tym charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji Wójta, gdyż jak stanowi jego ust. 1 (art. 30 usg) wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Przy czym przepis ten, jak wskazuje norma ustanowiona w ust. 2 nie stanowi katalogu zamkniętego, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Uwaga ta jest przy tym istotna albowiem w przedmiotowej sprawie wykreowany mocą objętego skargą zarządzenia stosunek prawny nie dotyczył kierownika a osoby de facto zastępującej go na czas usprawiedliwionej nieobecności Zwrócić należy również uwagę fakt, że sądy administracyjne, a wcześniej także Sąd Najwyższy, zajmują ugruntowane w tej materii stanowisko, iż czynności urzędowe podejmowane przez organ samorządowy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10; z dnia 19 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1597/02; uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96; postanowienie SN z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt III RN 123/99). Dlatego też wniosek o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony.

Jednocześnie wskazania wymaga, że - na co zwrócił uwagę NSA w postanowieniu z 3 lutego 2012 r., Sygn. akt II OSK 2693/11, zapadłym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 531/11 odrzucającego skargę na uchwałę Zarządu Województwa (...) w B. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora naczelnego i artystycznego, mocą którego uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, że "kwestia charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) samorządowych jednostek organizacyjnych była, zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego, sporna. Ostatecznie utrwalone zostało jednak stanowisko o ich podwójnym charakterze jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Należy przy tym podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, w którym wskazano, że "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). W obecnym brzmieniu (od 1 stycznia 2012 r.) ust. 7 art. 15 stanowi, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy". Przy czym przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazania wymaga, że przedmiotem badania Sądu jest wyłącznie zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy nawiązania tego stosunku prawnego. Skarga na zarządzenie czy sformalizowane działanie podjęte przez organy samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zatem zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (tak NSA w uchwale z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).

Rację w tej mierze ma organ nadzoru, który zaznaczył, że w całej rozciągłości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1272/16 wskazał, że regulacje ustawy o samorządzie gminnym stanowią jedynie o generalnej kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz o przysługujących wójtowi uprawnieniach zwierzchnika służbowego w stosunku m.in. do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Przy czym nie można tracić z pola widzenia, że zaskarżonym zarządzeniem ukształtowano byt prawny nie kierownika publicznego zakładu opieki zdrowotnej, mocą art. 44 ust. 4 ustawy o ZOZ, a stosunek pracy z osobą realizującą jego zadania podczas usprawiedliwionej nieobecności kierownika. Wskazany przepis ustawy o działalności leczniczej dotyczy nawiązywania stosunku zatrudnienia wyłącznie z kierownikiem w podanych formach i trybie, tzn. na zasadzie powołania lub umowy o pracę albo zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze czynności powierzenia obowiązków, to zaś wadliwie zinterpretował wojewoda. W tym miejscu wskazać należy, że skład orzekający w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 54/10, że podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną, (art. 44 ust. 4 ustawy o ZOZ). Przepis ten, jak zauważył NSA, bardzo wyraźnie określa formy działania Wójta Gminy zatrudniającego dyrektora ZOZ i ustalającego jego stanowisko. Na zasadach analogii w zakresie ukształtowania stanowiska Z.G. można odnieść się do zawartych w nim wywodów uprawnień organu wykonawczego gminy ustanowionych w art. 44 ust. 4 ustawy o ZOZ.

W przedmiotowej sprawie, co wymaga podkreślenia, nie nastąpiło ani zatrudnienie, ani zwolnienie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej a wyłącznie powierzono funkcję pełniącego obowiązki Dyrektora Szpitala Specjalistycznego im. (...) w D. Zatem, co istotne, nastąpiło powierzenie obowiązków na czas usprawiedliwionej nieobecności kierownika sprawującego mandat społeczny funkcji organu pochodzącego w wyborów powszechnych, w ramach zastępstwa. Taka forma jest i zgodna z prawem, ale i często praktykowana w sytuacji usprawiedliwionej nieobecności pracownika, niezależnie od okoliczności i powodów nieobecności.

Nie bez znaczenia w poddanym kontroli sądowej sporze pozostaje okoliczność, że wśród przytoczonych przez organ nadzoru stanowisk sądów pierwszej instancji znalazły się także te, które nie zostały zaakceptowane przez NSA, wskutek złożenia od nich skargi kasacyjnej. I tak wyrokiem z 25 października 2016 r. sygn. akt II OSK 125/15 NSA uchylił wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 611/14, stwierdzając w nim, że brak regulacji prawnej expressis verbis normującej skutki prawne następstw niewyłonienia kandydata w wyniku przeprowadzonego konkursu, nie podważa wyprowadzenia kompetencji wójta do powierzenia stanowiska kierowniczego w samorządowej jednostce organizacyjnej, jeżeli wymagają tego potrzeby tej jednostki. Kompetencja ta mieści się w zakresie kompetencji sprawowania kierownictwa jaka przysługuje organowi wykonawczemu wspólnoty samorządowej wobec samorządowych jednostek organizacyjnych. Z kolei w wyroku z 5 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 112/16, NSA stwierdził, że "Prezydent nie powołał nowego dyrektora bo w tej sprawie należało przeprowadzić konkurs i nie zatrudnił nowego dyrektora, tylko, opierając się na przepisach prawa pracy, w ówczesnej sytuacji faktycznej, na krótki okres przejściowy powierzył pełnienie obowiązków dyrektora innej osobie. Skarżący nie kwestionował tego, że zatrudnienie dyrektora wymaga otwartego naboru i konkursu, zgodnie z art. 49 ustawy o działalności leczniczej i nie powołał drugiego dyrektora, tylko tymczasowo powierzył jego obowiązki innej osobie. Nie są to tożsame sytuacje prawne. Sytuacja wymagała rozwiązania i wydanie zarządzenia (chociaż raczej od razu powinna to być umowa) służyło temu celowi". Wyrokiem tym NSA uchylił przywołany przez wojewodę wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II SA/Go 466/15.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.