IV SA/Gl 730/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2624938

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2019 r. IV SA/Gl 730/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik.

Sędziowie: NSA Szczepan Prax, WSA Małgorzata Walentek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi FUNDACJI A w W. na decyzję B Sp. Z o.o. w M. z dnia 4 czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie informacji publicznej

1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego B z dnia (...) nr (...)

2) zasądza od B Sp.

z o.o. w M. na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 12 marca 2018 r. (doręczonym w dniu 16 marca 2018 r.) r. Fundacja A z siedzibą w W. (dalej wnioskodawca, skarżąca lub Fundacja) - działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej ustawa lub u.d.i.p.) - zwróciła się do Dyrektora B Sp. z o.o. w M. (dalej "organ" lub "Spółka") o doręczenie:

"Wykazu zawierającego liczbę świadczeń określonych w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz. U. z 1993 r. Nr 17, poz. 78, dalej ustawa o planowaniu rodziny) wykonanych na terenie szpitala, z wyszczególnieniem dla każdego roku, począwszy od rozpoczęcia ich wykonywania włącznie, skończywszy na roku obecnym, z podziałem na określone w ustawie przesłanki, tj. art. 4a ust. 1 pkt 1, 2, 3 (bądź 4 - obowiązujący w 1997 r., utracił moc obowiązującą - obwieszczenie Prezesa TK, Dz. U. z 1997 r. Nr 157, poz. 1040) i rozpoznania".

W piśmie wskazała, że dla uniknięcia nieporozumień załącza fragment przykładowej poprawnej odpowiedzi jednego z pytanych w przeszłości szpitali (załącznik 1) zaznaczając, że fragment ten, jako dotyczący jednego roku, stanowi jedynie część poprawnej odpowiedzi.

Fundacja podała, że informacje, których dotyczy wniosek są informacjami prostymi, niewymagającymi przetworzenia. W wypadku jednak, gdyby informacje te należały do grupy informacji przetworzonych wskazała, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - w takim rozumieniu, jak to przyjęto w wyroku NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 865/14. W tym zakresie podała, że spełnia wprost kryteria wymienione w wyroku NSA, jako organizacja społeczna mogąca realnie wpłynąć na funkcjonowanie organu np. poprzez realne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. W roku 2011, 2013, 2014, 2015, 2016 przeprowadzone zostały obywatelskie inicjatywy ustawodawcze z inicjatywy Fundacji. Wnioskowane informacje posłużą w toku dalszych prac i działalności ustawodawczej. Ponadto dołączono kopię zaświadczenia Poseł na Sejm RP, A. S. na okoliczność prowadzonej współpracy, z którego wynika, że żądane przez skarżącą informacje są wykorzystywane w działalności poselskiej zmierzającej do zmiany ustawodawstwa, a także w pracach Parlamentarnego Zespołu na rzecz (...). Powyższe - zdaniem autorki zaświadczenia - spełnia przesłankę istnienia szczególnego interesu publicznego.

Pismem z dnia 23 marca 2018 r. organ, na skutek stwierdzenia, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje konieczność jej przetworzenia wezwał Fundację do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez wykazanie, w jakim zakresie dostęp do żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2018 r. (doręczonym w dniu 16 kwietnia 2018 r.) wnioskodawca poinformował, ze informacje należące do żądanego we wniosku zakresu stanowią i zawsze stanowiły przedmiot sprawozdawczości jednostek leczniczych i dla udzielenia informacji publicznej niezbędne jest jedynie przekazanie kopii odpowiednich dokumentów. Nie jest zatem wymagane dokonanie jakichkolwiek merytorycznych analiz. Natomiast w przypadku uznania, że najlepszym sposobem udzielenia informacji jest np. przekazanie dużej liczby kopii archiwalnych dokumentów, wnioskodawca będzie w stanie sam te informacje przetworzyć i pozyskać interesujące dane. Jednocześnie wskazano, na okoliczność wykazania we wniosku - z ostrożności - fakt istnienia szczególnego istotnego interesu publicznego. Z ostrożności wskazano również na możliwą sytuację uznania przez organ informacji dotyczących kilku ostatnich lat za informacje proste, a informacje archiwalne dotyczące dawniejszych okresów za przetworzone. W takiej sytuacji wniesiono o udostępnienie częściowej informacji a w przypadku uznania, że Fundacja nie legitymuje się stosownym szczególnym interesem publicznym (co będzie przedmiotem dalszego sporu prawnego) o wydanie decyzji odmownej.

Decyzją z dnia (...) r. - na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 oraz art. 3 u.d.i.p.- organ odmówił udzielenia żądanej informacji.

W uzasadnieniu organ zakwalifikował żądaną informację do kategorii informacji publicznej przetworzonej wskazując, że załącznik do wniosku o udzielenie informacji szczegółowo wymienia przyczyny i rozpoznanie wad genetycznych i stanowi zestawienie roczne z podziałem na 26 wierszy 7 kolumnach co implikuje konieczność zakwalifikowania każdego wykonanego świadczenia, którego skutkiem było przerwanie ciąży do co najmniej czterech rubryk ze 182 stanowiących ich ogólną liczbę Postępowanie to musi zostać poprzedzone przeszukaniem archiwum w celu pozyskania dokumentacji medycznej oraz ich analizą dla każdej z pacjentek wobec które wykonany został tego rodzaju zabieg. Szpital nie posiada bowiem takiego zestawienia, jako z goła nie wymaganego żadnym przepisem prawa. Udzielenie wnioskowanej informacji wymaga znacznego nakładu pracy przez odpowiednio wykwalifikowane osoby. Ponadto, jak zaznaczono, wniosek obejmuje okres około ćwierćwiecza działalności leczniczej, na którą składa się kilkuletnia działalność B oraz pozostała działalność jego poprzedników, których dokumentacja została zarchiwizowana przez likwidatorów.

Organ wskazał, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w chwili składania wniosku w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Stąd wykazanie się współpracą z osobami lub innymi podmiotami wykazującymi przesłanki do ewentualnego wystąpienia z takim wnioskiem nie uzasadnia legitymacji wnioskodawcy w tym zakresie. Także samo wskazanie celów statutowych organizacji nie stanowi o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ stwierdził, że odpowiedz wnioskodawcy - w związku z wezwaniem - nie wskazuje na istnienie szczególnego interesu publicznego w żądaniu informacji.

Fundacja wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, że żądane informacje mają charakter prosty i są na bieżąco zbierane przez wszystkie szpitale. Zakres żądanej informacji odpowiada między innymi części zakresu formularzy informacyjnych MZ-29 składanych corocznie Ministrowi Zdrowia przez zakłady opieki zdrowotnej. Stanowisko w tym zakresie było wielokrotnie uznawane za trafne przez zoz-y oraz sądy administracyjne. Podkreślono, że fundacja nie wskazała żadnych konkretnych form i sposobów udostępnienia informacji, a zestawienie dołączone do wniosku stanowi wyłącznie przykład - formę udzielenia informacji. Niezależnie od tego wskazano, że Fundacja w swoich pismach - z ostrożności - wykazała także istnienie szczególnego interesu publicznego powołując się na utrwalone w tym zakresie orzecznictwo NSA, w tym w przywołanym wyroku I OSK 865/14.

Decyzją z dnia (...) r. wydaną w oparciu o te same podstawy prawne, które zostały wskazane w poprzedniej decyzji - organ ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania wraz z syntetycznym zaprezentowaniem stanowisk stron, a następnie powielono argumentację sformułowaną w uprzednio wydanej decyzji na okoliczność braku istnienia i niewykazania przez Fundację szczególnie istotnego interesu publicznego - ze skutkiem braku podstaw do udostępnienia informacji przetworzonej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik będący radcą prawnym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę udostępnienia informacji publicznej, oraz art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie żądanych informacji za przetworzone. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że żądane informacje stanowią informacje przetworzone zarzucono także naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie informacji publicznej pomimo tego, że było to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, zasądzenie kosztów postępowania i uznanie skarżącego za wolnego od opłaty sądowej od skargi na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za nieprawdziwe uznano stanowisko organu, że nie prowadzi zestawień z informacjami żądanymi we wniosku, gdyż zestawienia z takimi informacjami musza być corocznie przekazywane Ministrowi Zdrowia i Narodowemu Funduszowi Zdrowia. W związku z tym wystarczającą formą byłoby przekazanie np. kserokopii formularzy sprawozdawczych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie względnie oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano, że podmiotem określonym jako organ jest spółka i pomimo zmian w u.d.i.p. w zakresie uchylenia art. 22 na bazie pozostałych przepisów prawa brak jest szczegółowych i jednoznacznych regulacji w zakresie takiego postępowania poza zdawkowym stwierdzeniem o odpowiednim stosowaniu do rozstrzygnięć takich podmiotów przepisów k.p.a. Natomiast w przypadku gdyby skarga nie została odrzucona organ postulował jej oddalenie podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie w kwestii kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej oraz braku istnienia i wykazania przez skarżącą przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - w skrócie "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak podstaw do udostępnienia informacji przetworzonej, z powodu braku istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego i jego niewykazania przez skarżącą.

Skarżąca zakwestionowała natomiast kwalifikację całości żądanej informacji jako przetworzonej podkreślając, że organ miał obowiązek udostępnienia informacji prostej, sprowadzającej się do danych statystycznych. Nadto wywodzi, że w zakresie w jakim informacja ma ewentualnie charakter informacji przetworzonej, została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, którego istnienie zostało w toku postępowania wykazane.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyżej wskazanych kryteriów Sąd stwierdza, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego wydano decyzje jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) - dalej "u.d.i.p.". Zasadność stosowania powyższej regulacji nie była kwestionowana ani przez wnioskodawcę ani przez organ. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe niezbędne do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem (bądź odmowa jej udostępnienia) może bowiem nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy oraz, że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.

Adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest B Sp.z.o.o. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). W rozumieniu tego przepisu ustawy podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej udzielające świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (w ramach kontraktu z NFZ). Wobec tego reprezentująca taki zakład spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym tej sfery działalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 358/11, LEX nr 1082736). Związku z tym Spółka jako podmiot leczniczy w rozumieniu w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1638) wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy, finansowaną ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p. Stosownie do art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest więc każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym. Informacją publiczną są m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach oraz o zasadach funkcjonowania tych podmiotów. (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c praz pkt 3). W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się w sposób szczegółowy do przedmiotu działalności podmiotu leczniczego i trybu wykonywania przez niego zadań w ramach prowadzonej działalności, z uwzględnieniem poszczególnych rodzajów świadczeń i zabiegów przeprowadzanych w podmiocie leczniczym, mają walor informacji publicznej.

W tej sytuacji Spółka zobowiązana była do rozpoznania wniosku, czego, jak już wskazano, nie kwestionowała. Zakwestionowała natomiast obowiązek udzielenia żądanej informacji i odmówiła jej udostępnienia - kwalifikując ją jako informację przetworzoną - z powodu braku istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego i jego niewykazania przez skarżącą, co legło u podstaw wydanych w sprawie decyzji.

Ocena zasadności tego stanowiska wymaga przybliżenia pojęcia informacja prosta oraz pojęcia informacja przetworzona. Sąd odwoła się w tym zakresie do wywodu zamieszczonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1526/16 (LEX nr 2485980). Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że:

"Zgodnie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. (...). Informacja prosta może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacja jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1857/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. (...). Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

Na pojęcie informacji przetworzonej składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (wyrok WSA w W. z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 529/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a więc przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego, lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji.

W judykaturze wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie wystąpiły w orzecznictwie dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych, z wielu dokumentów jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1292/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań przez angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.

Drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie, wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w całości podziela poglądy zawarte w m.in. wyrokach NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11. Są to przykłady orzecznictwa, w którym ogólnie rzecz ujmując przyjmuje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.".

Z wniosku skarżącej wynika, że domagała się udzielenia informacji o liczbie aborcji wykonanych na terenie Szpitala z wyszczególnieniem dla każdego roku, począwszy od rozpoczęcia ich wykonywania do roku obecnego, z podziałem na przesłanki ustawowe wymienione w art. 4a ustawy o planowaniu rodziny oraz rozpoznania. Organ kwalifikując tę informację jako przetworzoną zażądał wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a Fundacja wskazała na swoją - jak to określono - realną zdolność przeprowadzenia inicjatywy ustawodawczej oraz fakt współpracy z parlamentarzystą. Organ odmówił udostępnienia z powodu braku istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego i jego niewykazania przez skarżącą.

Organ kwalifikował żądaną informację jako informację przetworzoną stwierdzając, że udostępnienie wnioskowanych danych wymaga ponadstandardowego opracowania dokumentacji odnoszącej się do dokumentacji medycznej co będzie związane z koniecznością zgromadzenia i przygotowania dokumentacji skatalogowanej w różnych miejscach oraz dokumentacji zarchiwizowanej, merytorycznej analizy treści w celu dokonania wnioskowań na potrzeby żądanego wykazu oraz ustalenia zakresu danych podlegających ochronie, co wymaga zaangażowania osób, które na co dzień obowiązane są do świadczeń medycznych.

Wskazać natomiast należy, że jak wynika z obligatoryjnego formularza statystycznego Ministerstwa Zdrowia na rok 2018 obejmującego dane za rok 2017 MZ-29 w Dziale 10. "Dodatkowe informacje o działalności oddziału ginekologiczno-położniczego" w Tabeli A. "Przerwania ciąży", wymaga się przedstawienia danych liczbowych o aborcjach ogólnie oraz z podziałem na przypadki, gdy dokonano przerwań ciąży z powodu:

1) zagrożenia życia lub zdrowia matki,

2) z powodu czynu zabronionego oraz

3) w wyniku badań prenatalnych - każda w układzie poszczególnych grup wiekowych kobiet.

W zakresie aborcji dokonanych w wyniku badań prenatalnych formularz wymaga podania rozpoznania wymieniając 24 możliwe przypadki. O tak sporządzony wykaz wnioskowała Fundacja, co wynika z przykładowego zestawienia załączonego do wniosku.

Natomiast aktualnie obowiązujący art. 4a ustawy o planowaniu rodziny zawiera trzy przesłanki przerywania ciąży:

1) ciąża stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia kobiety ciężarnej,

2) badania prenatalne lub inne przesłanki medyczne wskazują na duże prawdopodobieństwo ciężkiego i nieodwracalnego upośledzenia płodu albo nieuleczalnej choroby zagrażającej jego życiu,

3) zachodzi uzasadnione podejrzenie, że ciąża powstała w wyniku czynu zabronionego.

Jak wynika z porównania treści obligatoryjnego dla Szpitala formularza statystycznego z treścią wyżej przywołanego art. 4a ust. 1 ustawy o planowaniu rodziny co najmniej w bardzo znacznym zakresie sporządzane zestawienia statystyczne pokrywają się z wymienionymi w tej ustawie przesłankami. Poza zakresem takiego zestawienia pozostają ewentualnie przypadki, gdy aborcji dokonano ze względu na: inne przesłanki medyczne, które wskazują na duże prawdopodobieństwo ciężkiego i nieodwracalnego upośledzenia płodu albo nieuleczalnej choroby zagrażającej jego życiu.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że dane objęte zestawieniami sporządzanymi na formularzach urządzonych przez Ministerstwo Zdrowia nie są informacjami przetworzonymi, przed udostępnieniem których należy badać przesłankę szczególnie istotnego interesu publicznego. Są to informacje proste, które powinny być udostępnione na wniosek bez stawiania dalszych żądań.

Należy wskazać, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wprost twierdziła, że zakres informacji przez nią żądanej odpowiada części zakresu formularzy informacyjnych MZ-29 składanych corocznie Ministerstwu Zdrowia. Tymczasem organ w ogóle do kwestii tej się nie odniósł ogólnie stwierdzając, że nie prowadzi rejestrów zawierających wskazane we wniosku dane. Sąd stwierdził, że organ zignorował treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku złożenia takiego wniosku organ jest obowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, przy czym w trakcie rozpatrywania niedopuszczalne jest pominięcie zarzutów sformułowanych w przedmiotowym wniosku. Obowiązkiem organu jest odniesienie się do tych zarzutów. Uwzględnienie ich, ze skutkiem dla treści rozstrzygnięcia lub wyjaśnienie, dlaczego ocenia się je jako niezasadne czy też nie mające wpływu na wynik. Tymczasem podniesione przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy okoliczności pozostały poza zakresem zainteresowania organu, a treść zaskarżonej decyzji jest co do istoty powieleniem treści decyzji ją poprzedzającej. Taki sposób załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie stanowi naruszenie art. 17 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy, gdyż przeczy celowi ponownego rozpatrzenia sprawy a także naruszenie wskazanych przepisów w związku z art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie faktycznym i prawnym w sposób wyjaśniający stronie powody, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie - również w zakresie podniesionych przez nią zarzutów. Organ jako adresat wniosku obowiązany jest wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swoje stanowisko o przetworzonym charakterze informacji z odniesieniem się do realiów konkretnego wniosku oraz zasad gromadzenia przez organ informacji.

Bez względu na powyższe uchybienie w sprawie doszło do innych istotnych naruszeń prawa proceduralnego. Otóż do decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.), z modyfikacjami określonymi w art. 16 ust. 2 ustawy, które nie mają istotnego znaczenia dla dalszego wywodu. Obowiązek stosowania tych przepisów proceduralnych dotyczy nie tylko decyzji wydawanych przez organy administracji, ale także przez inne podmioty, które organami administracyjnymi nie są. Stąd też podmiotem, wydającym decyzję w zakresie określonym w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może być także spółka kapitałowa. Decyzja wydana w powyższym trybie musi odpowiadać rygorom decyzji przewidzianym w k.p.a.

Dotyczy to także decyzji wydawanych po załatwieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy tym różni się od odwołania, że jest rozpatrywany przez ten organ, który wydał decyzję. Zastosowanie w tym postępowaniu mają przepisy regulujące postępowanie przed organem drugiej instancji co do zakresu ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W tym jednak przypadku przepisy dotyczące odwołań znajdują zastosowanie odpowiednio ze skutkiem odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a. Wymóg odpowiedniości ich stosowania oznacza, że do wniosku i wywołanego nim postępowania nie znajdują zastosowania te przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, które związane są z cechą dewolutywności odwołania.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W myśl § 2 tego przepisu prawnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazane jednostki redakcyjne przepisu zawierają zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy. Powyższe oznacza, że wydanie rozstrzygnięcia nie mieszczącego się w tym katalogu musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Do wydania rozstrzygnięcia mieszczącego się w tym katalogu jest również obowiązany - na mocy art. 16 ust. 2 ustawy - organ rozpoznający odwołanie od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W przypadku załatwienia sprawy z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, przez inny - niż organ władzy publicznej - podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, także obowiązkiem tego podmiotu jest wydanie rozstrzygnięcia mieszczącego się w opisanym wyżej katalogu zamkniętym; z zastrzeżeniem, że nie może on wydać rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w tym przepisie prawnym jest mowa o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a więc nie jest możliwe "przekazanie sprawy sobie" (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1762/14, LEX nr 2091087).

Zaskarżoną decyzją Spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Nie jest to rozstrzygnięcie mieszczące się w prezentowanym wyżej katalogu, które mógłby wydać podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej - nie będący organem władzy publicznej - w wyniku załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sposób nie budzący wątpliwości doszło do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Funkcjonowało bowiem w obrocie prawnym ostateczne rozstrzygnięcie nie mieszczące się w katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć.

Ponadto organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien zbadać, czy decyzja pierwszoinstancyna odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Jednym z takich wymogów jest jej podpisanie przez podmiot do tego uprawniony. Decyzja wydana przez spółkę prawa handlowego winna zostać podpisana zgodnie z ustalonymi i ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym zasadami reprezentacji. W niniejszej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna zostały podpisana przez M. K. Prokurenta. Prokura jest szczególnym pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę i stanowi umocowanie do działania w imieniu i na jego rzecz (art. 1091 Kodeksu cywilnego). Zgodnie z art. 1094 § 1 Kodeksu cywilnego prokura może być udzielona kilku osobom łącznie (prokura łączna) lub oddzielnie. Prokura samoistna (określana też jako prokura samodzielna, indywidualna,) oznacza, że prokurent może samodzielnie dokonywać czynności wobec osób trzecich, bez konieczności udziału dodatkowych osób. Prokura łączna oznacza, że do dokonania czynności w imieniu mocodawcy konieczne jest współdziałanie dwóch lub więcej prokurentów bądź prokurenta z członkiem zarządu. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sądowych odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że M.K. nie legitymuje się prokurą samoistną. Jest on bowiem uprawniony do działania łącznie z drugim prokurentem lub członkiem zarządu. O ile zatem w dacie wydania decyzji ww. nie legitymował się prokurą samoistną, to decyzja została wydana z naruszeniem zasad reprezentacji, a więc z istotnym naruszeniem prawa.

Mając na względzie okoliczność, iż w przypadku podmiotów nie będących organami władzy publicznej wymogi dotyczące prawidłowości stosowania prawa proceduralnego należy odkodowywać w sposób uwzględniający ten niekwalifikowany status podmiotu zobowiązanego, Sąd odstąpił od stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji, ograniczając się do ich usunięcia z obrotu prawnego ze względu na naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z wydaniem rozstrzygnięcia nie mieszczącego się w katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć, a także przez podmiot do tego nieuprawniony.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie miał na względzie wymogi proceduralne wynikające z przywołanych przepisów prawnych oraz wskazania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku. W szczególności jako informację prostą zakwalifikuje informację ujawnioną w zestawieniach statystycznych w przypadku ich posiadania. Dopiero po jednoznacznym ustaleniu zakresu żądania, w tym okresów kalendarzowych objętych wnioskiem a także zidentyfikowaniu informacji prostych organ stwierdzi, czy wniosek obejmuje również informacje przetworzone w przywołanym wyżej znaczeniu i stosownie do tych ustaleń podejmie dalsze kroki w celu załatwienia tej części wniosku, jeżeli będzie to przedmiotowe.

W takim stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie drugim sentencji, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł, obejmującą wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.