Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1647718

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 23 października 2014 r.
IV SA/Gl 7/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Szczepan Prax.

Sędziowie WSA: Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Andrzej Matan.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie przyjęcia programu zdrowotnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miejska w S. zaskarżoną uchwałą z dnia (...) r. Nr (...), przyjęła program zdrowotny pn. "Leczenie niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego dla mieszkańców miasta S.". Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "u.s.g."). Załącznik do uchwały stanowił przyjęty program, opracowany dla Gminy C., opisujący między innymi problem zdrowotny w postaci niepłodności i wskazujący cele programu, jego organizację, adresatów, koszty wdrożenia, monitorowanie oraz okres realizacji.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 11 października 2013 r., skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. i doręczonym w tym samym dniu, radny J.B., domagał się uchylenia przedmiotowej uchwały, na podstawie art. 101 u.s.g. Podniósł, że nie zawiera ona opinii Agencji Ochrony Technologii Medycznych i pozytywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej, jak też brak jest w niej zajęcia właściwego stanowiska przez Prezydenta Miasta S. Zdaniem radnego, nie jest prawdziwy zapis pkt V i VI programu, że wykorzystanie dostępnych zasobów jest optymalne oraz powoływanie się na art. 71 Konstytucji RP, bowiem uchwała narusza art. 7 u.s.g., jak też niezgodne z prawem została zaakceptowana i podpisana przez merytorycznie odpowiedzialnych pracowników Urzędu Miejskiego w S.

Na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie udzielił odpowiedzi.

W skardze, złożonej w dniu 3 grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., radny J. B. zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie art. 32, art. 68 i art. 71 Konstytucji RP oraz naruszenie interesu prawnego, który oznacza interes prawny mieszkańców, nie mogących z różnych powodów (np. światopoglądowych) skorzystać z tej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że Gmina S. powinna przyjąć "Program pomocy leczenia niepłodności w mieście S.", który nie narusza prawa i jest skierowany do wszystkich mieszkańców dotkniętych problemem niepłodności oraz nie jest uzależniony od uregulowań prawnych dotyczących metody "in vitro". Skarżący zaznaczył, że od dnia 1 lipca 2013 r. funkcjonuje program rządowy, który pozwala skorzystać z metody "in vitro" wszystkim potrzebującym, w tym zamieszkałym w S. Jego zdaniem, gmina powinna przede wszystkim dofinansować leczenie farmakologiczne, które nie jest objęte programem rządowym oraz nie jest refundowane przez NFZ. Takie leczenie umożliwiałby program zdrowotny pod nazwą "Program leczenia niepłodności w mieście S.", który uzupełnia program rządowy. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej i pomimo znacznych zmian w stosunku do złożonego w dniu 23 maja 2013 r. projektu, nadal posiada wiele zapisów niezgodnych z prawem oraz nie została zaopiniowana przez Agencję Oceny Technologii Medycznych i Regionalną Izbę Obrachunkową w K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że grupa radnych Rady Miejskiej w S. była inicjatorem wprowadzenia programu zdrowotnego. Został on przygotowany w oparciu o program zdrowotny opracowany przez Polskie Towarzystwo Medycyny Rozrodu w B., który uzyskał pozytywną opinię Agencji Oceny Technologii Medycznych w W., w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.). Jednocześnie Prezes Polskiego Towarzystwa Medycyny Rozrodu wyraził zgodę na nieodpłatne wykorzystanie programu zdrowotnego "Leczenie niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego dla mieszkańców miasta C. w latach 2012-2014" oraz przychylił się do propozycji rozszerzenia tego programu poprzez ujęcie leczenia farmakologicznego i zabiegu zapłodnienia pozaustrojowego. Jednocześnie Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. pismem z 5 lipca 2013 r. poinformował, że obecnie brak jest regulacji prawnych, które pozwalałyby na finansowanie z budżetu gminy zabiegów "in vitro". Organ w celu dopełnienia obowiązków wynikających z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, pismem z dnia 21 maja 2013 r. wystąpił do Agencji Oceny Technologii Medycznych o wydanie opinii w sprawie projektu programu zdrowotnego, jednakże Agencja nie przedłożyła swojego stanowiska. Dodatkowo, Prezes Polskiego Towarzystwa Rozrodu przychylił się do propozycji rozszerzenia programu, a treść programu została zredagowana zgodnie z sugestią Wojewody (...), aby zapis "zameldowanie stałe lub czasowe" zastąpić "zamieszkaniem w S.", jak też zwiększono zakres przedmiotowy programu w stosunku do programu Ministerstwa Zdrowia.

Radny J.B. w piśmie z dnia 2 stycznia 2014 r., stanowiącym polemikę ze stanowiskiem organu wskazał, że zgodnie z art. 7 u.s.g. katalog zadań gminy, nie może stanowić samoistnej podstawy do ustanawiania jej wydatków, bowiem w dziedzinie planowania i wydatkowania środków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego mogą działać wyłącznie i ściśle na podstawie przepisów prawa. W dodatkowym piśmie z dnia 3 marca 2014 r. podkreślił, że projekt programu zdrowotnego przyjęty zaskarżoną uchwałą nie wpłynął do Agencji Oceny Technologii Medycznych i omówił zmiany wprowadzone do tego programu, w stosunku do poprzedniej wersji.

W pisemnej odpowiedzi organu z dnia 15 maja 2014 r. na powyższe pismo zaznaczono, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały spełnione wymogi określone w art. 48 ust. 2a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a Agencja Oceny Technologii Medycznych w K. sporządza tylko jedną opinię dotyczącą projektu zdrowotnego i nie opiniuje ponownie tego samego programu zdrowotnego, zawierającego zgodne z wcześniejszą opinią uzupełnienia oraz sugestie.

Radny J.B. w piśmie z dnia 7 października 2014 r. podniósł, że przyjęty nową uchwałą nr (...)"Program pomocy leczenia niepłodności w mieście S." został pozytywnie zaopiniowany przez Agencję Oceny Technologii Medycznych, Regionalną Izbę Obrachunkową oraz nadzór prawny, czyli Wojewodę (...).

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 23 października 2014 r. skarżący podtrzymał zarzuty wniesionej skargi oraz zawartą w niej argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W stanie prawnym i faktycznym sprawy koniecznym stało się ustalenie, czy zaskarżona uchwała bezpośrednio i realnie naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Należy zwrócić uwagę, że niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. (por: uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OSP 2/2007, publ. ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. został w niniejszej sprawie zachowany.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone do Biura Rady Miejskiej w S. w dniu 11 października 2014 r., natomiast skargę wniesiono w dniu 3 grudnia 2013 r. do tegoż Biura, przy czym Rada Miasta w S. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Skarżący zatem dotrzymał przywołany powyżej 60-dniowy termin do złożenia skargi.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest możliwe wówczas, gdy spełnione są dwie przesłanki. Po pierwsze, przedmiotem zaskarżenia jest "uchwała organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej".

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, iż przesłanka ta została spełniona, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rada Miejskiej w S. z dnia (...) r. Nr (...), która podjęta została na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. i ma na celu realizację zadań własnych gminy w zakresie "ochrony zdrowia" (por. art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g.).

Po drugie, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego "interes prawny lub uprawnienie". Jeżeli zatem skarżący nie jest w stanie wskazać naruszenia norm prawa obowiązującego, a Sąd - działając z urzędu - takich naruszeń się nie dopatrzy, to nie może skutecznie kwestionować uchwały organu gminy.

Zadaniem Sądu było zatem w pierwszej kolejności zbadanie, czy skarżący jest legitymowany do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały, w trybie art. 101 u.s.g., to znaczy, czy jego interes prawny lub uprawnienie zostały rzeczywiście naruszone w dacie wnoszenia skargi a nie w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wykonywanie mandatu radnego nie daje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady przed sądem administracyjnym, gdyż przepisy u.s.g. nie ustanawiają takiej prerogatywy. Pogląd ten ugruntował się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 4 września 2001 r. o sygn. akt SA 1410/01, opubl. Lex nr 53376). W wyroku tym stwierdzono, że: "Legitymowanie się mandatem radnego nie daje uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalność uchwały, zastrzeżonych organom nadzoru nad działalnością gminną, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich.". Przesłanką konieczną dla skutecznego wniesienia skargi w powyższym trybie jest konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający zwłaszcza na tym, że narusza ona (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Naruszenie interesu prawnego nie oznacza jednak obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. W. Kisiel (w:) K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 712).

W świetle powyższego, analizując akta administracyjne sprawy Sąd stwierdził, że skarżący jest radnym Rady Miejskiej w S. i nie wykazał, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jego interes prawny lub uprawnienie. Należy w tej sytuacji dostrzec jedynie niezadowolenie skarżącego z podjęcia tej uchwały, nie świadczy to jednak o naruszeniu jego uprawnienia bądź interesu prawnego.

Odwołując się natomiast do przepisów normujących prawa i obowiązku radnego (por. art. 23-25b u.s.g.) stwierdzić trzeba, iż nie wynika z nich żadne uprawnienie radnego do zaskarżenia uchwały rady gminy. Nie przewidują go również przepisy zamieszczone w rozdziale 10 u.s.g., dotyczące nadzoru nad działalnością gminy, a które to normy uprawnienie do oceny legalności organów gminy rezerwują organom nadzoru, tj. Prezesowi Rady Ministrów i wojewodzie oraz w określonym zakresie regionalnej izbie obrachunkowej (art. 86 u.s.g.).

Odmienne stanowisko prowadziłoby z jednej strony do nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a wręcz z nim sprzecznego zwiększenia uprawnień radnego, z drugiej strony do niedopuszczalnego rozstrzygania za pomocą procedur sądowych sporów pomiędzy radnymi lub grupami radnych o kształt uchwał podejmowanych przez radę. Inny pogląd byłby również nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufanie do prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003 r. Nr 8, poz. 84). Trybunał w tym wyroku zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie utrwalony jest pogląd, w myśl którego źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawna ogólna, albo jednostkowa i konkretna norma prawa materialnego. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2506/01 opubl. Wokanda z 2002 r. Nr 10, poz. 38, z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1082/01, opubl. Pr.Pracy 2002 r., Nr 9, poz. 38, z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02). Jest to zatem interes związany z prawem, a więc z przepisami prawa, z których dla określonego podmiotu wynikają jakieś prawa lub obowiązki. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia określonego podmiotu będzie miało miejsce przede wszystkim wtedy, gdy nastąpi zmiana sfery prawnej tego podmiotu. Np. zostaną na ten podmiot nałożone nowe obowiązki, zostanie zmieniona treść dotychczasowych obowiązków, podmiot ten zostanie pozbawiony przysługujących mu uprawnień lub przysługujące mu uprawnienia zostaną zmienione. Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego lub uprawnień winno mieć charakter rzeczywisty, a nie domniemany.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008, Nr 7, poz. 121) orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji RP.

Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała wpłynęła na jego własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazał również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na niego pewnych obowiązków bądź też ograniczyła jego prawa wynikające z normy prawa materialnego, zatem że wpływa bezpośrednio na jego sytuację prawną, jako członka lokalnej społeczności.

Postulat sformułowany w skardze, że skarżący działa w interesie prawnym mieszkańców, których reprezentuje jako radny, bądź też stoi na straży wydawania pieniędzy wszystkich obywateli, dotyczy w istocie interesu ogólnego, a nie jego indywidualnego interesu i jako taki nie może stanowić podstawy wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 marca 2014 r. o sygn. akt III SA/Lu 689/13 i powołane w nim orzeczenia, wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA), bowiem środek ten wyraźnie jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych (por. komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w: B. Dolnicki - red., M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Gumińska - Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", ABC, 2010; oraz A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Samorząd gminny. Komentarz", ABC, 2010, wyd. III.). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 327/07, publ.: Wspólnota 2009, nr 11). Istotne zatem jest, aby oprócz zachowania wymogów formalnych zaistniało naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego, kto - powołując się na to naruszenie, wnosi skargę do sądu administracyjnego. Naruszenie tego interesu musi zaistnieć konkretnie i realnie, co do określonego prawa lub uprawnienia i musi być możliwe do wykazania, jako zagrożenie dla wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r. o sygn. akt II OSK 2/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc powyższe rozważania do sytuacji, która występuje w niniejszej sprawie wskazać należy, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała ma wpływ na zakres jego praw i obowiązków, zaś podniesione przez niego zarzuty stanowią w swojej istocie krytykę działań podjętych przez Radę Miejską w S. Wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, jest wyjątkowo trudne i mogłoby mieć miejsce w bardzo szczególnych i rzadkich przypadkach. Taki związek musi istnieć realnie w chwili złożenia skargi i powodować zmianę sfery prawnej podmiotu skarżącego, a nie pozostawać w sferze przypuszczeń na przyszłość.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem w tym trybie nie można zaskarżyć uchwały tylko na tej podstawie, że skarżący uważa, iż narusza ona prawo. Warunkiem nabycia legitymacji do wniesienia skargi jest bowiem wykazanie naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia strony skarżącej (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., SN III RN 42/02 opubl. OSNP 2004/7/114, wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/0,LEX nr 81964). Od interesu prawnego lub uprawnienia należy odróżnić interes faktyczny, do którego należą okoliczności wpływające na sytuację określonego podmiotu, lecz nie mające związku z jego sytuacją prawną. Zdaniem Sądu, tak właśnie należy ocenić sytuację skarżącego. Nie sposób dopatrzyć się bowiem po jego stronie uprawnienia lub interesu o charakterze prawnym, który byłby naruszony kwestionowaną uchwałą. Nie zachodzi bowiem bezpośrednie oddziaływanie tego aktu na prawa i obowiązki skarżącego. Powyższe ustalenia implikują uznanie, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu administracyjnego. Na marginesie można dodać, że organu nadzoru nie zakwestionował zaskarżonej uchwały mimo braku delegacji ustawowej do jej podjęcia.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał skargę za niezasadną, dlatego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. a contrario w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.