Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1513911

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 4 września 2014 r.
IV SA/Gl 685/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.).

Sędziowie WSA: Renata Siudyka, Małgorzata Walentek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia (...) roku (...).

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Prezydenta Miasta R. Nr (...) z dnia (...) r. wydaną na podstawie art. 20 ust. 3 i 4 w związku z art. 3 pkt 11, art. 16a i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze. zm.) odmówiono J.B. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem, D.B.

Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił warunki, jakie muszą zostać spełnione, by strona mogła uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przytoczył w całości przepis art. 16a ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej "ustawa"). Odnosząc się do wymienionej w treści art. 16a ust. 1 ustawy przesłanki w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną zauważono, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje, gdy następuje faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierającego definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Przechodząc do oceny stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że mąż wnioskodawczyni, D.B., jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu (...) r. na okres do 31 stycznia 2019 r. Jego inwalidztwo istnieje od 1995 r., a znaczny stopień niepełnosprawności od 2007 r. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wymagana na co dzień opieka nad nim świadczona jest przez wnioskodawczynię. Jest ona osobą bezrobotną niezarejestrowaną w urzędzie pracy i nie jest uprawniona do świadczeń emerytalno-rentowych. Pozostawała ona w zatrudnieniu od 12 września 1988 r. do 31 grudnia 1995 r. W okresie od lutego do maja 2010 r. zarejestrowana była jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., a w okresie od 1 czerwca 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Biorąc pod uwagę przedstawione ustalenia organ uznał, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem, gdyż od 1995 r. nie pozostaje w zatrudnieniu.

Od decyzji tej J.B. odwołała się przedstawiając szczegółowo sytuację zdrowotną swego męża. Wskazała, że w 1995 r. mąż przebył operację neurologiczną i od tej pory wymaga opieki osoby trzeciej. Jego stan zdrowia pogarsza się i brak jest rokowań na poprawę. Jej zdaniem sytuacja zdrowotna jej męża była przyczyną zaprzestania przez nią pracy zawodowej. Oświadczyła, że nie chce zatrudniać się na jeden miesiąc, by spełnić warunki dla uzyskania świadczenia, gdyż faktycznie przez 18 lat sprawuje opiekę nad mężem i od tego czasu nie może wykonywać pracy zawodowej.

Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpatrzona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Organ ten, decyzją Nr (...) z dnia (...) r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, co do tego, że odwołującej nie można przyznać prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ze względu na brak spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zauważono, że nie podejmowanie zatrudnienia nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia, a odwołująca od 1995 r. nie podejmowała zatrudnienia natomiast znaczny stopień niepełnosprawności D.B. datuje się dopiero od listopada 2007 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.B., tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, przedstawiła problemy zdrowotne jej męża podkreślając, że fakt sprawowania nad nim opieki był przyczyną zaprzestania przez nią pracy zawodowej. Nastąpiło to w 1995 r., gdy jej mąż poddany został pierwszej operacji, a konieczność sprawowania nad nim opieki trwa do dnia dzisiejszego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przywołał argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Mając na względzie przypisane sądom administracyjnym uprawnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga złożona przez J.B. zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów prawa procesowego czego konsekwencją było naruszenie prawa materialnego.

Na mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548, dalej - ustawa nowelizująca), określono odmienne niż dotychczas warunki na jakich nabywa się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i wprowadzono nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zgodnie z treścią jej art. 11 ust. 1 wskazanej ustawy nowelizującej osobom uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowano ex lege uprawnienie do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniali warunki określone w przepisach dotychczasowych.

Jest oczywiste, że uprawnieni do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej nie mogliby otrzymać równolegle, w okresie, na które przedłużono im ich uprawnienie, specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż są to dwa odrębnie uregulowane uprawnienia, wzajemnie się wykluczające.

Do osób, którym na mocy art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej prolongowano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych warunkach ustawodawca zaliczyć nakazał nie tylko te osoby, którym przyznano prawo do świadczenia na okres przekraczający dzień 1 stycznia 2013 r. ale także osoby, które złożyły wniosek o ustalenie niepełnosprawności przed dniem 1 stycznia 2013 r. a wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyły w okresie trzech miesięcy licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Jak stanowi bowiem art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej w przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepis art. 11 ust. 1 stosuje się odpowiednio.Natomiast po myśli art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych "jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności".

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowiące podstawę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r. warunkach wygasło również w tym dniu (vide uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) k. 42 akt administracyjnych).

Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowiące dowód w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją wydane zostało natomiast w dniu (...) r.

Zasady logiki i doświadczenia życiowego nakazują przyjąć, że wniosek o wydanie orzeczenia wydanego w tym dniu musiał zostać złożony niepóźniej niż w grudniu 2012 r.

Wniosek skarżącej o przyznanie jej świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem nosi datę 21 stycznia 2013 r.

Biorąc pod uwagę oba przytoczone fakty stwierdzić należy, że spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Rozpatrujące sprawę organy nie dokonał jednak żadnych ustaleń w zakresie tej istotnej dla uprawnień skarżącej kwestii, nie wyciągnęły z tego tytułu żadnych wniosków, a w motywach decyzji wręcz ją pominęły.

Z dokumentacji sprawy nie wynika, by strona została pouczona o przyznanym jej przez ustawodawcę prawie do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. i faktycznie zrezygnowała z niego poprzez wybór świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takie zaniechanie organu stanowi istotne naruszenie zasady udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.), uznawanej za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej i doniosły element realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Informacja udzielana stronie, w granicach wyznaczonych treścią art. 9 zdanie pierwsze k.p.a., ma spełniać wymóg należytej i wyczerpującej. "Należyta" to właściwa, stosowna, odpowiednia, "wyczerpująca" zaś to przedstawiająca jakieś zagadnienie wszechstronnie, dogłębnie, szczegółowo, gruntownie, dokładnie. Ogólnie można zatem przyjąć, że chodzi o informację pełną (por. Grzegorz Łaszczyca, Komentarz do art. 9 k.p.a. publ. LEX i cytowane tam piśmiennictwo). W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadę te określono jako "obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy szeroko, jak to jest tylko możliwe (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98 czy z dnia 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95 publ. CBOSA).

Wskutek nieprawidłowo dokonanej analizy sytuacji faktycznej skarżącej wybrano wobec niej rodzaj postępowania, który doprowadził do niekorzystnego dla strony skutku nie tylko w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. poprzez pozbawienie strony świadczenia pielęgnacyjnego ale także, w późniejszym okresie świadczenia wprowadzonego na mocy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), która określiła warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie skutków prawnych naruszenia zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się że udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2009 r., II SA/Łd 807/08, czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2008 r., IV SA/Po 758/07, CBOSA). W sytuacji udzielenia stronie informacji nienależytej, w tym błędnej, zachowanie się strony zgodnie z taką informacją, nie może powodować dla niej ujemnych konsekwencji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., III SA 1559/97).

W tym stanie rzeczy konieczne stało się uwzględnienie skargi w celu umożliwienia organowi przeprowadzenia ponownego postępowania prowadzonego zgodnie z zasadami praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W ponownym postępowaniu organ pouczy stronę o przysługujących jej na mocy ustawy nowelizującej uprawnieniach i ustalił, czy istotnie było jej wolą uzyskiwanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy nakazywały traktować ją, jako uprawnioną do uzyskiwania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. Pouczy także stronę o treści art. 25 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym w sytuacji skarżącej w przypadku spełnienia kryterium dochodowego, przysługiwałoby jej uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego począwszy od 15 maja 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.

W przypadku, gdy po uzyskanych pouczeniach strona potwierdzi, że jej wolą było uzyskiwanie w dalszym ciągu świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych słuszne będzie umorzenie postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ramach zasady praworządnego państwa działania administracji powinny dążyć do poszanowania zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa a do urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej. W sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP pozostaje pozbawianie strony możliwości uzyskania korzystnego dla niej rozstrzygnięcia poprzez nadanie wnioskowi kierunku, który nie przyniesie dla niej pozytywnych rezultatów.

Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne uchylić obie wydane w sprawie decyzje, o czym orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.