Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 54735

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 23 maja 2000 r.
IV SA 890/98

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz.

Sędziowie NSA: Bogusław Moraczewski, Wiesław Rauk (spr.).

Protokolant: Dorota Jackiewicz.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent m., po rozpatrzeniu wniosku Urszuli i Marka K., decyzją z dnia 25 marca 1996 r., opartą na przepisach art. 28 i art. 32 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego z 1994 r., zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany rozbudowy i modernizacji budynku przy ul. K. 7 w W. oraz udzielił pozwolenia na prowadzenie prac związanych z rozbudową i modernizacją tego budynku.

W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor przedłożył wszystkie wymagane dokumenty: projekt architektoniczno-budowlany zgodny z decyzją z dnia 26 lutego 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością, zgodę sąsiada na rozbudowę budynku w "ostrej granicy" z posesją przy ul. K. 5.

Następnie ten sam organ decyzją z dnia 9 września 1996 r., z powołaniem jako podstawy rozstrzygnięcia art. 154 kpa, anulował na wniosek Urszuli i Marka K. załącznik do decyzji - projekt techniczny rozbudowy i modernizacji budynku mieszkalnego przy ul. K. 7 w W. i zatwierdził projekt techniczny zamienny rozbudowy i modernizacji tego budynku z naniesionymi poprawkami na rysunku nr 9 i 14, uzgodnionymi z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w dniu 26 sierpnia 1996 r. Decyzja ta została umotywowana okolicznością, iż za zmianą decyzji z dnia 25 marca 1996 r. przemawia słuszny interes stron.

Obie wyżej wskazane decyzje stały się ostateczne wobec niewniesienia od nich środków odwoławczych.

Wojewoda po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek Janiny W. postępowania, w trybie art. 157 § 1 kpa, decyzją z dnia 23 grudnia 1997 r., opartą na przepisach art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, 10 § 1, 77 i 91 kpa oraz art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m. z dnia 25 marca 1996 r., zaś na podstawie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, 10 § 1 i 154 kpa oraz art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m. z dnia 9 września 1996 r.. W uzasadnieniu tej decyzji zostało podniesione, że w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m. z dnia 25 marca 1996 r. postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w myśl art. 7 i 77 kpa, a w szczególności w myśl art. 10 kpa na skutek niezapewnienia czynnego udziału w tym postępowaniu Janinie W. - właścicielce nieruchomości sąsiedniej. Narusza także przepis ogólny prawa materialnego - art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ linia rozbudowy w głębi działek przekroczyła linię istniejących elementów budynków (tarasów, wykuszów), co narusza ustalenia zamieszczone w opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i powoduje naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich przez znaczne ograniczenie dopływu światła dziennego od pomieszczeń w budynku Janiny W. Ponadto uzasadnienie tej decyzji nie czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.

Również z rażącym naruszeniem prawa została wydana decyzja z dnia 9 września 1996 r. Przede wszystkim art. 154 kpa ma zastosowanie wtedy, gdy na mocy zmienionej decyzji, w trybie wskazanego przepisu, żadna ze stron nie nabyła prawa. Taka sytuacja nie nastąpiła w powyższej sprawie, w której z mocy wydanej decyzji inwestorzy nabyli prawo do budowy na swej działce. Zmiana decyzji w takiej sytuacji mogłaby nastąpić wyłącznie w oparciu o art. 155 kpa, za zgodą udzieloną wprost i wyraźnie przez strony postępowania. Poza tym projekt zamienny nie zawiera żadnego opisu wprowadzonych zmian, poza naniesieniem ich na rysunku, co jednak nie daje możliwości prawidłowej oceny, czy są one zasadne, a przede wszystkim na czym polegają.

Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Urszuli i Marka K., została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 1998 r. W jej motywach organ odwoławczy stwierdził, że po przeanalizowaniu akt sprawy nie znalazł merytorycznych podstaw do dokonania innej oceny zgromadzonego materiału, niż uczynił to organ I instancji. Organ odwoławczy uznał poza tym za nietrafny zarzut podniesiony w odwołaniu, iż wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzupełnionej w piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 1998 r., Urszula i Marek K. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucili, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, 77 § 1, 79 i 81 kpa. Zdaniem skarżących, niedopuszczalne jest stosowanie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa do sytuacji przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż są to dwa odrębne tryby, które powodują odmienne skutki prawne. Zarzut zaś naruszenia opinii Konserwatora Zabytków winien być oceniony przez ten organ i to po przeprowadzeniu oględzin przedmiotowego obiektu z zachowaniem warunków przewidzianych w art. 79 § 1 i § 2 kpa. Nie wiadomo też, na jakiej podstawie w decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważność decyzji - pozwolenia na budowę znalazły się stwierdzenia dotyczące naruszenia projektu technicznego. Naruszenie art. 107 § 3 kpa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Wskazanie art. 154 kpa jako podstawy prawnej decyzji z dnia 9 września 1996 r. zamiast art. 155 kpa nie mogło mieć istotnego znaczenia, gdyż wniosek o zmianę decyzji ze strony skarżących był czymś więcej niż zgodą na zmianę decyzji. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., III AZP 23/93, wprawdzie nie jest przepisem prawnym, jednakże stoi za nią autorytet Sądu Najwyższego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. z dnia 25 marca 1996 r. nie sposób odmówić częściowej zasadności zarzutów zawartych w skardze. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie przedmiotu utrwalona jest zasada, zgodnie z którą system weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, uchylenia lub zmiany decyzji) mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie zaś wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2) (vide: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r., s. 612). Z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sposób jednoznaczny wynika, że do weryfikacji decyzji wydanej w wyniku wadliwości postępowania administracyjnego, określonej w tym przepisie, przewidziany jest wyłącznie tryb wznowienia postępowania.

Niezależnie od tego, z niedostatecznie precyzyjnych motywów decyzji organu I instancji zdaje się wynikać, że to nie decyzja z dnia 25 marca 1996 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz że to inwestorzy w trakcie realizacji inwestycji odstąpili od warunków udzielonego im pozwolenia na budowę, w tym od warunków zawartych w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W takiej zaś sytuacji właściwymi przepisami do likwidacji samowoli budowlanej winny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 oraz art. 54 i 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zasadności zarzutu skargi, iż powołana w skardze uchwała Sądu Najwyższego winna mieć odniesienie do wszystkich obiektów budowlanych zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę. Należy w tym zakresie w pełni podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż uchwała ta została wydana na tle konkretnego jednostkowego stanu faktycznego. Samo zaś wybudowanie obiektu budowlanego jest czynnością faktyczną a nie prawną i wobec tego nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, stanowiących przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Oceniając natomiast zgodność z prawem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. z dnia 9 września 1996 r., Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do jej zakwestionowania. Nie ulega wątpliwości, iż decyzją Prezydenta m. z dnia 25 marca 1996 r. skarżący nabyli prawo w postaci uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji do zmiany takiej decyzji nie mógł mieć zastosowania art. 154 kpa. Nie można też podzielić zasadności zarzutów skargi. Za samo powołanie decyzji błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie mogło powodować nieważności takiej decyzji, skoro w niniejszym przypadku spełnione zostały niezbędne wymogi do oparcia tej decyzji na podstawie art. 155 kpa. Te bowiem zarzuty nie znajdują żadnego potwierdzenia w materiale aktowym sprawy. Przez zgodę strony w rozumieniu tego przepisu, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, uznaje się nie - jak to twierdzą skarżący w swej skardze - wyłącznie zgodę strony wszczynającej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa. Odrębnej i wyraźnej zgody wszystkich stron na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nie może przy tym zastąpić zgoda stron wyrażona w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją ostateczną, podlegającą weryfikacji w trybie art. 155 kpa.

Istnienie takiej zgody wszystkich stron przed wydaniem decyzji z dnia 9 września nie zostało wskazane, zaś organ orzekający jako przesłankę rozstrzygnięcia powołał jedynie okoliczność, " że za zmianą decyzji z dnia 25.03.1996 r. przemawia słuszny interes stron".

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w części stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta m. nr 8/96 z dnia 25 marca 1996 r. i w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oddalił skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. nr 41/96 z dnia 9 września 1996 r.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.