Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 48139

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 12 sierpnia 1999 r.
IV SA 882/97

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia NSA B. Gorczycka-Muszyńska.

Sędziowie NSA: A. Gliniecki (spr.), B. Walentynowicz.

Protokolant: K. Stasiak.

Uzasadnienie faktyczne

Jednostka Wojskowa z P. dnia 20 maja 1997 r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 kwietnia 1997 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 grudnia 1996 r.

Powyższą decyzją Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 110 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 grudnia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (j.t. z 1994 r. Dz. U. Nr 49, poz. 196) i §§ 2 i 3 ust. 1 pkt 2 w związku z § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych (Dz. U. Nr 79, poz. 399), ustalił Jednostce Wojskowej w P. nowy wymiar kary pieniężnej dobowej w wysokości 1.235,30 zł/dobę,

w tym: 741,40 zł/dzień

493,90 zł/noc - od dnia 26 lipca 1995 r.

Z uzasadnienia decyzji wynika, iż decyzjami Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii z dnia 08.08.1988 r. i z dnia 26.08.1988 r. określono dopuszczalny poziom hałasu przenikający do środowiska, związany z działalnością lotniska wojskowego w P. Pomiary kontrolne przeprowadzone w dniach: 05, 10, 15 i 18 maja 1995 r. w godzinach dziennych i nocnych, na terenach chronionych akustycznie, najbardziej narażonych na hałas lotniczy, wykazały maksymalne przekroczenia ustalone ww. decyzjami 33,7 dBA dla pory dziennej i 44,9 sBA dla pory nocnej. Z uwagi na powyższe przekroczenia decyzją z dnia 3 czerwca 1996 r. wymierzono Jednostce Wojskowej w P. dobową karę pieniężną w wysokości 606,42 zł/dobę (363,96 zł/dzień i 242,46 zł/noc) z początkowym terminem ich naliczania od dni przeprowadzonych pomiarów sprawdzających tj. 18.05.1995 r. - dla pory dziennej i 10.05.1995 r. dla pory nocnej. Decyzją z dnia 31 października 1996 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji.

W związku z powyższym oraz z uwagi na wejście w życie dnia 26 lipca 1995 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych, a także ze względu na to, że stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu nie ustało do dnia wejścia ww. rozporządzenia w życie, ustalono nowy wymiar kary dobowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył dowódca Jednostki Wojskowej wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, stawiając następujące zarzuty:

- "Art. 64 ust. 1 w brzmieniu określonym w ustawie z dnia 3.04.1993 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy Prawo Wodne (Dz. U. Nr 40, poz. 183) stanowi, że jednostki organizacyjne (które nie prowadzą działalności gospodarczej) obowiązane są zapewnić ochronę środowiska oraz eliminować lub ograniczać uciążliwości szkodliwe dla środowiska. Art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 31.01.1980 r. jednoznacznie określa, że przez szkodliwe uciążliwości dla środowiska rozumie się wymienione zjawiska lub stany o natężeniu utrudniającym życie lub dokuczliwe dla środowiska w stopniu powodującym zagrożenie zdrowia ludzi, uszkodzenie lub zniszczenie środowiska". Natomiast w wyniku przeprowadzonej kontroli i wykonanych pomiarów ustalono jedynie wielkość przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska, natomiast nie wynika z niej, iż stwierdzony poziom hałasu powoduje zagrożenie zdrowia lub ludzi, uszkodzenie lub zniszczenie środowiska,

- organy administracji państwowej wbrew ciążącym na nich obowiązkach nie tylko że nie utworzyły strefy ochronnej obok lotniska JW, ale wydały zezwolenia na budowę osiedli domków jednorodzinnych wbrew przepisom ustawy,

- przekroczenia poziomu hałasu do środowiska mają charakter krótkotrwały i przy wydawaniu decyzji o przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu do środowiska podczas dni lotnych i ustaleniu kar dobowych należało wziąć pod uwagę, że dla JW ustalono maksymalny, krótkotrwały poziom dźwięku w wysokości 75 dB,

- przy obliczaniu wysokości dobowej kary pieniężnej nieprawidłowo zastosowano współczynnik 2/3 za dzień i 1/3 za noc.

Odwołujący zarzuca również zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, gdyż decyzja WIOŚ z dnia 18 grudnia 1996 r. ustaliła dla JW w P. początkowy termin naliczania kary od dnia 26 lipca 1995 r. Zdaniem odwołującego się decyzja nie powinna działać wstecz, gdyż jest to niezgodne z obowiązującymi zasadami prawa.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 11 kwietnia 1997 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podkreśla się, iż zaskarżona decyzja nie została wydana w oparciu o nowe pomiary hałasu, a jedynie jest decyzją ustalającą w oparciu o nowe stawki za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska, nowy wymiar kary pieniężnej dobowej orzeczonej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 czerwca 1996 r. Zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczą ww. decyzji, która wraz z decyzją z dnia 31 października 1996 r. została zaskarżona do Sądu.

Zarzut, że decyzja działa wstecz - od 26 lipca 1995 r., zdaniem organu jest niesłuszny, gdyż "obligatoryjność obowiązku ustalenia nowego wymiaru kary dobowej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska jednoznacznie wynika z § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r., natomiast data, od której ustala się nowy wymiar kary dobowej wynika z § 15 powyższego rozporządzenia".

Strona skarżąca w skardze wniesionej do Sądu w dniu 20 maja 1997 r. formułująca w większości identyczne zarzuty jak w sprawie z decyzji wydanej w dniu 3 czerwca 1996 r. i jak w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji w niniejszej sprawie, wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji jak i o stwierdzenie ich nieważności.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 grudnia 1996 r. zostały wydane z uwagi na wejście w życie z dniem 26 lipca 1995 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różniących wysokości kar pieniężnych (Dz. U. Nr 79, poz. 399). Przepis § 13 ust. 2 powyższego rozporządzenia, w przypadku gdy stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu nie ustało do dnia wejścia w życie rozporządzenia, upoważniał organy do ustalenia nowego wymiaru kary dobowej, stosując stawki kar określone w niniejszym rozporządzeniu.

W rozpatrywanej sprawie, decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana w oparciu o nowe pomiary hałasu, gdyż w tym zakresie opiera się ona na ustaleniach pomiarów kontrolnych przyjętych jako podstawa wymiaru kary dobowej w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. z dnia 3 czerwca 1996 r., utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31 października 1996 r. Ta ostatnia decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 stycznia 1999 r. (Sygn. akt IV SA 2285/96), oddalając skargę stwierdził, że decyzja zapadła zgodnie z prawem. Zatem zarzuty podnoszone w skardze, a odnoszące się do powyższej sprawy, nie mogą być rozpoznane w niniejszym postępowaniu, gdyż zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 r. Jednak zgodnie z przepisem art. 51 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd nie jest związany granicami skargi i w oparciu o ten przepis, bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym.

Kierując się tą zasadą Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 18 grudnia 1996 r. zapadły z rażącym naruszeniem przepisu § 13 ust. 2 wcześniej powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. przez to, że decyzją z dnia 18 grudnia 1996 r. ustalono początkowy termin naliczania kary dobowej od dnia 26 lipca 1995 r.

Jedną z podstawowych zasad państwa prawnego jest niedziałanie prawa wstecz, tym bardziej w sytuacjach, kiedy jest to na niekorzyść strony.

Wykładnia przepisu § 13 ust. 2 rozporządzenia zezwala na ustalenie nowego wymiaru kary dobowej w określonych przypadkach, jednak nie daje to podstaw, aby niezależnie od daty podjęcia decyzji administracyjnej, ustalenie nowego wymiaru kary następowało z datą wsteczną od dnia wejścia rozporządzenia w życie.

Zresztą przyjęcie takiej wykładni w przypadkach określonych w § 13 ust. 2 rozporządzenia, byłoby sprzeczne z postanowieniem ust. 1 tego przepisu, który zawiera generalną zasadę w zakresie przepisów przejściowych, nie zawierającą żadnych wyłączeń. Ponadto należy pamiętać, że omawiany przepis został zawarty w rozporządzeniu, a więc w akcie wykonawczym do ustawy i jako taki, nie może być sprzeczny z postanowieniami ustawy. Zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że działania ich muszą ściśle wynikać z przepisów prawa z wykluczeniem zastosowania wykładni rozszerzającej. Nie jest więc prawdą, jak to zapisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że data, od której ustala się nowy wymiar kary dobowej wynika z § 15 omawianego rozporządzenia. Przepis § 15 mówi, kiedy przedmiotowe rozporządzenie wchodzi w życie, co dla organów stosujących prawo jest informacją i przyzwoleniem od jakiej daty mogą stosować nowe przepisy, nie oznacza to jednak, że w przypadku określonych w § 13 ust. 2 można (należy) wydawać decyzje ustalające wymiar kary od daty wejścia rozporządzenia w życie.

Gdyby taka była intencja organu, który wydał rozporządzenie, jak przyjmują organy, inna byłaby redakcja spornych przepisów. Przede wszystkim zaś § 13 ust. 1 powinien wówczas zawierać wyłącznie dotyczące przypadków określonych w ust. 2 tego przepisu, a tego nie ma. Data wejścia w życie rozporządzenia (aktu wykonawczego do ustawy) nie ma prostego przeniesienia na decyzje administracyjne wydawane w oparciu o ten akt. Gdyby organ wydający rozporządzenie chciał, aby wszystkie sprawy będące w toku z datą wejścia w życie rozporządzenia były rozpatrywane zgodnie z nim, zapisałby to wprost w § 13 ust. 2.

Można się również zasadnie zapytać, dlaczego stanowiska przyjętego w niniejszej sprawie organy nie zastosowały przy wydawaniu decyzji z dnia 3 czerwca 1996 r. i z dnia 31 października 1996 r., przecież już wówczas obowiązywało omawiane rozporządzenie z dnia 20 czerwca 1995 r. i strona skarżąca spełniała przesłanki określone w § 13 ust. 2 tego rozporządzenia.

Reasumując należy stwierdzić, że stanowisko przyjęte przez organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie, jest wynikiem przyjęcia błędnej wykładni przepisów § 13 i 15 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. i z tych względów, mając na uwadze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ograniczając się jedynie do uchylenia obu decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 3 powołanej wcześniej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.