Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 54733

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 1 czerwca 2001 r.
IV SA 564/99

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Cysek.

Sędziowie NSA: Wiesław Rauk, Zofia Flasińska (spr.).

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda decyzją z 9 grudnia 1998 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa, stwierdził nieważność decyzji Urzędu Dzielnicowego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w K. z 19 sierpnia 1987 r. w sprawie pozwolenia dla Zdzisławy i Sylwii T. na budowę - adaptację części strychu na pomieszczenia zaplecza gospodarczego lokalu nr 4 budynku przy ul. S. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził, że powyższa decyzja z 19 sierpnia 1987 r. została wydana z naruszeniem prawa, albowiem inwestorki nie legitymowały się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dacie jej wydania właścicielami budynku byli Jacenty, Marian i Stanisław R., którzy nabyli spadek po zmarłym ojcu Ludwiku R. w dniu 27 maja 1986 r. Udzielona zgoda administratora budynku w dniu 20 września 1983 r. nawet jeżeli była potwierdzona przez właściciela, wygasła z chwilą jego śmierci w dniu 20 marca 1985 r.

Promesa wydziału lokalowego nie mogła zastąpić zgody właścicieli. Tym samym inwestorki w chwili wydania pozwolenia na budowę nie posiadały prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Zdzisława T. podnosząc , iż stwierdzone naruszenie prawa nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Organ I instancji rozpatrywał wymogi pozwolenia na budowę wg obecnie obowiązujących przepisów. Obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy w granicach przepisów prawa obowiązujących w 1987 r. W tym okresie, gdy obowiązywał tzw. szczególny tryb najmu, dysponowanie lokalami czy też pomieszczeniami przynależnymi, takimi jak piwnice i strychy, leżało w gestii nie właściciela nieruchomości, ale organów administracji, tj. wydziałów ds. lokalowych. Obowiązywały wtedy szczególne przepisy dotyczące zabudowy i zagospodarowania strychów i nadbudów. W tym trybie zgodę w postaci promesy, a następnie przydziału wydawał organ ds. lokalowych. Inwestorki taką zgodę w postaci promesy uzyskały, jak również przydział tej części strychowej.

Zgodnie z przepisami obowiązującymi w 1997 r. Zdzisława T. była najemcą lokalu i mogła dokonywać prac budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę bez konieczności uzyskiwania zgody właścicieli nieruchomości. Ponadto zgodę na adaptację strychu wyraził na piśmie administrator budynku w dniu 20 września 1983 r., który posiadał pełnomocnictwa właściciela Ludwika R.

Nietrafne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zgoda wyrażona przez administratora budynku potwierdzona przez właściciela wygasła z chwilą śmierci właściciela budynku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 17 lutego 1999 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując stanowisko oraz motywy w niej zawarte.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję, z wnioskiem o jej uchylenie, wniosła Zdzisława T. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy zupełnie nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w szczególności do zarzutu braku rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naruszono również art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania stron oraz dowodu z oświadczenia pełnomocnika właściciela nieruchomości - Wacława M. W oświadczeniu tym zarządca kamienicy wyraził zgodę na wykonanie adaptacji strychu. Naruszono w ten sposób art. 29 pkt 5 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto kamienica ta objęta, była szczególnym trybem najmu. Zgodnie z przepisami o szczególnym trybie najmu właściciel, nie mieli prawa dysponowania tymi lokalami i pomieszczeniami przynależnymi.

Takie prawo przysługiwało organom administracji państwowej. Zatem, skoro skarżąca dysponowała zgodą właściwego organu ds. lokalowych oraz zgodą administratora, będącego pełnomocnikiem właściciela, to stanowisko organu o braku prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością jest błędne.

Nietrafna jest również teza organu, iż oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na adaptację strychu wygasło z chwilą śmierci właściciela kamienicy.

Nie została wyjaśniona również kwestia, czy właściciele w ogóle mieli prawo zarządu i dysponowania nieruchomością, skoro w tym czasie na podstawie ustawy o remontach przeprowadzono przymusowy remont przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej, a koszty stanowiły wierzytelność Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Przede wszystkim należy wskazać, że przepis art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) zastrzegał, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 powołanej ustawy należy oceniać wg przepisów prawa cywilnego. Może ono wynikać zarówno z prawa własności oraz innych praw rzeczowych, jak też i z umowy najmu lub dzierżawy, bądź innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane (wyrok NSA z 2.10.1986 r., IV SA 400/86, ONSA 1990/2-3/35). Pozwolenie na budowę wydane inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rażąco narusza prawo (wyrok NSA z 26 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 556/96).

Zatem ustalenie, czy w niniejszej sprawie inwestorka nie dysponowała prawem do nieruchomości na cele budowlane, było kluczową kwestią. Jednak organy orzekające w sprawie zupełnie pominęły, że na terenie m. K. obowiązywał szczególny tryb najmu lokali i budynków. Nie zostało w zaskarżonej decyzji wykazane, czy budynek ten został wyłączony spod działania szczególnego trybu najmu. Z akt sprawy wynika, że inwestorka uzyskała w dniu 31 grudnia 1982 r. decyzję o przydziale mieszkania nr 4 przy ul. S w K. jako lokalu zamiennego wraz z przynależnościami. Jednak brak jest ustaleń, czy cały budynek objęty był szczególnym trybem najmu czy tylko niektóre lokale.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84 ze zm.) zezwolenie na dokonanie przeróbek albo przebudowy lokalu mieszkalnego lub użytkowego, a także pomieszczeń przynależnych do lokalu, jeżeli udogodni to korzystanie z lokalu, wydawał terenowy organ administracji państwowej na wniosek najemcy. W przypadku gdy na roboty budowlane wymagane jest pozwolenie na budowę, decyzję wydaje się w tym samym postępowaniu.

Dołączona do akt "promesa" z 31 października 1986 r. poza przyrzeczeniem przydziału części strychu w budynku przy ul. S. w K. zawiera oświadczenie organu, że "w wyniku rozpatrzenia wniosku Zdzisławy i Sylwii T. dot. przeznaczenia części strychu usytuowanego bezpośrednio nad mieszkaniem ok. 72 m2 z przeznaczeniem na zaplecze magazynowo - gospodarcze z uwagi na wykonanie rzemiosła artystycznego postanowiono sprawę załatwić pozytywnie". Przy dokonywaniu ustaleń, czy inwestor spełnił warunek z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, należało ocenić, czy zawarte w tym piśmie zezwolenie - w związku z regulacją art. 34 Prawa lokalowego, nie miało charakteru zgody na wykorzystanie części budynku na cele budowlane.

Zupełnie błędny jest pogląd wyrażony w decyzji Wojewody i podtrzymany w zaskarżonej decyzji, że "udzielona zgoda administratora budynku z 20 września 1983 r., nawet jeżeli byłaby potwierdzona przez właściciela, wygasła z chwilą jego śmierci w dniu 20 marca 1985 r."

Otóż z chwilą śmierci mocodawcy wygasa udzielone przez niego pełnomocnictwo. "Nie wygasają" natomiast oświadczenia woli złożone czy to przez właściciela, czy też przez jego pełnomocnika przed śmiercią. Jedyną możliwością uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli są przepisy działu IV Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli.

Oświadczenie z 20 września 1983 r. o wyrażeniu zgody na adaptację części strychu dla celów mieszkalnych lub pracowni twórczej pracy przy ul. S. dla Sylwii i Zdzisławy T. znajdujące się w aktach sprawy prawdopodobnie zostało podpisane przez administratora M. Jednak nie została ustalona jego rzeczywista funkcja oraz zakres jego uprawnień . Określa się jego funkcję zamiennie: raz jako administratora, innym razem jako zarządcy lub też pełnomocnika. Należało zatem ustalić zakres uprawnień osoby, który wydała i podpisała przedmiotowe oświadczenie z 20.09.1983 r. o wyrażeniu zgody na adaptację części strychu, celem dokonania oceny, czy oświadczenie to zostało wydane w ramach przysługujących jej uprawnień, czy też uprawnienia te zostały przekroczone.

Właściciele mieszkań lub budynków objętych szczególnym trybem najmu często zawierali umowy dotyczące zarządu taką nieruchomością z osobą trzecią, określając zakres i uprawnienia tych osób.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja zapadła bez wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, a więc z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa oraz art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego co mogło mieć wpływ na treść decyzji.

Wobec tego, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.