Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2976055

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 19 września 2019 r.
III SAB/Wr 645/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA.

Sędziowie WSA: Katarzyna Borońska (spr.), Asesor Barbara Ciołek, Marta Pająkiewicz-Kremis.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi

I. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności;

II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie (...) ((...)) złotych

V. w pozostałej części skargę oddala;

VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

I.S. (dalej: strona skarżąca) wniósł (...) r. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego (...) stycznia 2019 r. (data wpływu wniosku do organu). Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650, dalej: ustawa o cudzoziemcach) strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., art. 217 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o:

1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia,

2. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz iż ta bezczynność oraz przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości (...) złotych,

4. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości (...) złotych,

5. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych,

6. na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, iż strona skarżąca w dniu (...) stycznia 2019 r. (data wpływu wniosku do organu) złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, uzupełniając dodatkowo dokumenty w dniu (...) lutego 2019 r. W dniu (...) marca 2019 r. strona skarżąca zwróciła się z prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy. W dniu (...) kwietnia 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie, które (...) czerwca 2019 r. zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponadto pismem z (...) czerwca 2019 r. organ zwrócił się o uzupełnienie braków formalnych przez stronę skarżącą.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Na wstępie Sąd wskazuje, że przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie, co sprawia że dopuszczalne jest badanie obu form przedłużania postępowania, bo to może mieć znaczenie choćby dla oceny jego charakteru i rodzaju zastosowanego środka przeciwdziałającego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, dostępny: CBOSA).

Do pojęcia "bezczynności" odnosi się art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazując, że ma ona miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Jest to rozumienie zbieżne z formułowanym już wcześniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od dnia (...) stycznia 2019 r. (data wpływu wniosku do organu) organ przez ponad pięć miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu (...) czerwca 2019 r., już po wniesieniu przez stronę skarżącą ponaglenia i skargi do tutejszego Sądu. Czynnością tą było zwrócenie się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Jednak Sąd wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad pięciu miesiącach od jego wpłynięcia. Ponadto Wojewoda nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Z akt wynika również, że złożone przez stronę skarżącą ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art. 37 § 4 k.p.a.

Powyższe wskazuje, że - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres dokumentu), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł. Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.

W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - mogą rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. To przesądziło o oddaleniu skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny (pkt V wyroku)

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV i V sentencji wyroku.

Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie strony skarżącej, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt VI sentencji wyroku).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.