III SAB/Wr 474/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2976636

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r. III SAB/Wr 474/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz (spr.).

Sędziowie WSA: Maria Tkacz-Rutkowska, Kamila Paszowska-Wojnar.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi:

V. M. na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie: wydania zezwolenia na pobyt czasowy

I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się przewlekłości prowadzonego postępowania;

II. stwierdza, że przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego V. M. kwotę pieniężną w wysokości 1.500,00 (tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego V. M. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi V. M. (dalej: wnioskodawca, skarżący) jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ administracyjny) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący, będący obywatelem Ukrainy, w dniu 23 stycznia 2018 r. złożył do Wojewody S. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Z uwagi na wskazany we wniosku adres pobytu Wojewoda S. stwierdził swoją niewłaściwość i za pismem z dnia 15 marca 2018 r. przekazał wniosek Wojewodzie D. (data wpływu do organu 21 marca 2018 r.).

Pismem z dnia 11 grudnia 2018 r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł do Urzędu ds. Cudzoziemców za pośrednictwem organu administracyjnego ponaglenie, w którym zarzucił Wojewodzie bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Ponaglenie zostało przekazane organowi wyższej instancji pismem datowanym na 11 stycznia 2019 r.

Następnie pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę do osobistego stawiennictwa oraz złożenia stosownych dokumentów celem uzupełnienia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z kserokopią zwrotnego potwierdzenia odbioru zawartego w aktach administracyjnych sprawy, przesyłka z wezwaniem została awizowana 30 stycznia 2019 r. Data dzienna, wpisana przez potwierdzającego odbiór przesyłki pełnomocnika wnioskodawcy na ww. kserokopii, jest niewidoczna z uwagi na umieszczenie na niej własnego oznaczenia wpływu przez organ administracyjny.

Wnioskodawca udzielił odpowiedzi na wezwanie w dniu 7 lutego 2019 r.

Organ administracyjny, przyjmując jako datę doręczenia wezwania 30 stycznia 2019 r. stwierdził, że odpowiedź na wezwanie była spóźniona, gdyż wyznaczony termin upłynął z dniem 6 lutego 2019 r. W związku z tym 6 czerwca 2019 r. wydał zawiadomienie o pozostawieniu wniosku z dnia 23 stycznia 2018 r. bez rozpoznania.

W rezultacie nie podjął dalszych czynności koniecznych do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Wojewody w dniu 10 maja 2019 r. skarżący podniósł bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku. Zarzucił naruszenie:

- art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej: k.p.a.), poprzez niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy,

- art. 36 § 1 w związku z art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie najpierw skarżącego, a następnie ustanowionego w sprawie pełnomocnika o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz brak pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia,

- art. 37 § 4 w związku z art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia do organu wyższej instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania,

- art. 37 § 5 w związku z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą 7-dniowym terminie,

- art. 6 w związku z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności, poprzez naruszenie i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony,

- art. 73 w związku z art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu ani jego pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu, to jest braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy,

- art. 74 § 2 w związku z art. 14 k.p.a., poprzez odmowę udostępnienia skarżącemu oraz jego pełnomocnikowi materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, to jest niewydanie stosownego postanowienia na wniosek złożony ustnie i pisemnie.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

- zobowiązanie organu administracyjnego do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie pracy, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu orzeczenia,

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości 1.000 zł,

- przyznania od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł,

- zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych oraz

- rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W obszernym uzasadnieniu skargi, opisując dotychczasowy przebieg sprawy skarżący zaakcentował, iż uzupełnił braki wniosku w terminie 7 dni. Wyjaśnił, że chcąc zmobilizować organ administracyjny do działania, wniósł o wgląd do akt sprawy. Na wniosek ustny otrzymał informację od pracownika, że taka możliwość nie istnieje, natomiast na wniosek pisemny nie udzielono żadnej odpowiedzi.

Do skargi załączono kopie: pierwszej strony wniosku złożonego 23 stycznia 2018 r. w S. Urzędzie Wojewódzkim, pisma informującego o przekazaniu sprawy według właściwości miejscowej, wniosku z dnia 20 listopada 2018 r. o wgląd do akt sprawy wraz z dowodem nadania i zwrotnym potwierdzeniem jego odbioru przez pracownika organu administracyjnego, a także kopie dowodu nadania przesyłki z ponagleniem oraz zwrotnego potwierdzenia jej odbioru w organie administracyjnym.

Nadto w piśmie procesowym z 21 czerwca 2019 r. Skarżący wniósł o dopuszczenie jako dowodu w sprawie kopii ponaglenia z 19 czerwca 2019 r., złożonego w reakcji na pozostawienie wniosku bez rozpoznania oraz wydruk ze strony śledzenia przesyłek Poczty Polskiej, dotyczący przesyłki zawierającej wezwanie z 23 stycznia 2019 r. do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków wniosku. Zgodnie z wydrukiem, przesyłka nadana 28 stycznia 2019 r., awizowana 30 stycznia 2019 r., została odebrana w placówce pocztowej 31 stycznia 2019 r.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 7 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że brak formalny wniosku został uzupełniony w terminie, wyjaśnił, że przesyłka była nadana za zwrotnym potwierdzeniem odbioru i okazał oryginał koperty.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że organ nie pozostawał bezczynny w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy. Wyjaśnił, że skarżący został wezwany do uzupełniania braków formalnych i uzupełnił je z uchybieniem terminu w związku z tym wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Wskazał nadto, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie nie wynika ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego, lecz spowodowany jest ogromną ilością napływających wniosków tego rodzaju, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Zwrócił uwagę, że obecnie wprowadza się zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Wojewoda na poparcie swojego stanowiska w sprawie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

Niniejsza skarga została rozdzielona na podstawie art. 57 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) - sprawa z w przedmiocie bezczynności Wojewody tutejszy Sąd rozpoznał pod sygn. akt I SA/Wr 473/19.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. Sąd dopuścił złożony w sprawie wniosek dowodowy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest oczywiście uzasadniona, gdyż postępowanie dotyczące wniosku skarżącego, prowadzone było przez Wojewodę w sposób przewlekły i przewlekłość ta bez wątpienia miała charakter rażący.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 z późn. zm.) regulują przepisy k.p.a.

Pojęcie przewlekłości zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 k.p.a., regulującym instytucję ponaglenia, które służy stronie gdy organ pozostaje w bezczynności (pkt 1) lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły (pkt 2). Zgodnie z brzmieniem powołanego art. 37 § 1 pkt 2, przewlekłość stanowi sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślonych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a., obowiązków jakie nakłada art. 36 k.p.a. oraz poszanowanie zasad postępowania administracyjnego.

Co do zasady, wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Art. 35 § 1 k.p.a. precyzuje, że organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jako, że ustawa o cudzoziemcach nakazuje zebranie licznej dokumentacji, która wymaga weryfikacji, należy mieć na uwadze terminy do załatwienia sprawy określone w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracyjnemu będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.

Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy celem podjęcia pracy. Wniosek złożony osobiście u Wojewody S. 23 stycznia 2018 r., został przekazany Wojewodzie D. - jak wynika z daty prezentaty wpływu - dopiero 21 marca 2018 r. Jakkolwiek Sąd tutaj nie bada bezczynności czy przewlekłości Wojewody S., jednak na marginesie wypada zauważyć, że na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., organ ten, stwierdzając swoją niewłaściwość miejscową, zobligowany był do przekazania wniosku niezwłocznie. Tymczasem przekazanie nastąpiło po niemal dwóch miesiącach.

W powyższych okolicznościach, zdaniem Sądu, należało mieć tutaj na względzie regulację zawartą w art. 35 § 5 k.p.a., który stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Przyjmując zatem jako początkową datę terminu załatwienia wniosku skarżącego 21 marca 2018 r., na mocy powołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a., Wojewoda obowiązany był wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie najdalej 21 maja 2018 r. Tymczasem właściwy w sprawie organ - pierwszą czynność podjął dopiero rok po złożeniu przez stronę wniosku, gdy skarżący złożył formalne ponaglenie do organu wyższej instancji. Co istotne, było to wezwanie do uzupełnienia braków formalnych podania, a więc pierwsza podstawowa czynność, jaką Wojewoda obowiązany był dokonać zaraz po wpłynięciu przedmiotowego wniosku celem dalszego procedowania w sprawie.

W tak przedstawionych okolicznościach nie ma wątpliwości, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób przewlekły.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie ulega również wątpliwości, że przewlekłość organu administracyjnego miała charakter rażący.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego nie tylko nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując wydłużony termin dwumiesięczny), lecz organ administracyjny nie podjął jakichkolwiek działań przez ponad 10 miesięcy. Zwrócić należy uwagę, że pomimo przedłużającego się terminu rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, organ administracyjny ani razu nie zawiadomił o tym skarżącego, do czego był obowiązany na mocy art. 36 k.p.a. Przepis ten bowiem nakazuje zawiadamianie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz podanie przyczyn zwłoki i wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Nadto w toku postępowania zignorowany został wniosek o wgląd do akt sprawy. Dodatkowo zaakcentowania wymaga, że wniosek ten nie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, jednakże skarżący wykazał, że został skutecznie złożony, przedkładając wraz ze skargą jego kopię z kopiami dowodu nadania i potwierdzenia odbioru przez pracownika D. Urzędu Wojewódzkiego.

Również ponaglenie z 11 grudnia 2018 r., które wpłynęło do organu administracyjnego 15 grudnia 2018 r., pomimo obowiązku przekazania go organowi wyższej instancji bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 7 dni od daty jego otrzymania (art. 37 § 4 k.p.a.), zostało przekazane po niemal miesiącu (za pismem z dnia 11 stycznia 2019 r.) bez uzasadnionej przyczyny.

Dopiero po roku od daty złożenia wniosku, a 10 miesięcy od jego wpływu do Wojewody D. została podjęta pierwsza czynność poprzez wezwanie do uzupełnienia braków wniosku. Pomimo uzupełnienia braków 7 lutego 2019 r., organ administracyjny, uznając, że ich uzupełnienie nastąpiło z uchybieniem wyznaczonego 7-dniowego terminu, wydał zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania w dacie 6 czerwca 2019 r., to jest po wniesieniu do tutejszego Sądu skargi o bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powyższe ustalenia potwierdzają całkowite ignorowanie przez organ administracyjny zasad postępowania: zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania do organów administracyjnych (art. 8) oraz naruszenie podstawowych praw strony do należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9), zasady szybkości postępowania (art. 12).

Sąd uwzględnia argumentację Wojewody wskazującego na znaczną ilość spraw z wniosków składanych przez cudzoziemców i problemy organizacyjne, niemniej jednak okoliczności sprawy w świetle przytoczonej regulacji prawnej nie budzą wątpliwości, że postępowanie prowadzone było w sposób więcej niż przewlekły. Z kolei problemy, które organ administracyjny naświetla, nie mogą być usprawiedliwieniem do tak rażącego naruszenia praw strony postępowania. Zwłaszcza, że sprawy z wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy nie są skomplikowane, a ich ilość wskazuje tylko na powtarzalność czynności, które należy podjąć celem ich załatwienia.

W postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy przepisy ustawy o cudzoziemcach przewidują nie tylko wymogi dokonania odpowiednich czynności przez ubiegającego się o to zezwolenie (poprzez złożenie osobiście wniosku na urzędowym formularzu wraz ze stosownymi załącznikami), ale nakładają również określone obowiązki na organ administracyjny. Na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, Wojewoda przed wydaniem decyzji jest zobowiązany do dokonania konsultacji z innymi organami (komendantem oddziału Straży Granicznej, komendantem wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także z konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) - celem ustalenia, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W niniejszej sprawie organ administracyjny obowiązany był zatem niezwłocznie po wpływie wniosku skarżącego wezwać go do uzupełnienia braków formalnych i jednocześnie podjąć działania celem zgromadzenia wszystkich niezbędnych informacji dotyczących ubiegającego się o zezwolenie na pobyt czasowy. Tymczasem Wojewoda nie poczynił jakichkolwiek czynności w tym zakresie. Sąd w tym względzie podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 423/19, iż niepokojąca jest praktyka organu administracyjnego, który - pomimo ciążącego na nim ustawowego obowiązku - zwleka z wystąpieniem do organów takich jak Policja, ABW, Straż Graniczna z zapytaniem czy pobyt skarżącego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Opieszałość, a tym bardziej brak jakiegokolwiek działania Wojewody w tym zakresie stwarza właśnie takie zagrożenie, czyniąc pozorną instytucję konsultacji przewidzianą w powołanym wyżej art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zatem wystąpienie z takimi zapytaniami powinno było mieć miejsce zaraz po wpływie wniosku skarżącego.

Odnosząc się do wyroku WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 45/17, który organ administracyjny powołał na obronę swojego stanowiska, to zaznaczyć należy, iż orzeczenie to zapadło na gruncie całkowicie odmiennego stanu faktycznego - dotyczyło bowiem bezczynności organu administracyjnego, która była spowodowana koniecznością wypożyczenia przez inne organy państwowe dokumentacji niezbędnej do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, tj. niepodejmowanie żadnych czynności aż do momentu interwencji skarżącego, zignorowanie wniosku o wgląd do akt sprawy, który nadto do akt nie został włączony, przesłanie ponaglenia do właściwego organu dopiero po niemal miesiącu od jego otrzymania - Sąd uznał, że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynikała ona wyłącznie z zaniechań organu, a do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. Wręcz przeciwnie, to skarżący (poprzez ustanowionego pełnomocnika) wykazywał aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy wnosząc ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu.

Ponadto Sąd, uwzględniając zarzuty skargi i wniosek dowodowy skarżącego dopuścił dowód z wydruku pozyskanego ze strony internetowej śledzenia przesyłek Poczty Polskiej. Zgodnie z zapisami na wydruku śledzenia przesyłek, wezwanie do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni, awizowane 30 stycznia 2019 r., zostało odebrane przez pełnomocnika 31 stycznia 2019 r. Skarżący stawił się i uzupełnił braki 7 lutego 2019 r., a więc z zachowaniem terminu wyznaczonego przez organ administracyjny. Przyjęta przez organ administracyjny data 30 stycznia 2019 r. - zgodnie z aktami administracyjnymi w udostępnionej Sądowi formie - wynika jedynie z kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru, na której nie jest możliwe odczytanie daty dziennej wpisanej przez odbiorcę przesyłki, to jest pełnomocnika skarżącego ustanowionego w postępowaniu administracyjnym.

W powyższych okolicznościach - skoro braki wniosku zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie - Wojewoda nie miał podstaw do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania.

Poza tym przypomnieć należy stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądowych, a dotyczące interpretacji przepisu art. 64 § 2 k.p.a., który stał się podstawą pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. Pogląd ten znany jest organowi administracyjnemu, gdyż został wyrażony w związku ze stwierdzoną bezczynnością Wojewody. Mianowicie, że uzupełnienie podania po terminie wyznaczonym przez organ administracyjny, ale jeszcze przed pozostawieniem podania bez rozpoznania, nie stanowi podstawy do zastosowania sankcji z art. 64 § 2 (zob. wyroki z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt SAB/Wr 11/18 oraz z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 33/17 i odpowiadające im wyroki NSA z 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1914/18 oraz II OSK 629/18). Natomiast w żadnym razie przepis ten nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy wszystkie dokumenty wymagane do dalszego procedowania w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy zostały złożone w terminie wyznaczonym przez organ administracyjny, zaś Wojewoda po ponad 4 miesiącach swojej bezczynności pozostawił wniosek bez rozpatrzenia uznając, że skarżący spóźnił się z uzupełnieniem braków formalnych zaledwie 1 dzień.

Dodatkowo zauważyć trzeba, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie powyższej regulacji prawnej jest czynnością materialno-techniczną (zob. Hanna Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II). Nie ma charakteru rozstrzygnięcia procesowego, od którego służy zażalenie, o czym błędnie Wojewoda pouczył w zawiadomieniu z 6 czerwca 2019 r. Termin 7-dniowy wyznaczony przez Wojewodę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem urzędowym, nie ustawowym. Przepis ten bowiem stanowi, że do usunięcia braków podania należy wezwać wnoszącego w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni. Ustawodawca zatem pozostawił organowi administracyjnemu dowolność w określeniu długości terminu dla strony. Stąd, zdaniem Sądu, wywieść należy, że skutek niedochowania terminu wyznaczonego przez organ administracyjny nie może wywoływać tak restrykcyjnych skutków jak definitywne pozostawienia podania strony bez rozpoznania i wymuszanie konieczności złożenia takiego samego wniosku ponownie. Termin z art. 64 § 2 k.p.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania byłoby zatem zasadne, gdyby strona całkowicie zaniechała nałożonego na nią obowiązku uzupełniania wskazanych w wezwaniu braków, nadmiernie zwlekała z odpowiedzią na wezwanie lub gdyby odniosła się do wezwania w sposób, który nadal uniemożliwiałby organowi administracyjnemu dalsze procedowanie w sprawie. W ocenie Sądu, niedopuszczalne jest jednak reagowanie Wojewody - pozostawieniem wniosku bez rozpoznania z uwagi na 1-dniowe uchybienie terminu, gdy wniosek został w sposób rzetelny uzupełniony. Natomiast jako rażąco przewlekłe należy ocenić działanie organu, który zawiadamia o tym stronę po 4 miesiącach od daty udzielenia przez nią odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków podania.

Wojewoda bowiem po uzupełnieniu wniosku przez skarżącego w dniu 7 lutego 2019 r. wydał zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania dopiero 6 czerwca 2019 r., a czynności tej dokonał w reakcji na wniesioną w dniu 13 maja 2019 r. za jego pośrednictwem skargę do WSA na bezczynność i przewlekłe postępowanie Wojewody.

Przy czym jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że w ocenie Sądu w sprawie nie miało miejsca uchybienie wyznaczonego przez organ administracyjny terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Co za tym idzie, powyższe zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania było bezpodstawne. Poza tym, w świetle powyższych uwag, nie mogło być uznane za rozstrzygnięcie, które kończy postępowanie w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której skarżący - pozbawiony możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie (obecnie już blisko dwa lata), zaś organ administracyjny nadal nie podejmuje skutecznych działań dla zakończenia sprawy - nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego przewlekłość i przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo.

Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości oraz z uwagi na fakt, że do dnia wydania przedmiotowego wyroku Sąd nie ma informacji czy Wojewoda wydał w sprawie decyzję, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ administracyjny w sposób rażąco przewlekły prowadził i nadal prowadzi postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

W świetle powyższego wszystkie podnoszone w skardze zarzuty należało uznać za uzasadnione.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o przewlekłości postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i stwierdził jej rażący charakter w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a.

Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tego uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.

W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.