Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3099382

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 23 kwietnia 2020 r.
III SAB/Wr 1447/19
Fakultatywny charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie sumy pieniężnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.).

Sędziowie Asesor: WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi O. Y. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę

I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 12 października 2017 r.;

II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku skarżącego;

IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych;

V. oddala dalej idącą skargę;

VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 12 października 2017 r. wpłynął do Wojewody D. wniosek O. Y. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu 17 maja 2018 r. wystąpił o informację do organów Policji, ABW i Straży Granicznej, wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 17 sierpnia 2018 r. oraz wezwał stronę do przedłożenia dokumentów (umowa zlecenia, tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, informację starosty) i złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie.

W dniach 16 czerwca 2018 r., 29 listopada 2018 r., 12 grudnia 2018 r., 17 kwietnia 2019 r., 10 czerwca 2019 r., 12 sierpnia 2019 r., 23 sierpnia 2019 r. i 16 października 2019 r. strona złożyła kolejne dokumenty, w tym aktualne dokumenty.

W dniu 25 października 2019 r. pełnomocnik strony złożył do organu ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie.

W dniu 31 października 2019 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 28 października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody D. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 k.p.a i art. 36 § 1 i wniosła o:

- zobowiązanie organu do wydania stosownego aktu administracyjnego w terminie 4 dni od daty doręczenia akt organowi,

- stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

- zwrot kosztów postępowania.

W dniu (...) listopada 2019 r. Wojewoda D. wydał decyzję nr (...) o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia (...) kwietnia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę z dnia 2 grudnia 2019 r. Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność", podobnie jak i Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego w dniu 12 października 2017 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a. Analiza ta potwierdza, że po otrzymaniu ww. wniosku organ dopiero po ponad 7 miesiącach podjął pierwszą czynność, jaką było wezwanie strony w dniu 17 maja 2018 r. do uzupełnienia dokumentów i złożenia wyjaśnień. Kolejną czynność, jaką było wydanie decyzji w dniu (...) listopada 2019 r. organ podjął dopiero po złożeniu skargi do WSA, po ponad 2 latach od złożenia wniosku. Organ nie dotrzymał również wyznaczonego terminu załatwienia sprawy na dzień 17 sierpnia 2018 r.

Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez ponad 7 miesięcy i dopiero po tak odległym terminie wzywa o uzupełnienie brakujących dokumentów i złożenie wyjaśnień, a kolejną czynnością jest wydanie decyzji po upływie 2 lat od złożenia wniosku.

Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc wydanie decyzji po tak długim okresie oczekiwania przez stronę), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku strony (pkt III sentencji wyroku).

Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii.

W skardze strona wskazała na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej, że oczekuje bez efektu na załatwienie sprawy od kilkunastu miesięcy, traci dochody w związku z brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia w pełnym zakresie, nie może odwiedzić rodziny za granicą. Skarżący zażądał przyznania sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że na mocy art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 z późn. zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie:

1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy;

2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna."

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu bezczynności organu. Sąd uznał zarazem żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną w kwocie ponad 20.000 zł za wygórowaną i oddalił dalej idącą skargę (pkt V wyroku).

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - V sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie VI wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.