Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2741353

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 8 maja 2019 r.
III SAB/Wr 122/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak.

Sędziowie WSA: Anetta Chołuj, Tomasz Świetlikowski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy

I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej;

II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji;

IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (słownie: trzy tysiące) złotych;

V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.

Skarżąca zaskarżyła przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda/organ), w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego przez nią 23 listopada 2017 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. - dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła o:

1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

3) przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a.);

4) zasądzenie kosztów. Uzasadniała, że 1) 23 listopada 2017 r. złożyła - skierowany do Wojewody - wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP; 2) pismem z 11 maja 2018 r., wniosła ponaglenie w sprawie, gdyż do tego czasu organ nie wszczął postępowania; 3) pismem z 17 maja 2018 r., organ przekazał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców a ponadto wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które zostały uzupełnione w terminie; 4) pismem z 29 czerwca 2018 r., wniosła o wszczęcie postępowania i możliwość wbicia stempla;

5) z uwagi na brak odpowiedzi w sprawie - pismem z 20 lipca 2018 r. - wniosła do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniosek o udzielenie informacji w sprawie ww. ponaglenia;

6) tego samego dnia, skierowała do Wojewody pismo z prośbą o udzielenie informacji o statusie jej sprawy;

7) postanowieniem z (...) lipca 2018 r. - otrzymanym przez nią 9 sierpnia 2018 r. - Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia (...) września 2018 r.,

8) pismem z 27 sierpnia 2018 r., organ wezwał ją do uzupełnienia dokumentacji w sprawie, która uzupełniła;

9) postanowieniem z (...) września 2018 r., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zmienił wyznaczony na rozpatrzenie wniosku termin na dzień 1 października 2018 r., który również minął bezskutecznie;

10) kolejnym postanowieniem (z (...) listopada 2018 r.), Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyznaczył następny termin rozpatrzenia wniosku na 5 grudnia 2018 r., który także minął bezskutecznie;

11) do dnia wniesienia skargi, organ nie wydał decyzji w sprawie, mimo że uzupełniła ona wymagane przez organ dokumenty a kolejne terminy wyznaczone przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemce upływały bezskutecznie;

12) postępowanie administracyjne trwa ponad rok, w czasie którego została ona pozbawiona możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a., jak również prawa do informacji o toczącym się postępowaniu;

13) organ naruszył art.

35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy a także zasadę zaufania do organu administracji, zawartą w art. 8 k.p.a. i zasadę szybkości postępowania, określoną w art. 12 k.p.a., wobec czego skarga stała się konieczna i uzasadniona. Dalej skarżąca podniosła, że w sprawie - bez wątpienia - mamy do czynienia z przewlekłością postępowania, gdyż organ faktycznie nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia wniosku w terminie wyznaczonym przepisem art. 35 k.p.a., ograniczając się do dwóch wezwań do uzupełniania braków (jednego po 7 a drugiego po 15 miesiącach od złożenia wniosku), następnie uchybiając kolejnym terminom wyznaczonym przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Dowodziła, że

- pomimo określenia w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. - terminów na załatwienie sprawy administracyjnej, w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu przekroczono wszelkie możliwe terminy. Dodała, że nawet jeśli przez ten okres prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, to organ nie informował, jakie są to czynności i kiedy sprawa zostanie załatwiona. Podkreśliła, że postępowanie prowadzone jest ponad rok a w sprawie nadal nie została wydana decyzja. Odnośnie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej, skarżąca zważyła, że otrzymana - na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. - kwota zrekompensuje jej negatywne przeżycia psychiczne i moralne, związane z przewlekłością postępowania i z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, jak i będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Stwierdziła, że przedłużanie trwającego postępowania w sprawie o pobyt czasowy narusza także jej prawa (dobra) osobiste, tj. prawo do zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim, legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce itd. Bierność organu pozbawia natomiast ją tych wszystkich praw i swobód lub je mocno ogranicza. Skarżąca podkreślia, że - w związku z zaistniałą sytuacją - żyje w permanentnej niepewności i stresie. Stąd też ponosi negatywne konsekwencje przewlekłości postępowania. Skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające - według niej - jej stanowisko, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania oraz podstawy dla zasądzenia na jego rzecz od organu sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że 18 lutego 2019 r. wydał decyzję uwzględniającą wniosek strony.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącej (cudzoziemca) o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela Ukrainy okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., jak i w uregulowaniach p.p.s.a. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13) - stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością.

Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z 29 listopada 2017 r. był załatwiany zbyt długo, gdyż załatwiającą sprawę decyzję wydano dopiero (...) lutego 2019 r. I tak, pierwszą formalną czynność w sprawie organ podjął dopiero po blisko sześciu miesiącach (17 maja 2018 r.), w wyniku - jak się wydaje - złożonego przez stronę ponaglenia (uwzględnionego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w postanowieniu z (...) lipca 2018 r.), zaś kolejną po dziewięciu miesiącach (27 sierpnia 2018 r.). Zaakcentować również trzeba, że - poza pismem z 27 sierpnia 2018 r. - Wojewoda nie realizował przy tym dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). W ww. piśmie, co trzeba dostrzec, Wojewoda nie powołał regulacji art. 36 k.p.a. (powołał błędnie art. 35 k.p.a.).

Nie sposób także nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w ww. piśmie z 27 sierpnia 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście - m.in. - z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie - blisko piętnaście miesięcy - postępowanie, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważył przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji - w żaden sposób - nie przyczyniła się skarżąca (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy), który to organ przez wiele miesięcy nie podejmuje w sprawie żadnej (nawet czysto formalnej) czynności, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Z uwagi na załatwienie sprawy przez wydanie - już po złożeniu skargi - wnioskowanej przez skarżącą decyzji, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Na jej wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącą kwota maksymalna jest zbyt wygórowana.

W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość/bezczynność, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3,

§ 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.