Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3085767

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 8 stycznia 2020 r.
III SAB/Wr 1203/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała.

Sędziowie WSA: Tomasz Świetlikowski, Asesor Marta Pająkiewicz-Kremis (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A.L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę

I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności;

II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (tysiąc pięćset) złotych;

V. dalej idącą skargę oddala;

VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. L. zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność i przewlekłość w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

W rozwinięciu zarzutów skargi strona wskazała, że w dniu 9 marca 2018 r. złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim - Delegatura w L. wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Do wniosku strona dołączyła dokumenty i informacje potrzebne do wydania decyzji, która jednak na dzień wniesienia skargi w sprawie nie została wydana. Strona podniosła również, że choć od złożenia przez nią wspomnianego wniosku minęło ponad półtorej roku, to w tym czasie nie otrzymała od organu żadnego pisma w sprawie, nie był podejmowany z nią kontakt, nie otrzymała informacji o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, ani też, nie została poinformowana o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy. Strona podniosła również, że nie otrzymała odpowiedzi na złożone przez nią ponaglenie. W ramach dalszej argumentacji skargi strona podniosła, że w związku z faktem, że ustawa o cudzoziemcach nie wskazuje terminu załatwienia sprawy, w sprawie znajdzie zastosowanie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), w myśl którego, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Wskazując na powyższe strona stwierdziła, że oczekiwanie na wydanie decyzji przez okres dziewiętnastu miesięcy wyczerpuje znamiona bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Niezależnie od stanu bezczynności, w sprawie wystąpiła również przesłanka przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przedstawioną argumentację strona uzupełniła o wnioski przedstawione w raporcie z kontroli Najwyższej Izby Kontroli z dnia (...) czerwca 2019 r. "Przygotowanie Administracji Publicznej do Obsługi Cudzoziemców" podnosząc, że D. Urząd Wojewódzki we W. (...) spośród urzędów wojewódzkich otrzymał ocenę jednoznacznie negatywną kontrolowanej działalności.

Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., 12 k.p.a, art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

2. w wypadku nie stwierdzenia bezczynności, uznanie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej;

3. stwierdzenie, że przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

5. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

6. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 12.000 zł;

7. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych orz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że dochodzona kwota stanowić będzie adekwatną rekompensatę za naruszenie praw strony postępowania administracyjnego, a także, rekompensatę za naruszenie dóbr osobistych skarżącej, takich jak - prawo do swobodnego poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim, prawo posługiwania się dokumentami potwierdzającymi legalność pobytu. Strona dodała, że kwota ta zrekompensować ma również brak możliwości kontaktu z rodziną na U. (rodzicami).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. W tym kontekście podniósł, że ilość wpływających wniosków oraz fluktuacja kadry pracowniczej ma wpływ na tempo prowadzonych postępowań. Nadmienił, że od początku 2018 r. do końca lutego 2018 r. wpłynęło do organu (...) podań cudzoziemców dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wskazał, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może dochodzić (i niestety dochodzi) do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania w celu zminimalizowania powstałych opóźnień.

Akcentowane okoliczności organ administracji publicznej uznał za istotne z punktu widzenia oceny, czy stan bezczynności lub przewlekłość postępowania administracyjnego noszą cechę rażącego naruszenia prawa.

Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z dnia 8 listopada 2019 r. zawarte w jednym piśmie skargi - na bezczynność i przewlekłość postępowania zostały rozdzielone i zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami. Pod syg. akt III SAB/Wr 1203/19 została zarejestrowana skarga na bezczynność, a pod sygn. akt III SAB/Wr 1204/19 została zarejestrowana skarga na przewlekłość.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP okazała się uzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postę-powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Dokonując szerszego wyjaśnienia tego pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Niewątpliwie, złożony przez stronę wniosek nie został rozpoznany w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach ustawowych, ale i w jego toku dopuścił się bezczynności, nie podejmując w istocie przez prawie dziewiętnaście miesięcy od dnia złożenia wniosku żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku. Wypada przypomnieć, że od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia 9 marca 2018 r. aż do dnia 23 października 2019 r. Wojewoda D. nie przejawiał żadnej aktywności procesowej w sprawie, w tym, nawet nie poinformował wnioskodawcy ani o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie, ani też, o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Obowiązek z art. 36 k.p.a. organ zrealizował dopiero w piśmie z dnia 23 października 2019 r. informując o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 23 stycznia 2020 r., a także, wzywając do uzupełnienia wniosku o dokumenty wymienione w tym piśmie. Jak należy sądzić, dopiero wówczas organ dokonał analizy kompletności wniosku złożonego w dniu 9 marca 2018 r., konsekwencją czego było wezwanie do strony uzupełnienia stwierdzonych braków wniosku dopiero po niespełna dziewiętnastu miesiącach od dnia złożenia tegoż wniosku.

Uzupełniająco należy dodać, że wyznaczenie przez organ przewidywanego terminu zakończenia postępowania na dzień 23 stycznia 2020 r. nie ograniczało strony we wniesieniu skargi na bezczynność przed upływem tego terminu. Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola bezczynności obejmuje całokształt postępowania administracyjnego, w czym zawiera się również zasadność przedłużenia terminów zakończenia postępowania administracyjnego.

Niewątpliwie, sytuacja w której organ, będąc zobowiązany do rozpoznania sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a., pierwsze czynności procesowe podejmuje z przekroczeniem terminów w tym przepisie ustanowionych uzasadnia zarzut bezczynności i to o charakterze rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy zauważyć, że argumenty Wojewody D. odnośnie do trudności kadrowych rzutujących na sprawne rozpoznanie wniosków powtarzane są w toku postępowań sądowych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu od kilku lat, a sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie. Za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SAB/Gd 17/19, CBOSA) powtórzyć należy, że ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.

W ocenie Sądu, zupełna bierność organu administracji publicznej w ramach czasowych zakreślonych przez ustawodawcę na zakończenie postępowania administracyjnego, a także, i w okresie przypadającym już po upływie tych terminów nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i stanowi o rażącym naruszeniu przez organ zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz norm prawnych wynikających z przepisów art. 12 k.p.a i art. 35 § 3 k.p.a.

Należy dodać, że w sprawie organ administracji publicznej zupełnie zignorował także obowiązek z art. 36 § 1 k.p.a., realizując normę z tego przepisu po niespełna dziewiętnastu miesiącach od złożenia wniosku (pismo z dnia 23 października 2019 r.).

Biorąc pod uwagę opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt I i II wyroku), że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, oraz, że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z norm prawnych.

Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku).

Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.500 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości podanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA).

W ramach przysługujących Sądowi na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd (...) może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt cudzoziemców na terenie RP jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy sprawności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Dlatego też, chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 46/19, CBOSA). Z tych powodów Sąd orzekł jak w pkt V wyroku. Należy dodać, że zasądzanie grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).

O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się - kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.