Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3085796

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 15 stycznia 2020 r.
III SAB/Wr 1176/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA.

Sędziowie: NSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor, WSA Anna Moskała, Marta Pająkiewicz-Kremis (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę

I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności;

II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. nakazuje Wojewodzie D. wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych;

V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. B. zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność i przewlekłość w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

W rozwinięciu zarzutów skargi strona nawiązała do sposobu definiowania - na gruncie prawa administracyjnego - stanu przewlekłości oraz bezczynności podkreślając, że skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, a więc bezczynność. W nawiązaniu do powyższego podniosła, że granice między tymi stanami mogą się zacierać. Zdaniem strony, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się rażącej przewlekłości oraz bezczynności. W rozwinięciu tej argumentacji strona wskazała, że w dniu 10 kwietnia 2018 r. wystąpiła do Wojewody D. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Zwróciła uwagę, że w sprawie organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku. Zdaniem strony, sytuacja w której strona (pozbawiona możliwości legalnego pobytu oraz legalnego zatrudnienia) tak długo oczekuje na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie: art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), art. 9 k.p.a, art. 12 k.p.a, art. 35 § 1-3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez: przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, prowadzenie sprawy w sposób przewlekły i niebudzący zaufania do władzy publicznej, niepodjęcie żadnych czynności w sprawie złożonego przez stronę wniosku, niewydanie decyzji pomimo upływu niemalże 1,5 roku od dnia złożenia wniosku. Powołując się na raport NIK strona końcowo nadmieniła, że rozwiązania proceduralno-organizacyjne przy przyjmowaniu i rozpatrywaniu wniosków składanych przez cudzoziemców uznane zostały za sprzeczne z zasadą równego traktowania stron i stanowiły potencjalne pole do rozwoju mechanizmów korupcjogennych.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:

1. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

2. zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

3. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

5. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona podniosła, że dochodzona kwota oprócz funkcji dyscyplinującej stanowić będzie również swoiste zadośćuczynienie dla strony za przeżyty stres oraz niemożność podjęcia istotnych życiowo decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. W tym kontekście podniósł, że ilość wpływających wniosków oraz fluktuacja kadry pracowniczej ma wpływ na tempo prowadzonych postępowań. W nawiązaniu do zarzutów skargi wyraził pogląd, że stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy.

Dodał, że kadra kierownicza Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców wprowadza zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania.

Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z dnia 30 października 2019 r. zawarte w jednym piśmie skargi - na bezczynność i przewlekłość postępowania zostały rozdzielone i zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami. Pod syg. akt III SAB/Wr 1176/19 została zarejestrowana skarga na bezczynność.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność Wojewody D., złożona w związku z nierozpoznanym wnioskiem strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP okazała się uzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postę-powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Dokonując szerszego wyjaśnienia tego pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością.

Niewątpliwie, złożony przez stronę wniosek nie został rozpoznany w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach ustawowych, ale i w jego toku dopuścił się bezczynności, nie podejmując w istocie przez jedenaście miesięcy od dnia złożenia wniosku żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku. Wypada przypomnieć, że od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia 10 kwietnia 2018 r. aż do dnia 25 marca 2019 r. Wojewoda D. nie przejawiał żadnej aktywności procesowej w sprawie, w tym, nawet nie poinformował wnioskodawcy ani o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie, ani też, o przewidywanym terminie jej załatwienia. Akta administracyjne wskazują na to, że dopiero po upływie jedenastu miesięcy od dnia złożenia wniosku organ dokonał oceny tego wniosku pod kątem jego kompletności, albowiem dopiero pismem z dnia 25 marca 2019 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Jak również wynika z akt administracyjnych, większość dokumentacji strona przedstawiła z własnej inicjatywy. W następstwie wezwania z dnia 25 marca 2019 r., ponowny wniosek wraz z załącznikiem nr 1 strona nadesłała w dniu 25 września 2019 r. Wyznaczony w piśmie z dnia 8 października 2019 r. na dzień 8 grudnia 2019 r. przewidywany termin zakończenia postępowania w sprawie niewątpliwie wynikał z faktu, że dopiero w dniu 8 października 2019 r. organ zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 z późn. zm.). W uzupełnieniu tej uwagi trzeba wskazać, że procedura ta stanowi obligatoryjny a zarazem standardowy element postępowania w tego rodzaju sprawach, nie wymagający analizy akt konkretnej sprawy.

Należy wnosić, że pomimo wyznaczonego (w piśmie z dnia 8 października 2019 r.) terminu zakończenia postępowania, sprawa do dnia wyroku nie została zakończona albowiem Sąd nie uzyskał informacji o fakcie jej zakończenia.

Uzupełniająco należy dodać, że dopiero w piśmie z dnia 8 października 2019 r. organ zrealizował obowiązek z art. 36 § 1 k.p.a.

Niewątpliwie, sytuacja w której organ, będąc zobowiązany do rozpoznania sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a., pierwsze czynności procesowe podejmuje z przekroczeniem terminów w tym przepisie ustanowionych uzasadnia zarzut bezczynności i to o charakterze rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy zauważyć, że argumenty Wojewody D. odnośnie do trudności kadrowych rzutujących na sprawne rozpoznanie wniosków powtarzane są w toku postępowań sądowych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu od kilku lat, a sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie. Za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SAB/Gd 17/19, CBOSA) powtórzyć należy, że ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W ocenie Sądu, zupełna bierność organu administracji publicznej w ramach czasowych zakreślonych przez ustawodawcę na zakończenie postępowania administracyjnego nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i stanowi o rażącym naruszeniu przez organ zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz norm prawnych wynikających z przepisów art. 12, art. 35 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt I i II wyroku), że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, oraz, że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z norm prawnych.

Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku).

Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Zdaniem Sądu, suma pieniężna podana w skardze była żądaniem zbyt wygórowanym.

O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się - kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.