III SAB/Lu 28/19, Wymogi wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2742409

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2019 r. III SAB/Lu 28/19 Wymogi wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska.

Sędziowie WSA: Jerzy Drwal, Anna Strzelec (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy postępowania w przedmiocie wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy sportowej

I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku M. F. z dnia (...) marca 2019 r. o zatwierdzenie regulaminu otwartej strzelnicy sportowej "(...)" w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi;

II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III. oddala skargę w pozostałej części;

IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz M. F. kwotę (...) zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

M. F. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy (dalej jako: organ I instancji, Wójt) postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia regulaminu otwartej strzelnicy sportowej o nazwie "(...)".

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z (...) marca 2019 r. (data wpływu do organu (...) marca 2019 r.) skarżący po raz kolejny zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o zatwierdzenie regulaminu otwartej strzelnicy sportowej, położonej w miejscowości O., gmina M. Do wniosku dołączył regulamin użytkowania strzelnicy "(...)" oraz plan strzelnicy oświadczając, że działki nr: (...) są własnością jego i żony. Pierwotny wniosek skarżącego w tym przedmiocie z dnia (...) grudnia 2018 r. został pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na jego brak formalny, którego skarżący, pomimo wezwania nie usunął, w postaci braku decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania wydanej przez odpowiedni organ budowlany, o czym skarżący został poinformowany pismem z (...) lutego 2019 r. Ponaglenie skarżącego złożone do organu wyższego stopnia (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. - dalej jako: Kolegium) zostało postanowieniem z (...) lutego 2019 r. uznane za nieuzasadnione.

W wyniku rozpoznania kolejnego wniosku skarżącego z (...) marca 2019 r. o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, organ ponownie wezwał skarżącego (pismo z (...) marca 2019 r.) do uzupełnienia jego braków formalnych poprzez złożenie decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego pismem z (...) marca 2019 r. wyjaśnił, że złożony wniosek nie ma braków formalnych, gdyż w przedmiotowej sprawie decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania nie wydaje się, co potwierdza dołączone przez niego stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Departament Prawny z (...) grudnia 2018 r. i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z (...) września 2018 r. o odmowie nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania konkretnych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonania robót ziemnych na działkach nr: (...) w miejscowości O., gm. M., do stanu zgodnego z prawem. W tych okolicznościach organ I instancji zawiadomieniem z (...) kwietnia 2019 r. pozostawił wniosek skarżącego o zatwierdzenie regulaminu otwartej strzelnicy sportowej bez rozpoznania.

Skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy z wniosku w ustawowym terminie i na prowadzenie sprawy dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia.

Postanowieniem z (...) maja 2019 r. Kolegium uznało ponaglenie za nieuzasadnione, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację, że w myśl art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1839), dalej jako" ustawa o broni i amunicji, wójt gminy posiada kompetencje do weryfikacji (badania), czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów m.in. przez żądanie przedłożenia przez wnioskodawcę pozwolenia na użytkowanie obiektu. Kolegium wskazało, że kwestia zorganizowania strzelnicy uzależniona jest od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. W innym przypadku nie można by w ogóle stwierdzić czy strzelnica jako obiekt budowalny spełnia określone wymagania. Ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane. To jednak, że na podstawie art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.) "zdjęto" z wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kompetencje do dopuszczenia strzelnicy do użytkowania nie oznacza, że aktualnie takiego rodzaju zagadnienie nie jest w sposób prawny uregulowane. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie mają zastosowanie ogólne reguły wynikające z Prawa budowlanego, m.in. art. 28 ust. 1, art. 5, art. 71 ust. 2 tej ustawy. Stąd też wynikało uprawnienie Wójta do ustalenia okoliczności tej sprawy, czy wnioskodawca może użytkować strzelnicę zgodnie z prawem. Prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś ostatecznie - zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, zgodnie z którym prowadzący strzelnicę powinien na strzelnicy w widocznym miejscu umieścić m.in. decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Brak takiej decyzji jest przeszkodą do stwierdzenia czy przedstawiony do zatwierdzenia regulamin strzelnicy będzie rzeczywiście spełniał wymogi związane z odpowiednim funkcjonowaniem strzelnicy. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że brak przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania stanowił brak formalny wniosku o przeprowadzenie postępowania w zakresie zatwierdzenia regulaminu tej strzelnicy i czynił niemożliwym zakończenie postępowania stosowną decyzją.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na:

1) niezałatwienie przez Wójta Gminy sprawy z wniosku o zatwierdzenie regulaminu otwartej strzelnicy sportowej "(...)" w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej jako: k.p.a. (bezczynność Wójta Gminy);

2) prowadzenie przez Wójta Gminy postępowania w sprawie z wniosku o zatwierdzenie regulaminu otwartej strzelnicy sportowej "(...)" dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość Wójta Gminy).

Wnosząc o uwzględnienie skargi skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Wójta Gminy do załatwienia sprawy i wyznaczenie terminu do jej załatwienia, tj. do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia Sądu albo w innym terminie uznanym przez Sąd za zasadny;

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz w przypadku uznania przez Sąd, że takie działanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa - o stwierdzenie tej okoliczności;

3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości (...) zł albo innej wysokości uznanej przez Sąd za zasadną.

Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów sądowych na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że dla organizowanej przez niego strzelnicy wymagane jest wyłącznie zatwierdzenie regulaminu przez organ wykonawczy gminy. Wskazał, że w obecnym stanie prawnym nie jest już wymagana decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Zmiana ta nie znalazła jeszcze odzwierciedlenia w załączniku do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. .z 2000 r. Nr 18, poz. 234 z późn. zm.). Wymóg umieszczenia na strzelnicy w widocznym miejscu decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania nadal figuruje w Rozdziale 1 pkt 3.2 regulaminu wzorcowego. Skarżący podniósł, że z uwagi na fakt, że przepis rozporządzenia jest sprzeczny z aktem prawnym wyższego rzędu jakim jest unormowanie ustawowe, decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania nie musi (i nie może) być - w praktyce - wywieszona na terenie strzelnicy, ponieważ decyzji takich nie wydaje się. Zachowując jednak daleko posuniętą ostrożność, skarżący umieścił również i takie postanowienie w regulaminie strzelnicy sportowej "(...)".

Skarżący odwołał się m.in. do wyroku w sprawie sygn. akt III SA/Lu 216/17 - dostępny na stronie internetowej - orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA). Podkreślił też, że planowana przez wnioskodawcę strzelnica będzie miała charakter "otwarty". Oznacza to, iż dla jej funkcjonowania nie potrzebne są jakiekolwiek budynki, których proces stworzenia wymagałby spełnienia szeregu obowiązków przewidzianych przede wszystkim przepisami ustawy Prawo budowlane.

Skarżący wskazał również na uchwałę z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, CBOSA oraz stanowisko doktryny i judykatury argumentując, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, oraz, że organ I instancji nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, lecz powinien podjąć decyzję merytoryczną, gdyż braki formalne to takie, które powodują niemożność w ogóle wszczęcia postępowania (brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, inne braki pisma, których usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób). Tymczasem poprzez stworzenie przez organ I instancji niemożliwych do pokonania przez stronę przeszkód natury prawnej i zobowiązanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o decyzję, której wydanie jest niemożliwe w obowiązującym porządku prawnym, a w konsekwencji niemerytoryczne rozpoznanie sprawy doprowadziło do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, w sposób rażący naruszający sferę interesów prawnych i faktycznych wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W jego ocenie wymóg przedłożenia decyzji dopuszczającej strzelnicę do użytkowania jest niezbędnym elementem dokumentacji w przedmiocie złożonego wniosku o zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, co znajduje swoje oparcie w orzecznictwie sądowo - administracyjnym (wyroki w sprawach sygn. akt: II OSK 1462/17 i II SA/Rz 66/18 - CBOSA). Wójt zwrócił uwagę, że decyzja PINB w P. z (...) września 2018 r. do której odwołuje się pełnomocnik skarżącego została wydana na skutek pisma ówczesnego Wójta Gminy, które było efektem nacisków społecznych ze strony mieszkańców miejscowości O., w celu podjęcia przez gminę działań związanych z "nielegalną budową strzelnicy".

W trakcie przeprowadzonych przez pracowników PINB w P. oględzin stwierdzono, że na nieruchomości nie były prowadzone żadne roboty budowlane; nie stwierdzono budowy obiektów budowlanych z użyciem materiałów budowlanych. Organ nadzoru budowlanego uznał iż wykonanie niwelacji terenu prywatnych działek, w wyniku których następuje zebranie gruntu i odkładanie humusu na powstające nasypy, nie stanowi wykonywania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wydanie zatem przedmiotowej decyzji, zdaniem organu I instancji, wnioskodawca w sposób bezpodstawny utożsamia z brakiem potrzeby realizacji zamierzenia jakim jest strzelnica w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę, a w konsekwencji uzyskania takiego pozwolenia i realizacji zamierzenia - decyzji dopuszczającej strzelnicę do użytkowania.

W ocenie Wójta okoliczność posiadania decyzji dopuszczającej strzelnicę do użytkowania przez wnioskodawcę nie musi być ustalana w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ale może już być "badana" na etapie oceny formalnej wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo uzasadniona.

W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy zainicjowanego wnioskiem skarżącego o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy sportowej.

W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r.,. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej jako: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Na wstępie stwierdzić należy, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., czyli złożenie skargi poprzedził wniesieniem ponaglenia do właściwego organu. Zauważyć przy tym należy, że celem instytucji ponaglenia unormowanej w art. 37 k.p.a. jest likwidacja bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji w trybie postępowania administracyjnego. Jeżeli działanie to nie przyniesie zamierzonego przez stronę skutku, to strona może wnieść skargę na bezczynność czy przewlekłość w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Pojęcie bezczynność i przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i obejmuje sytuację, w której

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłości).

W takim przypadku stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia lub organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a.).

Odnosząc się do okoliczności sprawy zacząć należy od stwierdzenia, że pismo informujące o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie podlega zaskarżeniu. Kontrola tej czynności materialno-technicznej, do czego zmierza skarżący w niniejszej sprawie, następuje w ramach skargi na bezczynność organu administracji publicznej.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania stanowi o nierozpoznaniu sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje zatem - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (zob. uchwała NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Przy czym pozostawienie podania bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie w każdym przypadku oznacza zasadność skargi na nierozpatrzenie sprawy w przewidzianym terminie. Uzależnione jest to od tego, czy organ administracji publicznej miał rzeczywiste podstawy do powołania się na ten przepis. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa regulujących te wymogi. Organ administracji publicznej nie może zatem wykorzystać tego trybu do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (por.m.in. wyroki NSA z 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94, LEX nr 30043, oraz z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16, CBOSA). Tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie jego oceny prawnej. Stosowanie tego przepisu nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, treść tego przepisu nie może też być wykładana szeroko. W myśl art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei § 3 cyt. przepisu stanowi, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu Zgodnie natomiast z art. 47 ustawy o broni i amunicji, zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Obecne brzmienie tego przepisu zostało nadane ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) - art. 5 tej ustawy, z dniem od 11 lipca 2003 r.

Przed zmianą przepis art. 47 ww. ustawy brzmiał: "Dopuszczenie strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta)".

Przepis art. 45 ustawy o broni i amunicji stanowi, że broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach. Ustawa nie zawiera definicji strzelnicy i nie reguluje szczegółowo zasad organizowania i funkcjonowania strzelnic. W art. 46 ust. 1 tej ustawy zawarte jest jedynie postanowienie, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy.

Regulamin określa szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy (art. 46 ust. 2). Ustawa upoważniła ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, z uwzględnieniem warunków korzystania ze strzelnicy oraz sposobu obchodzenia się z bronią i sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy. Wykonaniem powyższego upoważnienia jest właśnie powołane wyżej rozporządzenie w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic - dalej jako: rozporządzenie.

Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic stanowi załącznik do rozporządzenia. Na podstawie regulaminu wzorcowego właściciel lub zarządca strzelnicy, obowiązany jest opracować regulamin strzelnicy, w którym może w szczególności określić dodatkowe warunki bezpieczeństwa, w tym także dla osób przebywających na strzelnicy (§ 4 rozporządzenia).

Słusznie też zauważa skarżący, że zmiana brzmienia art. 47 ustawy o broni i amunicji nie znalazła odzwierciedlenia w załączniku do rozporządzenia i wymóg umieszczeniu na strzelnicy w widocznym miejscu decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania nadal figuruje w Rozdziale 1 pkt 3.2 załącznika.

Nie mniej jednak, w ocenie Sądu, z powołanych powyżej przepisów nie można wyprowadzić wniosku, że decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania jest warunkiem formalnym wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, bez którego nie można nadać wnioskowi dalszego biegu. Decyzja ta może być, w ocenie Sądu, rozpatrywana w kontekście merytorycznej oceny takiego wniosku.

Zresztą z orzeczeń powoływanych przez organ nie wynika aby organ, a następnie sąd, rozpatrywał brak decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania jako brak formalny wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. W orzeczeniach tych organy wydawały decyzje merytoryczne odmawiające zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, a skargi zostały oddalone. W tym kontekście organy przyjmowały, a sądy to stanowisko zaakceptowały, że przedłożenie decyzji o dopuszczenie strzelnicy do użytkowania jest niezbędnym elementem dokumentacji uprawniającej do zatwierdzenie regulaminu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ wyroku sygn. akt II OSK 1462/17 - "Brak takiej decyzji stanowi zatem przeszkodę do stwierdzenia czy przedstawiony do zatwierdzenia regulamin strzelnicy będzie rzeczywiście spełniał wymogi związane z odpowiednim funkcjonowaniem strzelnicy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy (...)". Tym samym z orzeczeń tych wynika, że wnioski skarżących, do których nie dołączono decyzji odpowiednich organów o dopuszczeniu danej strzelnicy do użytkowania podlegały merytorycznej ocenie. Błędna jest zatem ocena Wójta, że "badanie" posiadania przez stronę takiej decyzji może mieć miejsce na etapie oceny formalnej wniosku.

W konsekwencji organ niezasadnie zastosował tryb z art. 64 § 2 k.p.a, zamiast merytorycznie rozpoznać sprawę w zakreślonym ustawowo terminie.

Podsumowując tę cześć rozważań, w ocenie Sądu, organ zobligowany był wydać decyzję co do meritum sprawy, gdyż ani z ustawy o broni i amunicji, ani z przepisów wykonawczych do niej nie wynikają żadne dodatkowe formalne wymogi zakreślone dla żądania skarżącego (wniosku) inicjującego postępowanie w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy sportowej.

Taki stan rzeczy oznacza, że w dacie wniesienia skargi Wójt pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 12 marca 2019 r. i w toku postępowania sądowego bezczynności tej nie przerwał. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne, jak wskazano, ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a więc nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Celem zaś skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.

Z tych też przyczyn zarzuty skargi co do bezczynności organu uznać należało za uzasadnione i w świetle brzmienia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z (...) marca 2019 r. o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy sportowej "(...)" w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, co znalazło wyraz w pkt I wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, a skład orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko podziela, że rażące naruszenie prawa, jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob.np. wyrok w sprawie sygn. akt II SAB/Op 19/16 - CBOSA). W ocenie Sądu, tak w niniejszej sprawie nie było. Wójt zareagował na wniosek bezzwłocznie i podjął działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dlatego też mimo, że błędnie uznał, iż w sprawie niniejszej zastosowanie powinien znaleźć art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawił pismo bez rozpoznania, to jednak nie można mu zarzucić lekceważenia strony skarżącej czy też braku reakcji na jej żądanie. Orzeczenie o braku przy stwierdzonej bezczynności rażącego naruszenia prawa znalazło wyraz w pkt II wyroku.

Taki stan rzeczy wyłączał również zasadność wymierzenia organowi grzywny. Sąd zauważa, że treść regulacji art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że zastosowanie tego środka pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Nie każdy zatem przypadek stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania powoduje automatyczny obowiązek wymierzenia grzywny. Potrzeba zastosowania tego środka i ewentualna jego wysokość jest uzależniona od okoliczności konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a stopień stwierdzonych naruszeń, które doprowadziły do bezczynności, nie uzasadnia potrzeby wymierzenia grzywny. Zdaniem Sądu wystarczająco dyscyplinujące organ będzie stwierdzenie istnienia stanu bezczynności oraz nałożenie obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Zatem w tej części skarga podlegała oddaleniu, co stwierdzono w pkt III wyroku.

Sąd nie znalazł również podstaw do podzielenia zarzutów skargi w zakresie przewlekłości postępowania, co znalazło wyraz w pkt III wyroku. W kontekście przewlekłości prowadzonego postępowania zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. O przewlekłości postępowania można więc mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności naruszają zasadę koncentracji materiału dowodowego, zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi można zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie albo prowadzenie czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyroki NSA w sprawach sygn. akt: II OSK 1956/12, II OSK 3274/14, II OSK 549/13 czy wyroki WSA w sprawach sygn. akt: III SAB/Gd 75/18, II SAB/Ol 109/18 - CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem, niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, w okolicznościach analizowanej sprawy nie można przypisać organowi prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Jak wynika z akt organ w kontekście zastosowania choć, jak już wskazano w sposób nieprawidłowy, trybu z art. 64 § 2 k.p.a działał bez opieszałości, gdyż wniosek o zatwierdzenie regulaminu wpłynął do organu w dniu (...) marca 2019 r., a już w dniu (...) marca 2019 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia jego braków, a następnie zawiadomieniem z (...) kwietnia 2019 r. pozostawiono wniosek skarżącego bez rozpoznania. Tym samym od daty wpływu wniosku do jego formalnego załatwienia, choć jak wskazano w sposób nieprawidłowy, nie upłynął miesiąc. W tych okolicznościach trudno przypisać organowi nadmierną zwłokę w podejmowaniu czynności. Niewydanie bowiem w ustawowym terminie decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie nie wiązało się z przewlekłym prowadzeniem postępowania, lecz z wadliwym zastosowaniem trybu z art. 64 § 2 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że jak zasadne wskazał NSA w powołanej już uchwale w sprawie sygn. akt I OPS 2/13 skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Na koniec i dla porządku podnieść trzeba, że Sąd zauważa rozbieżności w orzecznictwie, co do ustalenia właściwej treści art. 47 ustawy o broni i amunicji, na co zwrócił już uwagę WSA w Gdańsku w sprawie sygn. akt III SA/Gd 915/18 - CBOSA, niemniej jednak kwestia ta pozostaje poza granicami sprawy niniejszej, które wyznaczyła skarga na bezczynność i przewlekłość organu (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I -III wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.). Na koszty te składają się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie (...) zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie (...) zł i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie (...) zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.