Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2755227

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 14 listopada 2019 r.
III SAB/Kr 87/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.).

Sędziowie WSA: Renata Czeluśniak, Janusz Kasprzycki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji (...) "A" w W. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w sprawie odmowy przyjęcia ofert pracy skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Fundacja (...) "A" w W pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przed Prezydentem Miasta (Grodzkim Urzędem Pracy) w sprawie odmowy przyjęcia ofert pracy złożonych przez Fundację na stanowiska: programista aplikacji w dniu 9 sierpnia 2016 r., projektant aplikacji mulimedialnych, animacji i gier komputerowych w dniu 10 sierpnia 2016 r., grafik w dniu 10 sierpnia 2016 r., specjalista do spraw reklamy i marketingu w dniu 10 sierpnia 2016 r., projektant grafik i multimediów w dniu 10 sierpnia 2016 r., specjalista do spraw reklamy i marketingu w dniu 10 sierpnia 2016 r., programista aplikacji w dniu 10 sierpnia 2016 r., specjalista ds. marketingu w dniu 16 sierpnia 2016 r., nauczyciel pedagog w dniu 24 sierpnia 2016 r., fotograf w dniu 24 sierpnia 2016 r., specjalista do spraw reklamy i marketingu w dniu 12 października 2016 r., realizator filmu wideo (wideofilmowiec) w dniu 12 października 2016 r.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do przyjęcia złożonych ofert pracy, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania, która miała cechy rażącego naruszenia prawa oraz przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 21.385,15 zł.

Skarga została poprzedzona zażaleniem z dnia 25 listopada 2016 r., skierowanym do Prezydenta Miasta, które zostało przekazane w dniu 12 grudnia 2016 r. do Wojewody.

Skarżąca wskazała, że odmowy przyjęcia ofert pracy były całkowicie niezasadne, ponadto informowano ją o stanowisku zwykłym pismem bez zachowania trybu administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ naruszył obowiązki wynikające z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645), w szczególności z przepisu art. 36 ust. 5f oraz negatywnie wpływał na lokalny rynek pracy, pozbawiając osoby bezrobotne i poszukujące pracy możliwości skorzystania z ofert pracy. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu wyrażoną w piśmie z dnia 19 października 2016 r., zmierzającą do przekazania sprawy do właściwości Urzędu Pracy m. st. W i podniosła, że czynności organu w sprawie kierowanych do niego ofert pracy są pozorne i zmierzają do przewlekłości postępowania.

Skarżąca wskazała, że odmowa przyjęcia ofert pracy wpływa na prawa i obowiązki osób trzecich i winna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Przemawia za tym przepis art. 36 ust. 5g ww. ustawy stanowiący, że odmowa przyjęcia oferty pracy przez powiatowy urząd pracy wymaga pisemnego uzasadnienia. Przyjęcie ofert pracy umożliwi skarżącej uzyskanie odpowiednio wykwalifikowanego pracownika. W przypadku niemożności zaspokojenia potrzeb pracodawcy na rynku lokalnym przedstawienie takiej oferty umożliwi alternatywne pozyskanie pracownika zagranicznego celem zaspokojenia powstałej luki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżąca zgłaszała regularnie od roku 2014 oferty pracy z prośbą o wydanie informacji na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestr bezrobotnych i poszukujących pracy, niezbędnej do wydania zezwolenia na pracę cudzoziemcowi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W okresie od dnia 26 lutego 2015 r. do dnia 30 grudnia 2015 r. do Grodzkiego Urzędu Pracy wpłynęło 89 ofert ze strony skarżącej na 99 wolnych miejsc pracy, natomiast do dnia 13 maja 2016 r. organ zarejestrował 50 zgłoszonych ofert pracy na 86 miejsc. We wszystkich ofertach skarżąca jako główne miejsce wykonywania pracy wskazywała K, ul. D. W związku z tym przyjęto, że Grodzki Urząd Pracy jest właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z przepisem art. 88c ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Skarżąca wskazywała, że nie jest agencją tymczasową, a docelowym miejscem wykonywania pracy jest jeden lokal mieszczący się przy ul. D w K. Organ nabrał podejrzeń, iż Fundacja nadużywa praktyki zatrudniania cudzoziemców. Organ zwrócił się w dniu 19 listopada 2015 r. do Placówki Straży Granicznej, a następnie w dniu 19 czerwca 2016 r. do Placówki Straży Granicznej W. Z odpowiedzi tej drugiej placówki zawartej w piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 r. wynikało, że została przeprowadzona kontrola w siedzibie Fundacji w W. Pracowała tam tylko jedna osoba. Konieczność przeprowadzenia kontroli w zakresie zatrudnienia cudzoziemców została zgłoszona również Państwowej Inspekcji Pracy oraz (...) Urzędowi Wojewódzkiemu - Wydziałowi Spraw Cudzoziemców, który odpowiedział, że Fundacja, występując do tego urzędu z wnioskami o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców, wskazywała jako miejsce wykonywania pracy K, ul. W, który różnił się od adresu podawanego przez Fundację w zgłaszanych ofertach pracy. Okoliczność tę zgłoszono do Wydziału Spraw Cudzoziemców. Organ wystosował do skarżącej w dniu 23 maja 2016 r. pismo, w którym poinformował, iż wycofuje się z realizacji wszystkich zgłoszonych ofert pracy i nie będzie przyjmował do realizacji kolejnych zgłaszanych ofert. Powodem jest postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcję Pracy.

Skarżąca pismem z dnia 24 maja 2016 r. zakwestionowała stanowisko organu, twierdząc, że Państwowa Inspekcja Pracy zaniechała czynności kontrolnych. Organ zweryfikował tę informację i uzyskał odpowiedź (pismem z dnia 18 lipca 2016 r.), iż czynności kontrolne zostały wstrzymane z uwagi na złożony przez skarżącą sprzeciw na zasadność prowadzenia czynności kontrolnych, a sprawę rozpatruje Sekcja Kontroli Wewnętrznej w Głównym Inspektoracie Pracy w W.

W dniach 9, 10, 15, 18 i 24 sierpnia 2016 r. skarżąca dokonała kolejnych zgłoszeń ofert pracy, których organ nie przyjął do realizacji, oczekując od Głównego Inspektoratu Pracy w W odpowiedzi w sprawie. Stanowisko wyraził w pismach z dnia 12, 18, 26 sierpnia 2016 r. i z dnia 19 października 2016 r.

Wojewoda w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. podniósł, iż Prezydent Miasta nie pozostaje wobec kierowanych przez skarżącą zgłoszeń ofert pracy w przewlekłości, gdyż stosując formę pisemną (zgodnie z przepisami), informuje o powodach odmowy przyjęcia ofert pracy. Rozpatrzenie zgłoszenia ofert pracy nie następuje zdaniem organu w formie decyzji administracyjnych, a długość postępowania uzasadniona była ustawowym obowiązkiem kontroli organu, czy pracodawca nie jest objęty postępowaniem dotyczącym naruszenia przez niego przepisów prawa pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. oddalił skargę, w uzasadnieniu wyroku wskazując w szczególności, że "przepisy nie statuują obowiązku organu zatrudnienia wydania decyzji w razie nieprzyjęcia oferty pracy. Sfomułowanie zawarte w § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, iż "powiatowy urząd pracy podejmie decyzję o nieprzyjęciu tej oferty na podstawie art. 36 ust. 5f ustawy" a następnie powiadamia tego pracodawcę o odmowie przyjęcia krajowej oferty pracy do realizacji należy rozumieć jako poprzedzający realizację obowiązku powiadomienia pracodawcy na piśmie stosunek organu do zgłoszonej oferty w świetle towarzyszących okoliczności faktycznych.".

Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, w wyniku rozpoznania której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że w jego ocenie "brak wskazania w powyższych przepisach formy jaką przybiera odmowa przyjęcia oferty pracy, nie stanowi przeszkody dla uznania, że przedmiotowa sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji".

Nadto NSA wskazał, że "Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę. W sytuacji sformułowania oceny, że organ prowadził postępowanie przewlekle, rolą Sądu pierwszej instancji będzie rozważenie kwalifikacji prawnej stwierdzonego stanu w zakresie pozwalającym na rozstrzygnięcie, czy przewlekłość miała charakter rażący, a także rozpoznanie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej".

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony.

Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2019 r. (sygn. akt I OSK 2255/17) "należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że pojęcie "bezczynności" odnosi się do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por.wyrok NSA 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. W piśmiennictwie przyjmuje się także, że przewlekłe prowadzenie postępowania może pozostawać w związku z bezczynnością organu, które wystąpi wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu organ nie podejmuje żadnych czynności (por. J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, nr 69, s. 11).".

W niniejszej sprawie skarżąca wywodziła, że Prezydent Miasta podejmuje w sprawie zgłoszonych przez nią 12 ofert pracy działania pozorne i przedłużające postępowanie, w szczególności przedstawiając skarżącej powody nieprzyjęcia ofert pracy na piśmie bez zachowania formy przewidzianej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (decyzji). Skarżąca nie zgadzała się przy tym z podstawowym argumentem organu, iż nieprzyjmowanie ofert pracy ma związek z postępowaniem kontrolnym prowadzonym w Fundacji przez Państwową Inspekcję Pracy, gdyż jak twierdziła, takie postępowanie nie toczy się. Skarżąca twierdziła, że Prezydent Miasta dopuszcza się przewlekłości postępowania w sprawie zgłoszonych przez nią ofert pracy i nie wydaje w sprawie decyzji.

W ocenie Sądu postępowanie przed Prezydentem Miasta w sprawie zgłoszonych przez skarżącą ofert pracy nie nosiło znamion przewlekłości.

Akta sprawy potwierdzają zgłoszenie przez Fundację (...) "A" opisanych w skardze ofert pracy. Kolejno w dniach: 9 sierpnia 2016 r. zgłoszono ofertę pracy na stanowisko programista aplikacji, w dniu 10 sierpnia 2016 r. zgłoszono oferty pracy na stanowisko projektant aplikacji mulimedialnych, animacji i gier komputerowych, grafik, specjalista do spraw reklamy i marketingu, projektant grafik i multimediów, specjalista do spraw reklamy i marketingu i programista aplikacji, w dniu 16 sierpnia 2016 r. zgłoszono ofertę pracy na stanowisko specjalista ds. marketingu, w dniu 24 sierpnia 2016 r. zgłoszono ofertę pracy na stanowisko nauczyciel pedagog i fotograf, a w dniu 12 października 2016 r. zgłoszono oferty pracy na stanowisko specjalista do spraw reklamy i marketingu i realizator filmu wideo (wideofilmowiec).

Organ w odniesieniu do powyższych ofert wystosował w odpowiedzi następujące pisma: z dnia 12 sierpnia 2016 r. informujące, że zgłoszenia z dnia 9 i 10 sierpnia 2016 r. nie zostają przyjęte do realizacji z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy, z dnia 18 sierpnia 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 16 sierpnia 2016 r. nie zostaje przyjęta z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy, z dnia 26 sierpnia 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 24 sierpnia 2016 r. nie zostaje przyjęta do realizacji z powodu toczącego się postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy oraz z dnia 19 października 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 12 października 2016 r. nie zostaje przyjęta do realizacji z powodu toczącego się postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy.

Odpowiedzi organu następowały zatem po kilku dniach od dnia zgłoszenia ofert. W każdym przypadku termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został zachowany.

Wyżej opisanym pismom nie nadano nazwy "decyzja", jednak z uwagi na ich treść należy przyjąć, że zawierają one podstawowe elementy konstrukcyjne, tworzące decyzję administracyjną. Spośród elementów budowy decyzji wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. za konieczne i wystarczające do uznania działania administracji za decyzję uznaje się bowiem oznaczenie organu, od którego oświadczenie to pochodzi, oznaczenie jego adresata, treść oświadczenia, które składa z zamiarem wywołania skutków prawnych (rozstrzygnięcie), podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby, która je złożyła. Stwierdzenie, że konkretne działanie administracji spełnia te wymagania, pozwala oceniać je na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu jurysdykcyjnym, jak również poddać kontroli sądu administracyjnego. Pozostałe elementy decyzji administracyjnej wymienione w art. 107 § 1 mają mniej doniosłe znaczenie, ale ich brak może prowadzić do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego (por. M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 765).

Również NSA, w szczególności w wyroku z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982/9, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego, stwierdził, że "1. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.".

Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pisma, które organ skierował do skarżącej z dnia 12 sierpnia 2016 r. informujące, że zgłoszenia z dnia 9 i 10 sierpnia 2016 r. nie zostają przyjęte do realizacji z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy, z dnia 18 sierpnia 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 16 sierpnia 2016 r. nie zostaje przyjęta z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy, z dnia 26 sierpnia 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 24 sierpnia 2016 r. nie zostaje przyjęta do realizacji z powodu toczącego się postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy oraz z dnia 19 października 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 12 października 2016 r. nie zostaje przyjęta do realizacji z powodu toczącego się postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy posiadają elementy konstruktywne, tworzące decyzje administracyjne, to jest oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis. Nie zawierają natomiast wszystkich określonych w art. 107 k.p.a. elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, jednak kwestia ta pozostaje poza zakresem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu dotyczącym przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Sąd w niniejszym postępowaniu nie dokonywał również oceny podjętych przez organ decyzji w rozumieniu zasadności nieprzyjęcia ofert pracy skarżącej. Kontrolował jedynie terminowość i prawidłowość podjętych w sprawie czynności organu zmierzających do zakończenia postępowania.

Kontrola w tym zakresie wykazała, że organ nie dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowanie, gdyż wymienionymi wyżej pismami, które w ocenie organu stanowią decyzje administracyjne, choć nie zawierają wszystkich wymaganych prawem elementów, organ zakończył postępowania w sprawie ofert skarżącej. Jak już wyże wskazano, nastąpiło to bez uchybienia terminom instrukcyjnym wynikającym z art. 35 k.p.a., jak również bez zbędnej zwłoki i bez podejmowania czynności zbędnych czy też pozornych.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.