Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720325

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 16 lipca 2019 r.
III SAB/Kr 51/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.).

Sędziowie WSA: Halina Jakubiec Barbara Pasternak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 11 stycznia 2019 r. nr (...)

I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu;

II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności;

III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

IV. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej.

Uzasadnienie faktyczne

K. J., zwany dalej skarżącym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji (data wpływu skargi do organu w dniu 4 kwietnia 2019 r.) skargę na bezczynność tego organu w związku z nierozpoznaniem w terminie odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji o nr (...) w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W skardze domaga się stwierdzenia, że doszło w sprawie do bezczynności organu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł więc o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz o przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej.

Do skargi załączył ponaglenie z daty 5 marca 2019 r. skierowane do Komendanta Głównego Policji.

Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na następujący stan faktyczny sprawy:

Skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji pismem z dnia 13 listopada 2018 r. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w odpowiedniej części zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Komendant Powiatowy Policji decyzją 11 stycznia 2019 r. nr (...) odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 14 stycznia 2019 r.

Skarżący wystąpił w dniu 21 stycznia 2019 r. do Komendanta Powiatowego Policji o uzupełnienie ww. decyzji o nr (...), po czym Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia 25 stycznia 2019 r. nr (...) odmówił jej uzupełnienia.

Skarżący odwołał się od ww. decyzji poprzez platformę e - puap w dniu 25 stycznia 2019 r.

Komendant Wojewódzki Policji wydał w dniu 5 kwietnia 2019 r., po dacie wniesienia skargi na bezczynność, decyzję nr (...) (doręczoną skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2019 r.) utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji nr (...) z dnia 11 stycznia 2019 r.

W ocenie organu sprawa została załatwiona bez zbędnej zwłoki. Organ dodał, że skala żądań byłych policjantów w zakresie ekwiwalentów za niewykorzystany urlop jest ogromna. Są to sprawy analogiczne do aktualnie rozpoznawanej. Wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Obecnie w toku pozostaje ok. 730 postępowań z wniosków złożonych przez byłych funkcjonariuszy oraz ok. 2 600 wniosków złożonych przez byłych funkcjonariuszy komend miejskich/powiatowych Policji garnizonu małopolskiego.

Organ zaznaczył, że Komendant Wojewódzki Policji stanowi organ odwoławczy od rozstrzygnięć Komendantów Miejskich/Powiatowych Policji i w chwili obecnej prowadzi około 80 postępowań odwoławczych, a niebawem ich liczba wzrośnie.

Ponadto załatwienie złożonych przez byłych funkcjonariuszy spraw wymaga dołączenia do akt sprawy szeregu dokumentów finansowych, które odnaleźć trzeba bądź w archiwalnych aktach osobowych funkcjonariuszy, bądź w archiwalnych kartotekach finansowych wypłat. Do prawidłowego rozpatrzenia jednostkowego wniosku niezbędne jest zgromadzenie w szczególności: rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta, zestawienia okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy policjanta zwolnionego ze służby w Policji, kartoteki uposażenia, potwierdzenia dokonanej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Skala i zakres czasowy zadania do wykonania obejmuje zatem kilkanaście tysięcy zarchiwizowanych dokumentów wytworzonych w okresie od 13 października 2001 r. do 5 listopada 2018 r. (czas obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu), przy czym w celu odnalezienia każdego dokumentu należy podać nr spisu i pozycję, za którą został on przekazany na stan archiwum (co rodzi dodatkowe czynności do wykonania poprzez przegląd wykazów przekazywanych corocznie do archiwum kilkudziesięciu tysięcy dokumentów finansowo-księgowych).

Udostępnienie materiałów opisanych powyżej odbywa się na wniosek Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji, Komend Miejskich i Powiatowych Policji województwa (...) oraz osób bezpośrednio zainteresowanych. Wiąże się to z koniecznością uzyskania zgody Komendanta Wojewódzkiego Policji na ich udostępnienie, fizycznym wyodrębnieniu akt osobowych z zasobu liczącego ok. 48 000, przeglądnięciu ich, wykonaniu kserokopii dokumentów, a w przypadku osób fizycznych ich uwierzytelnienia.

Organ zaznaczył, że realizacją powyższych czynności mogą zajmować się wyłącznie osoby o szczególnej wiedzy z zakresu problematyki archiwalnej i kadrowej. Faktycznie wykonuje ją w ponadnormatywnym czasie pracy, troje pracowników zespołu archiwum, którzy ponadto realizują inne bieżące zadania związane z obsługą zasobu archiwalnego KWP.

Komendant Wojewódzki Policji wskazał dalej, że prowadzi obsługę finansową całego garnizonu małopolskiej Policji, w tym około dziesięciu tysięcy wynagrodzeń i uposażeń miesięcznie dla pracowników i funkcjonariuszy Policji. Zebranie informacji finansowych jest konieczne w odniesieniu do wszystkich wniosków złożonych zarówno w Komendzie Wojewódzkiej Policji jak i komendach miejskich/powiatowych Policji województwa małopolskiego, stąd obłożenie pracowników merytorycznych tutejszego Wydziału Finansów znacznie wzrosło, co wydłuża czas prowadzenia przedmiotowych postępowań. W samym Wydziale Finansów KWP zostało zaangażowanych 17 osób do wykonania czynności związanych z załatwianiem przedmiotowych wniosków, przeprowadzeniem postępowań oraz gromadzeniem i analiza dokumentów niezbędnych do ich rozpatrzenia.

Organ zwrócił przy tym uwagę, że przy natłoku spraw z zakresu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz w związku z sytuacją kadrową Policji, nie ma możliwości oddelegowania konkretnych osób do zajmowania się wyłącznie przedmiotowymi postępowaniami. Oznacza to, że merytoryczni pracownicy oprócz koordynowania i załatwiania przydzielonych im zadań służbowych muszą również zapewnić prawidłowe procedowanie w sprawach ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Powyższe okoliczności przemawiają za brakiem podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do zwłoki organu w załatwieniu odwołania skarżącego. Odwołanie zostało rozpoznane w racjonalnym terminie, bez zbędnej zwłoki, przy uwzględnieniu konieczności procedowania w podobnych sprawach administracyjnych dotyczących innych stron. Brak w ocenie organu podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z akt administracyjnych wynikają dodatkowo następujące okoliczności:

Komendant Powiatowy Policji przekazał do organu odwoławczego odwołanie skarżącego w ślad za pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. Odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 30 stycznia 2019 r.

Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. przekazał odwołanie Głównemu Księgowemu Naczelnikowi Wydziału Finansów KW cele nadania stosownego biegu. Pismem z dnia 11 lutego 2019 r. przekazał z kolei pismo Wydziału Kontroli KWP z dnia 7 lutego 2019 r. wraz ze stanowiskiem Komendanta Powiatowego Policji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w p.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postepowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postepowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Natomiast w myśl § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w nierozpoznaniu w terminie, zdaniem skarżącego jego odwołania od decyzji 11 stycznia 2019 r. nr (...) odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Wobec powyższego nie ulegała wątpliwości kwestia dopuszczalności skargi w tej sprawie. Została ona złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., gdyż skarżący wniósł uprzednio ponaglenie z daty 5 marca 2019 r. do Komendanta Głównego Policji. W związku z tym podlegała ona więc merytorycznej ocenie.

Wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

W rozpatrywanej sprawie z akt administracyjnych wynika, że Komendant Powiatowy Policji decyzją 11 stycznia 2019 r. nr (...) odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, która to decyzja została skarżącemu doręczona w dniu 14 stycznia 2019 r.

W dniu 21 stycznia 2019 r. skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o uzupełnienie tej decyzji, a po wydaniu przez organ postanowienia z dnia 25 stycznia 2019 r. nr (...), odmawiającego jej uzupełnienia, złożył w dniu 25 stycznia drogą elektroniczną odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, a które to zostało przekazane do organu odwoławczego za pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. i wpłynęło do organu 30 stycznia 2019 r.

Komendant Wojewódzki Policji, zaś, któremu skarżący zarzuca bezczynność w nierozpoznaniu w terminie odwołania, wydał w dniu 5 kwietnia 2019 r., decyzję utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji nr (...) z dnia 11 stycznia 2019 r., tj. po upływie 64 dni (kalendarzowych) licząc od dnia wpływu odwołania do organu.

Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji pierwszoinstancyjnej. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym - powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zwłoka jednakże w załatwieniu sprawy w postępowaniu odwoławczym w niniejszej sprawie nie nosi, w ocenie Sądu, cech rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminów nie tylko, że musi być znaczne i niezaprzeczalne, ale być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest więc dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów w załatwieniu sprawy. Za przekonywujące w tym względzie Sąd uznał więc wyjaśnienia organu związane z załatwianiem tego rodzaju spraw, w tym z obsadą kadrową i ilością spraw. Sąd podkreśla jednak wyraźnie, że okoliczności te miały tylko i wyłącznie znaczenie dla kwalifikacji stopnia przekroczenia terminu załatwienia odwołania skarżącego, jako rażącego bądź nie.

Stąd też orzeczenie Sądu w punktach II i III sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).

W związku z tym, że bezczynność organu odwoławczego istniała także po wniesieniu skargi, to art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. miał zastosowanie (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 ONSAiWSA 2009/4/63). Organ odwoławczy wydał bowiem w dniu 5 kwietnia 2019 r., po dacie wniesienia skargi na bezczynność, decyzję nr I/EU-O/2019 (doręczoną skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2019 r.). Sąd nie mógł już w takich okolicznościach faktycznych zobowiązać organu do wydania tego aktu administracyjnego. Stąd Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), jak w punkcie I sentencji wyroku.

Sąd, pomimo wniosku skarżącego, nie orzekł o przyznaniu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest mowa o jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym które mogą być orzeczone przez Sąd w razie uwzględnienia skargi. Sąd podziela w tym względzie stanowisko NSA, wypowiedziane w wyroku z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 111/19, że "Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu." W niniejszym przypadku nie zachodziła konieczność zdyscyplinowania organu, a wniesienie skargi na bezczynność osiągnęło zamierzony przez skarżącego skutek nie tylko w kontekście treści wydanego wyroku w rozpoznaniu skargi na bezczynność organu, ale przede wszystkim w zwalczeniu tej bezczynności, czego efektem było rozpatrzenie przez organ odwołania skarżącego. Wobec tego Sąd nie orzekł, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), o przyznaniu tej sumy w punkcie IV sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.