III SAB/Kr 156/18, Skarga na bezczynność organu. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2632953

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2019 r. III SAB/Kr 156/18 Skarga na bezczynność organu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący:.

Sędziowie WSA: Bożenna Blitek Renata Czeluśniak (spr.), Maria Zawadzka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Wojewody (...) w przedmiocie kosztów postępowania

1. skargę oddala,

2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz radcy prawnego M. K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. 0. WSA/wyr.1a - sentencja wyroku (tryb uproszczony)

Uzasadnienie faktyczne

Skarżący A. B. w dniu 12 września 2017 r. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o wydanie nowego paszportu, dołączając zniszczony (częściowo spalony) paszport oraz potwierdzenie uiszczenia obniżonej (z uwagi na brak miejsca w dotychczasowym paszporcie na pieczęcie potwierdzające przekraczanie granic) opłaty paszportowej w wysokości 70 zł.

Wnioskodawca załączył do wniosku zgłoszenie zniszczenia paszportu. Wyjaśnił, że dnia 4 lipca 2017 r. stawił się z paszportem w przychodni w G, a dzień później osoba trzecia poprzez portal społecznościowy zawiadomiła go, że znalazła jego nadpalony paszport i dokument ten mu zwróciła. Do wniosku skarżący dołączył również kopię złożonego do Prokuratury Rejonowej zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa oraz zawiadomienia o wszczęciu dochodzenia przez Komendę Powiatową Policji w sprawie usunięcia i zniszczenia paszportu wydanego na nazwisko A. B.

Urząd Wojewódzki pismem z dnia 18 września 2017 r. wezwał skarżącego na podstawie art. 261 § 1 k.p.a. do uiszczenia brakującej opłaty paszportowej w wysokości 350 zł. W ocenie organu skarżący nie uprawdopodobnił, że do utraty, a następnie zniszczenia paszportu doszło bez jego winy, co skutkuje zastosowaniem art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 758) dotyczącego podwyższonej stawki za wydanie paszportu, a nie art. 10 ust. 1 pkt 3 odnoszącego się do opłaty obniżonej. Nadto organ wezwał skarżącego do uzupełniania braku formalnego podania w postaci fotografii.

W dniu 28 września 2017 r. do Urzędu wpłynęło pismo skarżącego, do którego dołączył aktualną fotografię oraz potwierdzenie uiszczenia opłaty paszportowej w wysokości 350 zł, równocześnie żądając (co wynika z treści tego pisma oraz wiadomości e-mail z dnia 29 września 2017 r.) niezwłocznego zwrotu wpłaconej kwoty 350 zł.

Postanowieniem z dnia 6 października 2017 r. znak (...) organ paszportowy zaniechał wydania paszportu. Jednocześnie Urząd Wojewódzki Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców zwrócił się do Wydziału Administracji i Logistyki o dokonanie zwrotu uiszczonej przez skarżącego opłaty paszportowej w wysokości 420 zł.

Pismem z dnia 11 października 2017 r. skarżący wniósł o zwrot kosztów dojazdu w wysokości 91 zł poniesionych w związku z przyjazdem do organu w celu odbioru paszportu.

Pismem z dnia 18 października 2017 r. znak (...) organ poinformował skarżącego, że jego przyjazd do K dnia 11 października 2017 r. nie odbył się na wezwanie organu paszportowego, a zatem koszty związane z podróżą nie mogą obciążać urzędu. Organ wskazał też na dotychczasowy przebieg postępowania, tj. na wydane w dniu 6 października 2017 r. postanowienie o zaniechaniu wydania paszportu oraz brak smsa o przygotowaniu paszportu do odbioru Pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. A. B. wniósł skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie kosztów postępowania. W opinii skarżącego organ zmuszając go do zapłacenia podwyższonych opłat za wydanie paszportu, zaniedbał obowiązkowi wydania postanowienia o kosztach postępowania, do których zalicza również koszty stawienia się osobiście w dniu 11 października 2017 r. po odbiór paszportu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, opłaty paszportowej nie można zaliczyć do kosztów postępowania o wydanie dokumentu paszportowego. Nadto do kosztów tych nie można zaliczyć kosztów podróży skarżącego do urzędu w celu odebrania paszportu, gdyż przyjazd ten nie odbył się na wezwanie organu paszportowego, o czym poinformowano go w piśmie z dna 18 października 2017 r.

W piśmie procesowym z dnia 29 października 2018 r. pełnomocnik A. D. wniósł o stwierdzenie, że:

- Wojewoda pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego o wydanie paszportu o sygn. (...);

- zobowiązanie Wojewody do dokonania zaniechanych czynności;

- stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- stwierdzenie, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu kosztów postępowania, zgodnie z wnioskiem z dnia 11 października 2017 r.;

- przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Ponadto, na wypadek:

- uwzględnienia skargi, pełnomocnik wniósł o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej z uwzględnieniem niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika, a także charakteru sprawy i wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia;

- nieuwzględnienia skargi, wniósł jako pełnomocnik z urzędu o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wg norm przepisanych, w tym opłaty w wysokości 150% stawki minimalnej, podwyższonych o stawkę podatku od towarów i usług, oświadczając, że opłaty te nie zostały zapłacone w całości lub w części.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że organ zaniechał rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 11 października 2017 r. o zwrot kosztów postępowania, co dorowadziło do braku możliwości uzyskania przez skarżącego zwrotu kosztów postępowania lub braku możliwości zaskarżenia przez niego postanowienia o odmowie przyznania mu tych kosztów. Podkreślił, że skarżący wyczerpał tryb przewidziany art. 53 § 2 p.p.s.a. i wniósł ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznaje skargi m.in. na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Sąd bada, czy organy administracji wydają bez zbędnej zwłoki: decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1), postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2), postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3) oraz inne niż wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie skarżący niewątpliwie dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 27 września 2017 r., a nadto w dniu 17 października 2017 r.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszania prawa (art. 149a § 1a p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

W przedmiotowej sprawie bezczynność Wojewody skarżący upatruje w braku wydania przez ten organ postanowień w przedmiocie kosztów postępowania dotyczących zarówno podwyższonej opłaty za paszport w wysokości 350 zł, jak i kosztów jego osobistego stawiennictwa się w siedzibie organu w dniu 11 października 2017 r. celem odbioru paszportu w kwocie 91 zł.

W pierwszej kolejności odnosząc się do niewydania przez organ postanowienia dotyczącego uiszczenia podwyższonej opłaty za wydanie paszportu, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 261 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) - dalej k.p.a., jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Z powyższego wynika zatem, że jeżeli strona zobligowana do poniesienia określonych opłat/kosztów ich nie uiściła, to obowiązkiem organu jest wezwanie jej do ich wniesienia we wskazanym przez ten organ terminie.

W przedmiotowej sprawie tak też się stało, bowiem organ uznając, że wniosek skarżącego o wydanie nowego paszportu powinien podlegać opłacie podwyższonej o 200% w stosunku do opłaty za wydanie paszportu obowiązującej wnioskodawcę w dniu złożenia wniosku o nowy paszport, wezwał skarżącego pismem z dnia 18 września 2017 r. do uregulowania zaistniej w opłacie różnicy, w kwocie 350 zł. Powyższe działanie organu było jak najbardziej prawidłowe i nie wymagało formy postanowienia, które jest przewidziane w sprawach dotyczących kosztów postępowania. Podkreślić należy, że przedmiotowa opłata za wydanie paszportu nie zalicza się jednak do takich kosztów. Kosztami postępowania są bowiem przykładowo: koszty podróży i inne należności świadków i biegłych, koszty stron w związku z art. 56 (dotyczy to stawienia się na wezwanie, kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się), koszty oględzin na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (art. 263 § 1 k.p.a.).

Tym samym Wojewoda nie pozostawał w bezczynności nie wydając postanowienia o kosztach, tak jak żądał skarżący, zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a.

Stosowanie do przepisu art. 264 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Natomiast w myśl § 2, na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie.

Przechodząc z kolei do nierozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 października 2017 r. dotyczącego zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że i w tym względzie organ nie pozostawał bezczynny.

Pismem z dnia 18 października 2017 r. znak (...) organ poinformował bowiem skarżącego, że jego przyjazd do K dnia 11 października 2017 r. nie odbył się na wezwanie organu paszportowego, a zatem koszty związane z podróżą nie mogą obciążać urzędu. Ponadto w piśmie tym organ wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania, na możliwości sprawdzenia statusu składnego wniosku, na możliwość skorzystania z usługi powiadamiania o przygotowaniu paszportu do odbioru sms-em lub e-mailem, z której zresztą skorzystał skarżący, oraz wyjaśnił, że powiadomienie w formie sms nie mogło zostać wysłane do skarżącego, gdyż z uwagi na nieuzupełnienie brakującej opłaty paszportowej, wydanie paszportu zostało zaniechane.

Zdaniem Sądu, treść omawianego pisma, pomimo pewnych braków, w istocie jest postanowieniem w przedmiocie kosztów postępowania. Wyjaśnić bowiem należy, że w stosunku do postanowień znajduje zastosowanie reguła, w świetle której to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o kwalifikacji prawnej aktu administracyjnego (tak np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11, LEX nr 1216734). Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 238/10 zaznaczył, że skoro postanowienie tak jak decyzja jest aktem administracyjnym indywidualnym, to również w jego przypadku można wyodrębnić minimum elementów przesądzających, że dane rozstrzygnięcie stanowi postanowienie, niezależnie od jego nazwy, a więc także i intencji organu, który to postanowienie podjął. Sąd zaliczył do nich: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Z tego punktu widzenia za dalszą kwestię uznał brak innych, drugorzędnych elementów wymienionych w art. 124 § 1 k.p.a. Jeżeli zatem organ niewłaściwie oznaczył swoje rozstrzygnięcie noszące cechy postanowienia i nadał mu niewłaściwą formę prawną, to nie mógł zamieścić w nim prawidłowego pouczenia o środkach zaskarżenia przysługujących od tego aktu administracyjnego. Pominięcie pouczenia lub pouczenie błędne, tak samo jak nazwa i forma nadana aktowi administracyjnemu, nie mogą wpływać na jego charakter prawny. Poza tym strona uprawniona jest w takiej sytuacji do zgłoszenia żądania przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego.

W tym kontekście zauważyć należy, że powyższe pismo z dnia 18 października 2018 r. zawiera wszystkie, poza wskazaniem podstawy prawnej oraz pouczenia, elementy wyliczone w art. 124 § 1 k.p.a. Oznaczono w nim mianowicie datę jego wydania, organ administracji publicznej, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania oraz stronę biorącą udział w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że ww. pismo kierowane jest do skarżącego, rozstrzyga w przedmiocie złożonego przez niego wniosku o zwrot kosztów postępowania, odmawiając uwzględnienia tego wniosku oraz wskazuje przyczyny tej odmowy. Tym samym skoro pismo to spełnia konstytutywne cechy postanowienia, to zarzuty skargi dotyczące nierozpoznania wniosku o zwrot kosztów w tej formie, należy uznać za nieuzasadnione.

Mając na względzie, że organ nie pozostawał w bezczynności w zarzucanym przez skarżącego zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W pkt 2 Sąd przyznał wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu - w wysokości 240 zł podwyższone o stawkę podatku od towarów i usług - na zasadzie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68), nie znajdując podstaw do jego podwyższenia ani ze względu na charakter sprawy i stopień jej skomplikowania ani ze względu na nakład pracy pełnomocnika.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.