Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2749367

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 18 listopada 2019 r.
III SAB/Gl 276/19
Stwierdzenie dopuszczenia się bez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzanna Sałuda.

Sędziowie WSA: Beata Kozicka, Barbara Orzepowska-Kyć (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T.F. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej

1) stwierdza bezczynność organu oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

2) umarza postępowanie w przedmiocie załatwienia wniosku strony skarżącej;

3) zasądza od Zarządu Dróg Powiatowych w T.

na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z 3 września 2019 r. T. F. (dalej także wnioskodawca, strona, skarżący) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dróg Powiatowych w T. (dalej także: organ) w przedmiocie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu w terminie 7 dni do podjęcia czynności w przedmiocie realizacji wniosku z 19 czerwca 2019 r. oraz stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej, również w przypadku, gdy będą postawy do umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej, jeśli wnioskowana informacja publiczna udostępniona zostanie przez organ po wniesieniu skargi.

W skardze strona zarzuciła organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1669 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie na jej wniosek informacji sektora publicznego.

W uzasadnieniu skargi strona szczegółowo przedstawiła stan prawny i dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że wniosła o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich szczegółowych informacji dotyczących uzyskanych w związku z przygotowaniem i realizacją zadania inwestycyjnego pn. "Przebudowa drogi powiatowej (...) na odcinku od (...) do ulicy M. w m. O. - etap I", decyzji o pozwoleniu na budowę, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, w tym w szczególności ich szczegółowego zakresu, numeru oraz dat wydania. Jednocześnie skarżący wniósł o potwierdzenie ww. informacji publicznej poprzez przekazanie kopii wszystkich dokumentów potwierdzających udzieloną informację publiczną. Zgodnie z wnioskiem skarżącego udzielenie wnioskowanej informacji publicznej winno nastąpić w formie kserokopii ww. dokumentów przesłanych na adres pełnomocnika skarżącego, względnie w przypadku ich dużej objętości w formie plików komputerowych na płycie CD/DVD. W przypadku gdy udostępnienie informacji publicznej wiązałoby się koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów skarżący wyraził zgodę na poniesienie opłaty w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Skarżący wniósł o udostępnianie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Pismem z 2 lipca 2019 r. organ poinformował skarżącego, iż nie jest możliwe udzielenie wnioskowanej informacji publicznej w pełnym zakresie w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie Organ wskazał, iż informacja publiczna udzielona zostanie zgodnie z postanowieniem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. tj. do 19 sierpnia 2019 r.

Do dnia wniesienia skargi wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany. Tym samym, w ocenie skarżącego, organ naruszył art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., określające maksymalny termin załatwienia sprawy oraz nakładające na organ określone obowiązki w przypadku przekroczenia tego terminu. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi. Zaznaczył, że przed złożeniem skargi organ nie otrzymał ponaglenia nakazanego przepisem art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z ostrożności, organ wniósł o jej oddalenie w całości, gdyż wnioskowana informacja została stronie udzielona 3 września 2019 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która - zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Wobec tego w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno-techniczne - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji - oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji - niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej - por. art. 2 pkt 3 lit. a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 z późn. zm.).

Stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi do Sądu: "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (...)".

W rozpoznawanej sprawie skarżący zastosował się do tego przepisu i prawidłowo wniósł skargę bezpośrednio do Sądu, zatem wniosek organu o odrzucenie skargi nie jest zasadny.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W drugiej kolejności, że skarga na bezczynność podobnie jak przewlekłość organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Równocześnie należy wyjaśnić, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w obszarze podmiotowo-przedmiotowym działalności adresata. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny - co do meritum - nie jest sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że - co nie jest w sprawie sporne - podmiot, do którego skierowano żądanie, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W drugiej zaś kolejności, co także nie jest sporne zakres przedmiotowy objęty zapytaniem odnosił się - w pełnym zakresie - do informacji publicznej. W następstwie tego sporne pozostaje to czy organ w odpowiedzi na wniosek pozostał bezczynny do czasu kierowania skargi do Sądu, jak twierdzi strona skarżąca, czy wprost przeciwnie, jak twierdzi organ.

Mając na uwadze przedstawioną powyżej chronologię zdarzeń począwszy od wpływu wniosku strony do organu 19 czerwca 2019 r. do czasu jego załatwienia pismem z 3 września 2019 r., stwierdzić trzeba, że organ załatwił wniosek z naruszeniem ustawowego 14-dniowego terminu. Zatem udzielił odpowiedzi dopiero po wniesieniu skargi datowanej na dzień 29 sierpnia 2019 r. - tj. 3 września 2019 r., jak oświadczył organ w odpowiedzi na skargę a czego nie zanegowała strona skarżąca. Tym samym organ uznał, że skoro udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącej, to nie pozostaje bezczynny.

W ocenie składu orzekającego, wobec powyżej przedstawionych rozważań prawnych, z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Podjęta czynność nastąpiła z przekroczeniem 14-dniowego terminu gdyż dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu. Natomiast zgodnie z art. 13 u.d.i.p. regulującym termin udostępnienia informacji publicznej - ust. 1 - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ust. 2 stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Organ pismem z 2 lipca 2019 r. poinformował skarżącego, iż nie jest możliwe udzielenie wnioskowanej informacji publicznej w pełnym zakresie w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, iż informacja publiczna udzielona zostanie zgodnie z postanowieniem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. do 19 sierpnia 2019 r. Jednakże tego terminu nie dochował i informacja została udzielona dopiero 3 września 2019 r.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uwzględnił wniosek skarżącego zawarty w skardze i stwierdził bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku. Stosownie do treści § 1a art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd jednocześnie stwierdza, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Wyjaśnić należy, iż przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3 oraz art. 149 § 1a w cytowanym i aktualnie obowiązującym brzmieniu zostały wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy nowelizacji p.p.s.a. dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 lit. a i b ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Przed nowelizacją, w przypadku gdy organ administracji publicznej wydał akt albo dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, sąd umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe nawet wówczas, gdy organ działał z naruszeniem terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. Obecna treść art. 149 § 1 p.p.s.a. została ujęta w trzech odrębnych punktach. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega zatem na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Powyższy przepis w pkt 3 - jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Przepis ten przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie zastosowana przez sąd administracyjny w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W takiej sytuacji sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Jednocześnie w takim przypadku, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. obejmuje wszystkie formy uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc także samodzielnie formę określoną w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. gdy orzeczenie sądu ograniczy się do stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania. Problematykę tę szczegółowo przedstawił NSA w wyroku z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 3710/18, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odpowiedział na wniosek skarżącego, co nie jest sporne, po wniesieniu skargi, zatem w ocenie Sądu uzasadnione jest uznanie, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu kategorii rażącego naruszenia prawa.

Z kolei załatwienie ostateczne sprawy, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania, co uzasadnia umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł składa się zwrot kosztów postępowania: 100 zł wpis od skargi, 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa, 480 zł koszty zastępstwa procesowego dla radcy prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.