III SA/Wr 556/18, Termin wykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Charakter sumy pieniężnej o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2632114

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2019 r. III SA/Wr 556/18 Termin wykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Charakter sumy pieniężnej o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski.

Sędziowie: WSA Katarzyna Borońska (spr.), NSA Anna Moskała.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi N. K. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2018 r. (sygn. akt III SAB/Wr 16/18)

I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych;

II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. oddala skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej;

IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z 14 marca 2017 r. N. K. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca, cudzoziemiec) zwrócił się do Wojewody D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z 27 marca 2017 r. organ prowadzący postępowanie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku poprzez przedstawienie oryginału informacji starosty dotyczącej możliwości zaspokojenie potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy przez podmiot powierzający wykonywanie pracy.

Zawiadomieniem z 2 listopada 2017 r. Wojewoda D. orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania złożonego przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca w odpowiedzi na wezwanie z dnia 27 marca 2017 r. przedłożył w dniu 19 kwietnia 2017 r. nieuwierzytelnioną kopię oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy.

Pismem z 20 listopada 2017 r. strona złożyła zażalenie na pozostawienie sprawy bez rozpoznania, które przekazano pismem z dnia 5 grudnia 2017 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, natomiast pismem z dnia 28 listopada 2017 r. pełnomocnik strony złożył za pośrednictwem Wojewody D. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu w związku z wydanym przez Wojewodę D. zawiadomieniem z dnia (...) listopada 2017 r. orzekającym o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania.

W wyroku z dnia 30 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przedmiocie bezczynności organu polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania:

1) stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy;

2) zobowiązał Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami;

3) stwierdził, że ww. bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

4) zasądził od Wojewody D. na rzecz skarżącego N. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania.

W dniu 7 sierpnia 2018 r. wpłynęło wezwanie od pełnomocnika skarżącego (z dnia 6 lipca 2018 r.) "do wykonania wyroku i wydania decyzji w przedmiotowej sprawie". W piśmie niniejszym wskazano także nr konta bankowego do wpłaty kosztów postępowania. Zwrot kosztów sądowych przez D. Urząd Wojewódzki w W. na wskazany przez pełnomocnika Strony rachunek bankowy nastąpił w dniu (...) sierpnia 2018 r.

Pismem z 12 września 2018 r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji (Wydział Postępowań Administracyjnych), Delegatury ABW w W., Komendy (...) Oddziału Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W dniu 11 października 2018 r. do organu wpłynęła skarga cudzoziemca na niewykonanie prawomocnego wyroku (Sygn. akt III SAB/Wr 16/18) przez Wojewodę D. dotyczącego postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wniósł o:

1) wymierzenie Wojewodzie D. grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu z dnia 30 maja 2018 r. (sygn. akt III SAB/Wr 16/18);

2) przyznanie na rzecz skarżącego od organu połowy kwoty zasądzonej grzywny na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a.;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Pismem z 16 października 2018 r. Komendant (...) Oddziału Straży Granicznej w K. poinformował Wojewodę D., iż uzyskano informacje wskazujące, że wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W stosunku do skarżącego prowadzone było postepowanie w sprawie o wykroczenie (...) w związku z art. 120 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. O promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a wyrokiem z (...) marca 2018 r. sygn. akt (...) Sąd Rejonowy w L.

II Wydział Karny uznał go za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzył karę grzywny w wysokości 1000 zł. W odpowiedzi na powyższe organ prowadzący postępowanie pismem z dnia 22 października 2018 r. zwrócił się do Urzędu do Spraw Cudzoziemców o zajęcie stanowiska w sprawie, czy informacje wskazane w powyższym piśmie z 16 października 2018 r. mogą stanowić podstawę do umieszczenia danych wnioskodawcy w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany.

Pismem z dnia 22 października 2018 r. organ administracji powiadomił stronę o toczącym się postępowaniu oraz wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania, który wyznaczono na 19 grudnia 2018 r., jednocześnie wzywając do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym rzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach raz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) - dalej: p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a. mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie - bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania - nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594).

Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione.

W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżącego z 6 lipca 2018 r., wzywające organ do wykonania wyroku i rozpoznania wniosku skarżącego.

Bezspornie również wyrokiem z 30 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 16/18 tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na bezczynność Wojewody D. i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o wydanie skarżącemu zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z 30 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 16/18 wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 6 sierpnia 2018 r.r. (data prezentaty organu). Od tego dnia rozpoczął zatem bieg termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu 18 sierpnia 2015 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny, tj. do 17 stycznia 2019 r. Wojewoda D. nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem. Co więcej, od momentu otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (6 sierpnia 2018 r.) do podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie - jaką było zwrócenie się do służb granicznych, Policji i Delegatury ABW o udzielenie informacji o ewentualnych zagrożeniach związanych z pobytem cudzoziemca na terenie Polski (12 września 2018 r.) upłynęło 37 dni, co już stanowiło dwukrotne przekroczenie wyznaczonego organowi terminu a załatwienie sprawy. Podkreślić przy tym należy, że jakkolwiek zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, to w rozpoznawanej sprawie brak dowodów na to, by przed 12 września 2018 r. organ podejmował czynności wpływające na bieg terminu do wykonania wyroku. Co prawda z akt administracyjnych wynika, że do (...) października 2018 r. pozostawała w obrocie decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w L. z (...) listopada 2017 r., zobowiązująca cudzoziemca do powrotu w terminie 30 dni od jej doręczenia i zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP (uchylona następnie decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z (...) października 2018 r.), jednak powyższe nie skutkowało podjęciem przez organ żadnych czynności lub aktów.

Nie można również uznać, że organ nie pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku z uwagi na to, że w piśmie z 22 października 2018 r. wyznaczył stronie nowy termin do załatwienia sprawy na 19 grudnia 2018 r. Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 154 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.

Niewątpliwa w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy miała, zdaniem Sądu, charakter rażący zważywszy na fakt, że mimo wskazanego przez Sąd krótkiego terminu na załatwienie sprawy, organ przez ponad miesiąc nie próbował podjąć jakichkolwiek działań w kierunku wykonania wyroku lub czynności procesowych uzasadniających niezałatwienie wniosku, zaś bezczynność ta nie ma żadnego obiektywnego uzasadnienia. Godzi się zauważyć, że również wspomniana sytuacja związana z wydaniem decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w L. z (...) listopada 2017 r., zobowiązującej cudzoziemca do powrotu, była również (jak wynika z uzasadnienia decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z (...) października 2018 r., nr (...)) konsekwencją bezprawnej bezczynności organu w załatwieniu jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, stwierdzonej wyrokiem Sądu z 30 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 16/18, a decyzja ta i pozostawała następnie w obrocie prawnym przez niemal rok, powodując niewątpliwie negatywne i dotkliwe konsekwencje dla skarżącego. W przypadku tego rodzaju spiętrzenia negatywnych dla strony skutków bezczynności organu, działania Wojewody D. powinny natomiast cechować się szczególną sprawnością i starannością, a nie przez opieszałość prowadzić do przekroczenia kolejnych terminów i przedłużania uciążliwej sytuacji strony.

Uznając w związku z powyższym skargę za zasadną Sąd na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażący (pkt II wyroku) oraz był na podstawiue art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. zobowiązany orzec o wymierzeniu organowi grzywny, której wysokość miarkował mając na uwadze z jej dyscyplinującą funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz połowy sumy orzeczonej na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. z uwagi na to, że w skardze żądania tego nie poparto żadnym uzasadnieniem. Jak bowiem podkreśla się w literaturze i orzecznictwie - i który to pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dysyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Skarżący uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por.m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18, z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawiera natomiast żadnej argumentacji w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.