Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2625767

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 24 stycznia 2019 r.
III SA/Wr 521/18
Zagadnienie wstępne jako podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska.

Sędziowie WSA: Barbara Ciołek (spr.), Tomasz Świetlikowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi G.B. (dalej: strona, skarżący) jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego (Dyrektor OR, organ II instancji) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) we W. z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego (dalej: KBP, Kierownik BP, organ I instancji) ARiMR w J.z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do krów oraz płatności do bydła na rok 2017.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu (...) maja 2017 r. złożył do Kierownika BP wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności do krów oraz płatności do bydła na rok 2017. Organ wezwał stronę do wyjaśnienia tytułu prawnego do zadeklarowanych działek, ponieważ znajdują się one w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), ale według stanu na (...) maja 2017 r. nie została zawarta umowa dzierżawy. Strona wyjaśniła, że tytuł prawny do działek nr: "A" wywodzony jest z umowy dzierżawy oraz z ustanowienia zabezpieczenia przez Sąd polegającego na zakazie zbywania gruntów. Wskazała strona, że w odniesieniu do działek (...), (...) (...) tytuł prawny został stwierdzony wyrokami Sądu Rejonowego (SR) w L. (sygn. akt (...)) oraz Sądu Okręgowego (SO) w J. (sygn. akt (...)). Wskazała, że w stosunku do wszystkich umów dzierżawy złożyła wnioski o ich przedłużenie. Na potwierdzenie posiadanego tytułu prawnego do wskazanych działek strona załączyła postanowienia Sądu Rejonowego w L., Wydział I Cywilny o sygn. akt (...) w sprawie udzielenia zabezpieczenia roszczenia, poprzez ustanowienie zakazu zbywania i wydzierżawiania nieruchomości objętych umową dzierżawy nr (...) oraz (...), położonych w L. w obrębie S. Strona zaznacza, iż podobnie orzekł Sąd Okręgowy w J.sygn. akt (...), który również uznał roszczenie strony za uprawdopodobnione. Ze stanowiskiem, że roszczenie strony jest uprawdopodobnione zgodził się również SR w L. sygn. akt (...), SR dla W-S sygn. akt (...), SO w J.sygn. akt (...), SO w W. sygn. akt (...), (...), SR w K.sygn. akt (...). Przytoczyła strona wyroki SR w L. sygn. (...), SO w J.(...), które potwierdziły prawo strony do dzierżawy. Argumentowała strona, że ww. wyroki uzasadniają stanowisko strony, stwierdziła, że zawarte umowy dzierżawy nigdy nie zostały rozwiązane i strona dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości objętych wnioskiem.

W dniu (...) czerwca 2018 r. Kierownik BP wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku o przyznanie wnioskowanej płatności na rok 2017. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 z późn. zm., dalej: ustawa o płatnościach, u.p.r.s.w.b.) i stwierdził, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy: w K., w L., w L., dla W.-S. oraz Sąd Okręgowy w J.i w W. w sprawach potwierdzenia dzierżawy gruntów należących do Agencji Nieruchomości Rolnych.

W zażaleniu na postanowienie zarzucono naruszenie następujących przepisów: - art. 97 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 627, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że rozpoznawana przez Sąd sprawa stanowi kwestię wstępną; - art. 20 ust. 4 tej ustawy, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przypadku spornej sytuacji wyklucza to możliwość posiadania przez stronę tytułu prawnego, w momencie w którym udzielone zabezpieczenia sugerują, że strona posiada tytuł prawny i będzie kontynuował działalność na gruncie; - art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji, która jest niezgodna z polityką wsparcia rolnictwa; - art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz.Urz.UE nr C 326 z 26 października 2012 r., dalej: TFUE), poprzez jego niezastosowanie.

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie, z którym organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć, przy czym pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego musi istnieć zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Ponadto zagadnienie to musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wskazał organ, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania przedmiotowej płatności na rok 2017 (na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest uprzednie prawomocne rozstrzygnięcie powództw strony w przedmiocie ustalenia dalszego dzierżawienia gruntów rolnych objętych umowami dzierżawy, zawartymi z Agencją Nieruchomości Rolnych w W. (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, dalej: KOWR). Dalej wskazał organ odwoławczy, że strona składając wniosek, wykazała w jego treści działki ewidencyjne, wchodzące w skład ZWRSP, które uprzednio użytkowała rolniczo na podstawie umów dzierżawy zawartych z Agencją Nieruchomości Rolnych w W. Obecnie natomiast strona (z uwagi na brak posiadania stosownych umów dzierżawy) wystąpiła do Sądu z powództwami o ustalenie prawa do ich dalszego dzierżawienia. Zaznaczył organ, że prawomocne rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, co do dalszego dzierżawienia gruntów są niezbędne dla wydania decyzji administracyjnej w sprawie pomocy finansowej dla działek wchodzących w skład ZWRSP. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Tak więc niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów.

Zauważył także organ, że tytułem prawnym jest każde (prawomocne) orzeczenie, (ostateczna) decyzja administracyjna, umowa cywilnoprawna, czy też ugoda. Tytuł prawny świadczy o tym, że danej osobie przysługuje jakieś prawo i stanowi podstawę do wysuwania roszczeń. Natomiast w sprawie, w stosunku do działek zadeklarowanych we wniosku na rok 2017, wchodzących w skład ZWRSP nie są takim tytułem przedłożone przez stronę nieprawomocne wyroki ani postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia roszczeń wobec Agencji.

Zdaniem Dyrektora OR ARiMR prawomocne rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie ustalenia prawa strony do dalszego dzierżawienia działek, wchodzących w skład ZWRSP, które zostały przez stronę zadeklarowane do przyznania płatności na rok 2017, mając na względzie treść art. 18 ust. 4 ustawy, stanowią zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał się na sprawy dotyczące kampanii za 2016 r., w których Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we W. w wyroku z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 287/17, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z dnia 16 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 570/18, zaakceptował pogląd organów, co do podstaw do zawieszenia postępowania.

W skardze do WSA strona - reprezentowana przez pełnomocnika - wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że rozpoznawana przez Sąd sprawa stanowi kwestię wstępną umożliwiająca zawieszenie postępowania w związku z przepisem art. 20 ust. 4 ustawy, w momencie w którym przepis ten stoi w sprzeczności z bezpośrednio stosowanymi przepisami unijnymi i nie posiada mocy prawnej jako uchylony na podstawie zasady lex superior derogat legi inferior;

b) art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 93 ust. 3 Konstytucji RP i art. 288 TFUE, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku sprzeczności treści ustawy z aktem prawa unijnego pierwszeństwo ma przepis krajowy, który powinien zostać uznany za nieobowiązujący;

c) art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w zw. z art. 93 ust. 3 Konstytucji RP i art. 288 TFUE, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku sprzeczności treści ustawy z aktem prawa unijnego pierwszeństwo ma przepis krajowy, który powinien zostać uznany za nieobowiązujący;

d) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji, która jest niezgodna z polityką wsparcia rolnictwa i godzi w interesy rolnika, a tym samym podważa zaufanie do organu administracyjnego prowadzącego sprawę. W rezultacie naruszenia wyrządzając stronie szkodę, poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania pomocy ze środków Europejskiego Funduszu na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich utrudniając prowadzenie działalności rolniczej;

e) art. 228 TFUE, poprzez jego niezastosowanie polegające na stosowaniu przez organ administracyjny Państwa Członkowskiego przepisu art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich w momencie, gdy pozostaje on w sprzeczności z art. 29 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013) oraz art. 31 ust. 1 Rozporządzenia 1305/2013, poprzez zastosowanie ograniczeń w przyznawaniu płatności nieznanych Prawu Wspólnotowemu, a tym samym naruszenie zasady bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych. W rezultacie naruszenia wyrządzając stronie szkodę poprzez zawieszenie postępowania;

f) art. 29 ust. 1 Rozporządzenia 1305/2013 oraz art. 31 ust. 1 Rozporządzenia 1305/2013 w zw. z art. 288 tiret 2 TFUE poprzez jego niezastosowanie w momencie, kiedy przepisy krajowe są sprzeczne z bezpośrednio i całościowo obowiązującym rozporządzeniem unijnym;

g) art. 93 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na odrzuceniu hierarchii aktów prawnych i przyznanie wyższości przepisowi krajowemu nad prawem pochodzącym od organizacji międzynarodowej, której ratyfikowana umowa międzynarodowa przyznaje pierwszeństwo przed ustawą.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli legalności według ww. kryteriów stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa.

Spór dotyczy zasadności zawieszenia postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności do (...) oraz płatności do bydła na rok 2017. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. wydanie decyzji w przedmiocie płatności z uwagi na treść art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci prawomocnego rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie ustalenia prawa strony do dalszego dzierżawienia zadeklarowanych do płatności działek wchodzących w skład ZWRSP.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne wiąże się zatem z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną postępowania administracyjnego.

Z przepisu wynika, że zagadnienie wstępne, o którym w nim mowa, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie:

1) wyłania się ono w toku postępowania,

2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu,

3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy,

4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania, podzielanym w pełni przez tutejszy Sąd, podkreśla się, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym.

Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne, organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013).

W sprawie przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego odnośnie przedmiotowych płatności rolnych na rok 2017 jest uprzednie rozstrzygnięcie powództw skarżącego w przedmiocie ustalenia dalszego dzierżawienia gruntów rolnych objętych umowami dzierżawy zawartymi z Agencją Nieruchomości Rolnych, a będących przedmiotem wniosku. Zdaniem organów dopiero prawomocne rozstrzygnięcia postępowań przed SO w J., SO w W., SR dla W. Śródmieście, SR w K., SR w L. oraz SR w L. pozwolą na rozpoznanie wniosku strony o przyznanie płatności na 2017 r.

Sąd analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy w świetle obowiązujących przepisów prawa podzielił stanowisko organów Agencji obu instancji o zasadności zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący składając wniosek pomocowy na rok 2017 zadeklarował do przyznania płatności grunty rolne wchodzące w skład ZWRSP, użytkowanych wcześniej na podstawie umów dzierżawy. W stosunku do tych gruntów, jak wynika z akt sprawy (w tym pism skarżącego), skarżący wystąpił o przedłużenie dzierżawy a następnie wystąpił do sądów z powództwami o prawo do ich dalszego dzierżawienia. Skarżący do akt sprawy nie przedłożył prawomocnych wyroków, z których wynikałoby prawo strony do dzierżawy nieruchomości będących przedmiotem wniosku.

Kwestie przyznania wnioskowanej pomocy reguluje m.in. ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. A zatem zgodnie z ww. przepisem niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów.

Kwestia posiadania przez stronę tytułu, na dzień składania wniosku, jak i wydania rozstrzygnięcia przez organy Agencji, w odniesieniu do gruntów objętych wnioskiem nie była rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem. Jak słusznie wskazał organ uzyskanie prawomocnych rozstrzygnięć sądowych, co do dzierżawienia przez skarżącego ww. gruntów, oznacza niewątpliwie posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia sądu powszechnego, jest niezbędne do wydania decyzji administracyjnych w sprawie przyznania płatności. Organy administracyjne we własnym zakresie nie są władne rozstrzygnąć kwestii spornego w sprawie tytułu prawnego.

Z kolei udzielone przez Sądy zabezpieczenia, jak to słusznie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, nie stanowią tytułu prawnego w stosunku do dzierżawionych gruntów rolnych, wchodzących w skład ZWRSP.

Tym samym, dopiero prawomocne rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie ustalenia prawa strony do dalszego dzierżawienia działek, wchodzących w skład ZWRSP, które zostały przez stronę zadeklarowane do przyznania płatności na rok 2017, mając na względzie treść art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, stanowią zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy: zagadnienie to (posiadanie tytułu prawnego do gruntów) wyłoniło się w toku postępowania o przyznanie płatności; jego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego; jego "uprzednie" rozstrzygnięcia musi poprzedzić rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji istnieje zależność.

Nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.

Odnośnie zarzutów skargi związanych z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i naruszeniem przepisów TFUE, wskazywanych Rozporządzeń oraz Konstytucji RP, to przede wszystkim wskazać trzeba, że w ramach niniejszego postępowania dotyczącego zasadności zawieszenia postępowania, nie mogą być oceniane kwestie merytoryczne związane z ustawowymi przesłankami przewidzianymi dla uzyskania płatności ani kwestia ich spełnienia. Zaskarżone postanowienie rozstrzyga bowiem wyłącznie kwestię zawieszenia postępowania głównego (dotyczącego przyznania płatności), ma zatem charakter wpadkowy. Stąd też podnoszone w skardze zarzuty odnoszące się do przepisów normujących przyznawanie płatności, ich zgodność z przepisami unijnymi - mogą być przedmiotem oceny w ramach postępowania dotyczącego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie płatności.

Zauważa jednak Sąd, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (jak również art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, który powołuje strona, a który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania) z przepisami unijnymi była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd (z którym Sąd się zgadza), że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. wyrok WSA we W. z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Jak bowiem wywiedziono w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z (...) grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.).

W tym stanie, nie może być uznany za trafny także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. - wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z polityką wsparcia rolnictwa, w tym wydanie rozstrzygnięcia godzącego w interesy rolnika. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 288 TFUE. W sytuacji zawieszenia w sprawie postępowania administracyjnego nie można mówić, o wyrządzeniu szkody skarżącemu przez organ administracji. W razie ustania przesłanki zawieszenia, sprawa wniosku zostanie rozpoznana merytorycznie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustaną przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się podstaw usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.