III SA/Wr 512/19, Zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2799075

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2020 r. III SA/Wr 512/19 Zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak.

Sędziowie: NSA Anna Moskała (spr.), Asesor, WSA Marta Pająkiewicz-Kremis.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody D. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zarządzeniem zastępczym z (...) września 2019 r. Wojewoda D. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w N. K.D.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że sankcją za naruszenie art. 24f ustawy o samorządzie gminnym jest wygaśnięcie mandatu. W przedmiotowej sprawie Wojewoda D. skierował (...) czerwca 2019 r. do Rady Miejskiej w N. wezwanie do wygaszenia mandatu radnego z uwagi na stwierdzenie naruszenia art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu, w związku z czym niezbędne stało się wydanie zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 w związku z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy Kodeks wyborczy.

Podstawą wydania tego zarządzenia było uzyskanie wiadomości, że skarżący wykorzystuje lokal użytkowy stanowiący własność Gminy N. do prowadzenia działalności gospodarczej. Przewodniczący Rady Gminy N.przedstawił pozytywnie zaopiniowane wyjaśnienia złożone przez radnego. W wyjaśnieniach tych radny wskazał, że w (...) r. wziął udział w przetargu na wynajem sali, która wcześniej pełniła rolę świetlicy wiejskiej. Sala była zdewastowana bez instalacji wodnej, elektrycznej i c.o. Naprawy wymagał dach i ściany. Podniósł, że w momencie zawierania umowy najmu nie był radnym, a przedmiotowy lokal nie został mu wynajęty na preferencyjnych zasadach.

Odnosząc się do tych wyjaśnień Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Podkreślił, że w myśl ust. 1a tego przepisu jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził taką działalność jest obowiązany do zaprzestania tej działalności w ciągu (...) miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku skutkuje wygaśnięciem mandatu.

Odnosząc się do wyjaśnień radnego Wojewoda wskazał, że w okolicznościach tej sprawy nie można uznać, aby wykorzystane mienie było mieniem ogólnodostępnym, a więc korzystanie z niego było możliwe na zasadzie powszechnej dostępności. Nie chodzi tu bowiem o to czy zawieranie danego rodzaju umów jest ogólnodostępne, lecz czy takie cechy wykazuje wykorzystane mienie komunalne. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że nie będzie korzystaniem przez radnego z mienia gminy przy prowadzeniu działalności gospodarczej wykorzystywanie go na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego rodzaju czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie zakwestionował, że do przetargu mógł przystąpić każdy, jednak to nie sama możliwość wzięcia udziału w przetargu jest istotna, lecz fakt, że umowę najmu lokalu i prawo korzystania z niego mógł uzyskać tylko zwycięzca przetargu.

Podkreślił również, że powołana regulacja ma charakter antykorupcyjny i niejako wymuszający określoną postawę radnego, jako tej osoby, która ciesząc się powszechnym zaufaniem działa wyłącznie na rzecz swojej społeczności lokalnej, a nie na własny rachunek. Nie chodzi tu zatem o jakąkolwiek dyskryminację osoby pełniącej funkcję radnego, lecz o zagwarantowanie wykonywania działalności radnego w sposób przejrzysty i nie budzący wątpliwości. Nie można też doszukiwać się w tej regulacji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności.

W skardze na to rozstrzygnięcie domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia zastępczego skarżący zarzucił:

1) Naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. Z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że:

a) ustalonemu przez organ stanowi faktycznemu odpowiada hipoteza tego przepisu zgodnie z którą zakazem prowadzenia działalności z użyciem mienia komunalnego objęte są przypadki, gdy radny korzysta z tego mienia w sposób bardziej korzystny niż podmiot nie mający statusu radnego;

b) każdy przypadek korzystania z mienia komunalnego podlega hipotezie tego przepisu, nawet jeżeli chodzi o powszechnie dostępny majątek komunalny;

c) przesłanka "z wykorzystaniem mienia komunalnego" obejmuje również przypadek najmu lokalu od odrębnego od gminy podmiotu, we władaniu którego lokal pozostaje;

d) przesłanka "z wykorzystaniem mienia komunalnego" obejmuje również przypadek najmu mienia komunalnego w wyniku przeprowadzenia przetargu ustnego nieograniczonego, w którym cena najmu została ustalona przez podmiot administrujący lokalem, stanowiący odrębny podmiot prawa od gminy N., a stawka ta jest rynkowa;

2) art. 24f ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzi możliwość wpływania radnego na wysokość czynszu lokali użytkowych w gminie, podczas gdy rada gminy-w świetle art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej - nie ma kompetencji ustalania minimalnych stawek czynszu;

3) art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w myśl art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami naliczanie należności za nieruchomości udostępniane z zasobu gminy jest kompetencją odpowiednio wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a w przypadku instytucji kultury, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mieniem powierzonym tej jednostce administruje bezpośrednio sama instytucja.

Uzasadniając podniesione zarzuty wskazał, że nie budzi wątpliwości ani w doktrynie ani w orzecznictwie, że art. 24f ustawy samorządowej nie dotyczy sytuacji, gdy radny korzysta z mienia komunalnego na tych samych zasadach co inni mieszkańcy gminy (drogi, obiekty użyteczności publicznej). W ocenie skarżącego nie ma dostatecznych argumentów prawnych, by odrzucić również te przypadki, gdy korzystanie z majątku miało miejsce na skutek złożonej oferty publicznej.

Nie bez znaczenia dla oceny kwestii naruszenia art. 24f ustawy samorządowej jest okoliczność, iż wynajęty lokal jakkolwiek stanowi mienie komunalne, to pozostaje on pod trwałym zarządem Gminnego Ośrodka Kultury, który jest odrębną od Gminy osobą prawną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia rozstrzygnięcia, czy Wojewoda zasadnie stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy N. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f u.s.g. działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wskazać należy, że stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754), wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Jednym z odrębnych przepisów określających działalności, których dotyczy zakaz łączenia mandatu radnego jest art. 24f ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jak przy tym wynika z art. 98a ust. 1 i 2 tej ustawy, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 kodeksu wyborczego nie podejmuje uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie (...) dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

W kontekście powyższego wskazać należy, że zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni ono także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości interpretacyjne normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia jej ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Sąd w pełni podziela stanowisko przedstawione w wyroku WSA w P. z (...) listopada 2018 r. (sygn. akt (...)), że interpretacja określenia "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" musi uwzględniać przepis art. 43 u.s.g., zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wobec tego mieniem komunalnym Gminy jest również mienie zarządzane przez Gminny Ośrodek Kultury. Co przy tym istotne, norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia ""z wykorzystaniem mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie powyższe odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy ma ono podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (wyrok NSA z dnia (...) listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięci mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (wyroki NSA z dnia (...) ipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, z (...) kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 90/19, uchwała NSA z (...) kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 1/07).

Oceniając stan faktyczny w niniejszej sprawie przez pryzmat poczynionych powyżej uwag należało uznać, że trafnie przyjęto w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, iż radny naruszył ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, do uzasadniało stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że do zawarcia umowy najmu doszło w drodze przetargowej, a lokal wymagał nakładów. Również okoliczność, że lokal pozostaje w zarządzie Miejskiego Ośrodka Kultury nie zmienia faktu, że pozostaje on mieniem komunalnym. Podkreślić należy, że skarżący wiąże podjęte zarządzenie zastępcze jedynie z okolicznościami w jakich doszło do zawarcia umowy najmu. Tymczasem ani forma przetargowa ani zarząd mieniem gminy przez inny podmiot nie czynią skutecznym podniesionych zarzutów. Powołana regulacja art. 24f nie uzależnia bowiem oceny dopuszczalności wygaszenia mandatu radnego z prawidłowym i zgodnym z prawem korzystania z mienia gminy, lecz wyklucza taką możliwość.

Konsekwencją takiej wykładni jest ocena, że uprawnione było zastosowanie wobec skarżącego art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyczerpane zostały także przesłanki zastosowania przez organ nadzoru dyspozycji art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy N. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oraz po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.