III SA/Wr 5/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2732847

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2019 r. III SA/Wr 5/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak.

Sędziowie WSA: Anetta Chołuj, Barbara Ciołek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania

I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty J. z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...);

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi Fundacji A z/s we W. (dalej: strona, skarżąca, Fundacja) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia (...) r. nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Starosty J. (dalej: organ I instancji, Starosta) z dnia (...) r. nr (...) w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji celowej udzielonej Fundacji B w W. przez Powiat J. w 2016 r.

Z akt sprawy wynika, że strona jako organizacja społeczna pismem z dnia (...) r. zwróciła się do Starosty o wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji celowej udzielonej Fundacji B w W. przez Powiat J. w 2016 r. w związku z jej pobraniem i wydatkowaniem niezgodnie z przeznaczeniem. Uzasadniając żądanie Fundacja wskazała, że w związku z realizacją zadania publicznego polegającego na nieodpłatnej pomocy prawnej w powiecie jeleniogórskim w roku 2016 przez Fundację B wypłacane jej comiesięczne kwoty dotacji stanowiły w całości płatności za pośrednictwo przedsiębiorcy działającego pod firma Kancelaria Adwokacka M. K., a nie płatności wynagrodzenia osobie bezpośrednio udzielającej nieodpłatnej pomocy prawnej i zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem i jako takie podlegają zwrotowi w całości.

Organ I instancji postanowieniem z dnia (...) r. odmówił wszczęcia postępowania, powołał przy tym przepis art. 31 § 2 w zw. z art. 123 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Stwierdził Starosta, że Fundacja zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. może występować z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innych osób. Wskazał organ na § 6 pkt 7 Statutu Fundacji, z którego wynika, że jednym z celów Fundacji jest kontrola społeczna podmiotów wykonujących funkcje publiczne i dysponujących środkami publicznymi oraz wspomaganie obywatelskiej kontroli nad działaniami organów władzy publicznej, a zatem spełniona został pierwsza przesłanka z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednak według organu Fundacja nie uzasadniła w żądaniu spełnienia drugiej przesłanki, tzn., czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że nieodpłatna pomoc prawna jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanej przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Argumentował organ, że w dniach (...)-(...) r. zespół kontrolny Wydziału Finansów i Budżetu D. Urzędu Wojewódzkiego we W. przeprowadził, na podstawie ustawy o finansach publicznych, kontrolę problemowa w trybie zwykłym prawidłowości wykorzystania środków dotacji celowej przeznaczonej na realizację ww. zadań nieodpłatnej pomocy prawnej. Działania Starosty oceniono w tym zakresie pozytywnie. Ponadto dokonano sprawdzenia na jakiej podstawie przekazywano środki publiczne Fundacji B, a treść zawartej umowy zaakceptował Zarząd Powiatu j. uchwała nr (...) z dnia (...) r., w tym § 3 ust. 1 umowy o przekazaniu środków w wysokości (...) zł w czterech transzach na rachunek bankowy Fundacji B. Zdaniem organu I instancji twierdzenia strony zawarte w żądaniu wszczęcia postępowania nie znajdują potwierdzenia w faktach.

W zażaleniu na ww. postanowienie Fundacja argumentowała, że spełniona została przesłanka wystąpienia interesu społecznego, we wniosku zgłoszono zarzuty nieprawidłowości w sferze związanej z finansami publicznymi, które wymagają wyjaśnienia. Ponadto zdaniem Fundacji bez znaczenia na etapie wszczęcia postępowania jest kwestia przeprowadzonej kontroli.

Organ II instancji zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Starosty. Omówił organ odwoławczy możliwość i przesłanki wnioskowania przez organizację społeczną postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., przywołał przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych. Potwierdziło SKO spełnienie w sprawie pierwszej przesłanki, tj. możliwości złożenia wniosku przez Fundację. Natomiast w zakresie drugiej przesłanki, SKO stwierdziło, że Fundacja nie wykazała, aby za wszczęciem postępowania przemawiał interes społeczny. Zdaniem SKO w treści wniosku wywiedziono jedynie żądanie wszczęcia, nie wskazując że za wszczęciem tego konkretnego postępowania przemawia interes społeczny, do czego organizacja społeczna jest zobowiązana. Podkreślił organ II instancji, że organ który rozstrzyga o wszczęciu postępowania nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania interesu społecznego. Końcowo SKO zauważyło, że informacje zawarte w postanowieniu Starosty o przeprowadzonej kontroli nie mają w sprawie decydującego znaczenia, ale tym bardziej Fundacja winna była wykazać, że przeprowadzenie postępowania jest uzasadnione interesem społecznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we W. strona wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a. przez zamknięcie drogi do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz z naruszaniem dyrektywy uwzględnienia interesu społecznego;

- art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału;

- art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że za wszczęciem postępowania nie przemawia interes społeczny.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała na nieprawidłowości w rozliczeniu dotacji, brak transparentności przepływów docelowych środków publicznych, co narusza interes społeczny. Zarzuciła strona, że organ nie odniósł się rzeczowo do kwestii eksponowanej w zebranym materiale, że środkami obracał warszawski pośrednik Kancelaria Adwokacka, który w sposób nietransparentny część dotacji zachował dla siebie, a tylko część angażował w pokrycie wynagrodzenia osób bezpośrednio świadczących pomoc prawną, uzyskując w ten sposób wynagrodzenie za pośrednictwo. Zauważyła strona, że podmiotem kontrolowanym był przez Wojewodę był Powiat J. a nie zleceniobiorca Fundacja B.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istota sporu sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu dotacji celowej udzielonej w roku 2016 przez Powiat j. Fundacji B w W. Wniosek o wszczęcie postępowania został złożony w trybie art. 31 § 1 k.p.a. przez skarżącą Fundację jako organizację społeczną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron, przy czym pojęcie strony określone zostało w art. 28 k.p.a. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których uczestnictwo nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym ten udział musi być uzasadniony celami statutowymi. Udział organizacji społecznych w konkretnym postępowaniu administracyjnym nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną samych stron, dlatego przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z cytowanym przepisem, warunkiem wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek.

W niniejszej sprawie nie ma sporu i nie kwestionują tego strony, że wystąpiła pierwsza z ww. ustawowych przesłanek, tj. że cele statutowe Fundacji uzasadniają jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Sporną w sprawie jest natomiast kwestia, czy zachodzi druga przesłanka warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to znaczy, czy za dopuszczeniem skarżącej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na art. 31 § 1 k.p.a.

Sąd jako uzasadnione ocenia poglądy wyrażone w zaskarżonym postanowieniu SKO dotyczące pojęcia interesu społecznego i konieczności jego wykazania przez organizację społeczną wnioskującą o jego wszczęcie Niewątpliwie interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes samej strony. Udział organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, Lex nr 501062). Nie jest również dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11, Lex nr 1217445).

Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy i przeprowadzonego postępowania, zdaniem Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. tj. art. 7, art. 77 i art. 8 k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 31 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, w sprawie organy podatkowe wadliwie nie rozróżniły dwóch odmiennych sytuacji procesowych, tj. sytuacji, kiedy organizacja społeczna składa wniosek o wszczęcie postępowania i uzasadnia we wniosku interes społeczny, który za tym przemawia, od przypadku kiedy organizacja społeczna składa wniosek o wszczęcie postępowania i we wniosku nie wskazuje jaki interes społeczny za tym przemawia. W pierwszym przypadku, rolą organu jest jedynie dokonanie oceny, czy wskazany przez organizację interes społeczny w postępowaniu, w którym organizacja chce uczestniczyć, występuje. I wówczas, tak jak wynika to z orzeczeń powołanych przez SKO, nie jest rzeczą organów - rozpatrujących wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu - poszukiwanie istnienia interesu społecznego z urzędu, w razie gdy ten wyartykułowany przez wnioskodawcę w ocenie organu nie jest urzeczywistniony w danym postepowaniu. Natomiast w drugim przypadku, kiedy we wniosku o wszczęcie postępowania w ogóle takiego interesu nie wskazano, to wówczas organ jest zobowiązany do wezwania strony do uzupełnienia wniosku.

Inną bowiem kwestią jest nie wskazanie jakiegokolwiek interesu społecznego przez wnioskodawcę, a inną ocena przez organ, że wskazany interes społeczny za wszczęciem postępowania nie przemawia.

W niniejszej sprawie organy uznały, że strona interesu społecznego nie wskazała. Wynika to z treści postanowień. SKO wprost wskazało, że w treści wniosku wywiedziono jedynie żądnie wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, nie wskazując, że za wszczęciem tego konkretnego postępowania przemawia interes społeczny, choć do jego wykazania zobligowana jest organizacja społeczna (str. 4, akapit 3) i dalej, że w treści wniosku nie zawarto jakiegokolwiek uzasadnienia, którego lektura umożliwiałaby organowi pierwszej instancji, a następnie Kolegium ocenę, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny (str. 5 akapit 1).

A zatem skoro organ stwierdził, że we wniosku nie wskazano interesu społecznego (w postanowieniu nie dokonano żadnej oceny treści wniosku pod kątem tego, co według strony stanowi o interesie społecznym i dlaczego nie znajduje on urzeczywistnienia w danej sprawie), to należało stronę wezwać o uzupełnienie wniosku (art. 64 k.p.a.)

Jak już Sąd wskazywał, z obowiązku wezwania organ jest zwolniony tylko w sytuacji, gdy wnioskodawca interes społeczny wskazuje, ale w ocenie organu wskazany interes społeczny nie uzasadnia wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej. W takim przypadku brak wezwania do uzupełnienia wniosku nie stanowi naruszenia przepisów postępowania.

Natomiast skoro organ stwierdził, że we wniosku Fundacja nie wskazała interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania, to powinien wezwać o uzupełnienie wniosku w tym zakresie. Brak takiego wezwania narusza art. 7, art. 77 i art. 8 k.p.a., a odmowa wszczęcia postępowania była przedwczesna.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie wezwać stronę o uzupełnienie wniosku i dopiero wówczas uprawniony będzie podjąć stosowne, według jego oceny, rozstrzygnięcie.

Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, Sąd uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.