III SA/Wr 217/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - OpenLEX

III SA/Wr 217/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3223839

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2021 r. III SA/Wr 217/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar.

Sędziowie WSA: Magdalena Jankowska-Szostak (spr.), Katarzyna Borońska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych

I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości;

II. zasądza od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miejska Wrocławia w dniu 23 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej u.s.g.) w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm., dalej ustawa) podjęła uchwałę Nr LX/1422/18 w sprawie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych. W myśl § 1 uchwały "W godzinach nocnych, pomiędzy godziną 22.00 a godziną 6.00, zabrania się sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w punktach sprzedaży zlokalizowanych na terenie Osiedla Stare Miasto."

Uzasadniając podjęcie tej uchwały Radni powołali się na treść art. 12 ust. 4 ustawy zmienionego o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 310) wskazując, że stanowi on podstawę prawną do wydania aktu prawa miejscowego, ustalającego ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych, pomiędzy godziną 22.00 a godziną 6.00. Podkreślili, że ustawodawca pozostawił gminom swobodę w zakresie ustalania, czy wprowadzane ograniczenia godzinowe mają obowiązywać na terenie całej gminy, czy tylko we wskazanych jednostkach pomocniczych gminy.

Rada Miejska wyjaśniła, że przed podjęciem uchwały ograniczającej sprzedaż napojów alkoholowych w godzinach nocnych, zasięgnęła opinii jednostek pomocniczych gminy, zgodnie z ustawy oraz przypomniała, że zgodnie z dyspozycją ustawy godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Radni wskazali, że ustawa nakłada na organy samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania działań zmierzających m.in. do ograniczania spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury ich spożywania, ograniczania dostępności alkoholu oraz przeciwdziałania powstawaniu negatywnych następstw spożywania alkoholu. W konsekwencji Radni stwierdzili, że mając na uwadze treść znowelizowanego przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, należało ponownie rozważyć potrzebę wprowadzenia ograniczenia godzin sprzedaży alkoholu na terenie Wrocławia, uwzględniając kontekst społeczny i gospodarczy. W uzasadnieniu zarysowali sytuację gospodarczą społeczną oraz geograficzne położenie stolicy Dolnego Śląska, wskazali na ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych w przeliczeniu na liczbę mieszkańców Wrocławia i odnieśli te dane do innych miast Polski.

W dalszej części uzasadnienia Radni wskazali, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii dla miasta Wrocławia na rok 2018, przyjęty uchwałą nr XLVIII/1128/17 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 listopada 2017 r. wskazuje na dużą dostępność stosunkowo taniego alkoholu w centrum miasta, przede wszystkim w punktach sprzedaży detalicznej.

Radni podkreślili również, że systematyczne badania realizowane na zlecenie Urzędu Miasta Wrocławia ujawniają, że wśród użytkowników przestrzeni publicznej wykształcił się nowy model związany z konsumpcją napojów alkoholowych. Model ten ma charakter "przystankowy" i stanowi tylko początkowy etap dalszej, najczęściej całonocnej zabawy podczas eskapad do centrum miasta. Radni przywołali również zjawisko, które ich zdaniem zostało zaobserwowane na podstawie przeprowadzanych analiz, polegające na piciu alkoholi nabytych w sklepach zlokalizowanych w centrum, w trakcie częstych zmian lokali lub z tzw. "doskoku", tj. wyjścia z lokalu, szybkiego wypicia alkoholu kupionego w okolicznym sklepie i powrotu do macierzystego lokalu, w którym pozostała reszta towarzystwa.

Przywołali również wyniki badania opinii publicznej nt. spożywania alkoholu w przestrzeni publicznej we Wrocławiu, przeprowadzonego przez Centrum Badań Rynkowych i Społecznych Sp. z o.o. na zlecenie Gminy, zakończone w dniu 29 maja 2018 r., które pokazują, że zdecydowana większość mieszkańców Wrocławia, bo aż 65,3%, uważa, że nie powinno się ograniczać godzin sprzedaży alkoholu w sklepach na terenie miasta, natomiast tylko 6,8% badanych opowiada się za ograniczeniem godzin sprzedaży alkoholu na terenie całego miasta.

W uzasadnieniu uchwały wskazano na wyniki analizy zagrożeń bezpieczeństwa i porządku publicznego polegających na spożywaniu alkoholu przez osoby nietrzeźwe i związane z tym zakłócaniu porządku publicznego i odpoczynku nocnego, przeprowadzonej przez Komendę Miejską Policji we Wrocławiu, z której wynika, że najczęściej zagrożone tego typu zdarzeniami wskazywane były Bulwar Xawerego Dunikowskiego, Pasaż Niepolda oraz okolice Rynku. W uzasadnieniu przywołano również dane odnoszące się do popełnianych wykroczeń z ustawy w poszczególnych dzielnicach Wrocławia i podkreślono, że z tego zestawienia jednoznacznie wynika, że w latach 2016-2017 blisko 60% wszystkich wykroczeń, ujawnionych z ustawy o wychowaniu w trzeźwości, odnotowano na terenie k.p. Stare Miasto.

Podsumowując Radni wyjaśnili, że podstawą faktyczną rozwiązania proponowanego w przedstawionym projekcie uchwały są:

1) wnioski ze stosowania dotychczasowych przepisów prawa miejscowego obowiązujących w tym zakresie,

2) wnioski z obserwacji funkcjonowania punktów sprzedaży alkoholu i ich wpływu na bliższe i dalsze otoczenie,

3) sygnały, skargi i interwencje mieszkańców oraz

4) opinie Straży Miejskiej Wrocławia i Komendy Miejskiej Policji.

Radni wskazali również, że w oparciu o przywołane wyżej dane, obecnie wprowadzenie zakazu nocnej sprzedaży napojów alkoholowych na terenie całego miasta nie znajduje uzasadnienia.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła spółka z ograniczona odpowiedzialnością "A", zaskarżając ją w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 20, art. 22 oraz Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa, a także naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej poprzez:

a. wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach od 22.00 do 6.00 dla podmiotów, które prowadzą sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na podstawie udzielonego im przez właściwe organy zezwolenia do prowadzenia tego rodzaju sprzedaży pomimo, że możliwość taka jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem Organu i jakiekolwiek ograniczenie winno nastąpić z rozważeniem słusznych interesów wszystkich zainteresowanych, a także jedynie w przypadku zaistnienia uzasadnionego interesu społecznego;

b. wprowadzenie wyżej wymienionego ograniczenia wyłącznie na terenie Osiedla Stare Miasto, bez równoczesnego uwzględnienia sytuacji wszystkich podmiotów prowadzących w ww. jednostce pomocniczej działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, których działalność ze względu na jej charakter nie stwarza zagrożenia dla zdrowia, moralności publicznej czy bezpieczeństwa publicznego, przez co Skarżącemu ograniczone zostało w sposób nieuzasadniony równe dla każdego prawo do wykonywania działalności gospodarczej, podczas gdy z uzasadnienia uchwały wynika, że Organ dostrzega zagrożenie jedynie w kilku lokalizacjach na terenie jednostki, nie zaś w całej jednostce.

2. u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 4 i ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - poprzez wprowadzenie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach 22.00 do 6.00 na terenie Osiedla Stare Miasto, podczas gdy "Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii dla miasta Wrocławia na rok 2018", stanowiący załącznik do uchwały nr XLVIII/1128/17 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 listopada 2017 r. nie tylko nie przewiduje wprowadzenia regulacji dotyczących godzin sprzedaży napojów alkoholowych ale również nie zawiera nawet analizy wpływu ewentualnego wprowadzenia takiego ograniczenia na wypełnianie założeń programu profilaktyki, jako zaś jedyny sposób przyczyniania się do spadku spożycia wskazuje w pkt 3.2 na stronie 10 limitowanie liczby punktów sprzedaży, nie zaś limitowanie godzinowe sprzedaży;

3. art. 12 ust. 4 i ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - poprzez brak odniesienia się przez Organ w jakikolwiek sposób do tego, jakie wnioski płyną z opinii jednostek pomocniczych Gminy, do których zasięgnięcia zobowiązuje Organ art. 12 ust. 5 ustawy, w tym w szczególności z opinii Osiedla Stare Miasto jako jednostki, w której wprowadzone zostało ograniczenie spożywania alkoholu, przez co z uzasadnienia nie sposób wywieść, jakie w istocie jest stanowisko jednostek w tym zakresie, a także czy Organ w ogóle zwrócił się do jednostek z prośbą o opinię w tym zakresie.

Skarżący przedsiębiorca szeroko uzasadnił swoje stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowiska w sprawie i przywołał treść preambuły ustawy oraz art. 1 i 2 tej regulacji i wskazał, że obecność alkoholu w życiu codziennym powoduje w sposób nieuchronny pewną ilość szkód i zagrożeń, których nie można uniknąć, ale można wpłynąć na ich rozmiary i dotkliwość. Wielkość tych szkód jest związana z rozmiarami i stylem konsumpcji napojów alkoholowych, ale zależy również od skuteczności i zasięgu działań profilaktycznych i naprawczych, takich jak m.in.: ograniczenie dostępności ekonomicznej napojów alkoholowych, zmniejszanie swobody konsumpcji alkoholu oraz zmniejszenie udziału wyrobów wysokoprocentowych w strukturze spożycia napojów alkoholowych.

W replice odpowiedzi na skargę przedsiębiorca podkreślił, że po wprowadzeniu uchwały Rada udziela nowych koncesji na sprzedaż alkoholu na terenie Starego Miasto co, w opinii skarżącego, wydaje się niekonsekwencją w zakresie rzekomej ochrony zdrowia i porządku publicznego przyjętych za podstawę wprowadzenia zakazu sprzedaży alkoholu w określonych godzinach w dzielnicy Wrocław Stare Miasto.

W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy Sąd przyjął, co następuje.

Według zasady sformułowanej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie zaś do postanowień ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w i 6 p.p.s.a., w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W konsekwencji Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu powiatu z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Godzi się dodatkowo podkreślić, że - stosownie do p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (p.p.s.a.).

Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z zakresem rozpoznania sprawy przez ten sąd, albowiem kontrola sądowa jest szersza od zakresu zaskarżenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interesprawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego przez skarżącego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować także, czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony.

Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r.,). Dodać także należy, iż ustawy o samorządzie gminnym był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP, który orzekł, iż ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z i art. 7 oraz z w zw. z Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny (por. wyrok TK z 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008 nr 7 poz. 121). W wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK ZU 2003 seria A Nr 8, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne.

Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie wprowadzenia ograniczeń na terenie Osiedla Stare Miasto we Wrocławiu w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania, posiadają niewątpliwie podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jeśli punktu sprzedaży są czynne w godzinach nocnych. Niewątpliwie skarżący spełnia powyższe przesłanki, prowadząc na terenie Osiedla Stare Miasto tego rodzaju placówkę handlową. Skarżący ma zatem legitymację skargową do wniesienia niniejszej skargi, w rozumieniu u.s.g.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia przypomnieć należy, że Przedmiotem skargi w tej sprawie jest uchwała nr LX/1422/18 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 sierpnia 2018 r.

Akapit pierwszy zaskarżonej uchwały wskazuje, że podstawę prawną jej wydania stanowiły przepisy ustawy o samorządzie gminnym w związku z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według pierwszego ze wspomnianych unormowań, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W zbiorze regulacji ustawowych zawierających kompetencje rady gminy do "stanowienia w innych sprawach", aniżeli ujęte w katalogu u.s.g., znajduje się również art. 12 ust. 4. Na podstawie art. 12 ust. 4 "Rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00." tak więc co do zasady Rada Miejska była upoważniona do uchwalenia aktu prawa miejscowego zmierzającego do ograniczenia sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych.

Ocena legalności kwestionowanych postanowień uchwały Rady Miejskiej opiera się na rozważeniu, czy organ uchwałodawczy podstawowej jednostki samorządu terytorialnego działał w granicach zakreślonych w art. 12 ust. 4 ustawy, a więc, czy unormowania zawarte w zaskarżonym akcie prawa miejscowego (taki bowiem walor przypisuje się aktom podejmowanym na podstawie ustawy) nie wykraczają poza kompetencje Rady Miejskiej, czyli kiedy wprowadzone sporną uchwała ograniczenie będzie prawnie akceptowane.

Aby odpowiedzieć na tak postawione zagadnienie, należy przypomnieć, że cytowany art. 12 ust. 4 jest częścią ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Podkreślić należy, że ustawa nie jest, nie powinna być "tworem" sztuki dla sztuki, ale środkiem do osiągnięcia konkretnego celu, ten cel zawarty jest zarówno w tytule ustawy jak i w jej preambule, zgodnie z którą: "Uznając życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, stanowi się, co następuje:"

Dokonując więc oceny legalności zaskarżonej uchwały należy ocenić, czy wprowadzenie zakazu nocnej sprzedaży alkoholu w jednej z dzielnic Wrocławia zneutralizuje zagrożenie dla wskazanych w ustawie wartości. By dokonać takiej oceny koniecznym jest analiza jej uzasadnienia, bowiem uzasadnienie tego aktu prawnego prezentuje stanowisko uchwałodawców, którzy zdecydowali się na ww. ograniczenie.

Dokonując takiej analizy podkreślenia wymaga, że dla uznania, że "Ograniczenie sprzedaży alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w godzinach nocnych, pomiędzy godziną 22:00 a godziną 6:00, w punktach sprzedaży zlokalizowanych na terenie Osiedla Stare Miasto." odpowiada prawu, musi być ono zgodne z art. 35 ust. 3 Konstytucji. Z tego powodu Radni podejmujący sporną uchwałę musieli wykazać uzasadniając ww. ograniczenie, że działanie wbrew temu zakazowi sprowadza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zdaniem Sądu uzasadnienie spornej uchwały nie przedstawia istotnych, rzetelnie umotywowanych powodów dla wprowadzenie ograniczenia działalności gospodarczej w przedstawionym zakresie.

Rada Miejska w treści uzasadnienia uchwały przedstawiła próbę wprowadzania analogicznych ograniczeń w odmiennym porządku prawny sprzed zmian wyprowadzonych w styczniu 2018 r. (ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 310]). W uzasadnieniu Radni zarysowali sytuację gospodarczą społeczną oraz geograficzne położenie stolicy Dolnego Śląska, podkreślili historyczną rolę Starego Miasta, który jako historyczna i kulturowa kolebka Wrocławia podlega szczególnej ochronie, wskazali na ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych w przeliczeniu na liczbę mieszkańców Wrocławia i odnieśli te dane do innych miast Polski.

Sąd stwierdził, że odnosząc się bezpośrednio do wprowadzonego ograniczenia Rada Miejska w uzasadnieniu uchwały powołała się na kwestie porządku publicznego i bezpieczeństwa, przywołując analizy Komendy Miejskiej Policji we Wrocławiu i Komisariatu Policji Stare Miasto. Z przywołanych analiz nie wynika jednak, że stwierdzone przez Policję interwencje wobec osób nietrzeźwych spowodowane były spożyciem przez te osoby alkoholu, które nabyły w godzinach nocnych w sklepach położonych na Starym Mieście. Ponadto Sąd stwierdził, że z dołączonych do akt zestawień interwencji podejmowanych w latach 2012-2017 przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji we Wrocławiu w związku ze spożywaniem alkoholu w miejscach publicznych przywołane dane dotyczące poszczególnych rejonów miasta nie wskazują, aby Osiedle Stare Miasto miało najwyższą liczbę zgłoszeń dotyczących spożywania alkoholu w miejscach niedozwolonych, czy zgłoszeń dot. tzw. "osoby leżącej". Należy podkreślić, że Przedmieście Oławskie czy też Ołbin są również dzielnicami najbardziej dotkniętymi problemem alkoholizmu, gdzie żadne ograniczenia nie zostały wprowadzone. Sąd stwierdził ponadto, że skoro Rada Miejska powołuje się na zagrożenie bezpieczeństwa i porządku publicznego, opierając się na uwagach zawartych w pismach Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z 15 marca 2018 r. oraz Komendanta Straży Miejskiej Wrocławia z 14 maja 2018 r., to podjęcie uchwały powinno być poprzedzone stosownymi badaniami mającymi na celu ustalenie, czy na terenie Osiedla Stare Miasto to właśnie sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach między 22.00 a 6.00 wpływa negatywnie na realizację wyżej wymienionych wartości, a nie sprzedaż alkoholu wbrew przepisom ustawy, czy zbyt duża liczba punktów sprzedaży alkoholu, lub niewystarczająca ilość patroli Policji, czy Straży Miejskiej, ewentualnie możliwość nabycie alkoholu w sklepach w godzinach nocnych w pobliżu Osiedla Stare Miasto. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazał, że "na działalność całodobowych sklepów wpływają skargi i interwencje". Powyższe twierdzenie nie zostało poparte żadnymi dowodami, a jego prawdziwość nie wynika z dokumentów przedstawionych przez organ Sądowi. Ponadto Sąd zwraca uwagę że ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi daje organom wykonawczym gminy możliwość skutecznego reagowania na takie nieprawidłowości, zgodnie bowiem z ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku: powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego.

Sąd stwierdził, że uzasadniając nałożone ograniczenie Rada Miejska powołała się na założenia programu profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii dla miasta Wrocławia na rok 2018, ale miało to charakter wybiórczy i w żaden sposób nie wskazywało, że wprowadzone ograniczenie wpłyną na rozwiązanie problemów związanych z piciem alkoholu w miejscach publicznych, wręcz przeciwnie z analizy założeń tego programu dokonanej przez Sąd wynika, że wskazano w nim na podejmowanie działań mających na celu zmniejszenie problemów wynikających z używania napojów alkoholowych i były to działania związane z koniecznością zwiększenia liczby patroli Policji i Straży Miejskiej, stałej kontroli punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz odpowiednie kształtowanie zasad usytuowania i limitowania punktów sprzedaży (str. 15 programu).

Rada Miejska wskazując na konieczność wprowadzenia spornego ograniczenia powołała się również na opinie jednostek pomocniczych gmin uzyskanych w związku z konsultacjami przeprowadzonymi w sprawie zaopiniowania wprowadzenia ograniczenia, nie załączyła jednak tych opinii. Sąd zobowiązał Gminę do ich nadesłania i po zapoznaniu się z nimi stwierdził, że Rada w uzasadnieniu uchwały nie wyjawiła, iż na 23 opinie 11 zaopiniowało projekt pozytywnie, 1 dzielnica pozytywnie pod warunkiem wprowadzenie zakazu na terenie całego miasta, 2 dzielnice nie zajęły stanowiska, a 9 zaopiniowało projekt negatywnie i tylko negatywne opinie zawierały umotywowanie przyjętego stanowiska. W uzasadnieniu uchwały brak było jakiegokolwiek odniesienia do tych wyników, w szczególności do uzasadnionych opinii negatywnych.

Sąd stwierdził ponadto, że Radni w spornej uchwale wskazali na wyniki badań opinii publicznej na temat spożycia alkoholu sprzedawanego w przestrzeni publicznej, że ponad 60% mieszkańców jest przeciwna ograniczeniom godzin sprzedaży alkoholu w sklepach na terenie miasta. Sąd stwierdził, że pominęli dane z tego raportu wskazujące na fakt, że co piąty ankietowany uważa, że powinno się wprowadzić ograniczenia sprzedaży alkoholu w wybranych obszarach miasta. Ponadto Radni uzasadniając wprowadzone ograniczenie, które popiera (na podstawie wskazanych badań 20% mieszkańców) nie odnieśli się w żaden sposób do wyników tych badań.

Ponadto zdaniem Sądu nie bez znaczenia dla oceny zasadności wprowadzenia ograniczenia ma fakt, że od daty wprowadzenia spornego zakazu wzrosła ilość sklepów uprawnionych do sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Osiedla Stare Miasto,

Sąd stwierdził powyższe porównując dane zawarte w programie profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii dla miasta Wrocławia na rok 2018 (str. 16) z analogicznym programem z 2020 r. (str. 46). Wyraźnie widać więc brak konsekwencji w prowadzeniu polityki przeciwdziałania dostępności napojów alkoholowych w przestrzeni publicznej. Z jednej bowiem strony ogranicza się sprzedaż nocną w dzielnicy, a z drugiej w tej samej dzielnicy wydaje się więcej zezwoleń na sprzedaż alkoholu.

Zdaniem Sądu wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu wyłącznie w jednej dzielnicy Wrocławia bez wskazania rzetelnie umotywowanych, racjonalnych ku temu powodów narusza konstytucyjną zasadę równości, różnicując sytuację podmiotów prowadzących tożsamą przedmiotowo działalność gospodarczą bez uzasadnionej przyczyny. Sąd nie podważa zasadności wprowadzenia takiego ograniczenia co do zasady, jednakże podkreśla, że musi ono być należycie umotywowane, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, dlaczego wprowadzenie ograniczenia tylko w jednej dzielnicy Wrocławia ma rozwiązać problem naruszeń porządku publicznego i bezpieczeństwa. Trzeba mieć na uwadze, że osoby chcące nabyć alkohol w godzinach nocnych mogą to swobodnie uczynić na terenie dzielnic sąsiadujących.

W tej sytuacji rolą organu było należyte umotywowanie podjętej uchwały (która w swej istocie stanowi ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej) ze wskazaniem, dlaczego ograniczenie wprowadzone zostało jedynie w jednej z dzielnic Wrocławia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając wskazane naruszenia prawa za istotne, stosownie do p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie p.p.s.a. w związku z p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.