Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 23 maja 2006 r.
III SA/Wa 959/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek.

Sędziowie Asesorzy, WSA: Jarosław Trelka (spr.), Janusz Walawski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

1)

stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) listopada 2005 r. Nr (...),

2)

określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2005 r. Z. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej wysokości 16 810, 35 zł. Jako uzasadnienie swojego wniosku wskazał pismo do Sądu Okręgowego w B. z dnia 30 listopada 2004 r. W piśmie tym podał, że swoją działalność gospodarczą podjął 15 lipca 2002 r. i skorzystał przy tym ze środków pożyczki Powiatowego Urzędu Pracy w I. Zobowiązał się wówczas do prowadzenia działalności gospodarczej przez co najmniej 2 lata. Z uwagi na trudności rynkowe jego przedsiębiorstwo przynosiło jednak straty. Skarżący podkreślił, że działalność podjął tylko po to, aby po jej zakończeniu otrzymać prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Nie płacił należnych składek ubezpieczenia społecznego z powodu braku środków. Płacił należne podatki, zwrócił też pożyczkę do urzędu pracy, cześć tej pożyczki została umorzona. Nie był jednak w stanie płacić comiesięcznej składki w wysokości 700 zł. Podał poza tym, że utrzymuje się ze świadczenia żony w wysokości 500 zł. Swoją działalność gospodarczą zakończył 15 grudnia 2004 r. Wniosek skarżącego obejmował też umorzenie dodatkowej opłaty nałożonej na skarżącego w decyzji z dnia (...) listopada 2004 r. w kwocie 850 zł. Do wniosku dołączył też m.in. kopię zaświadczenia o stanie zdrowia, z którego wynika, że jest przewlekle chory, a w latach 2002 - 2004 choroba okresowo uniemożliwiała mu wszelką pracę.

Jako podstawę swojego wniosku skarżący wskazał § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na:

1)

ubezpieczenie społeczne za okres lipiec 2002 r. - grudzień 2004 r. - w łącznej kwocie 17 211, 84 zł.

2)

ubezpieczenie zdrowotne za okres sierpień 2002 - grudzień 2004 r. - w łącznej kwocie 4842, 65 zł.

3) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres lipiec 2002 - grudzień 2004 - w łącznej kwocie 1260, 97 zł.

Organ podniósł w uzasadnieniu, że w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane tylko w razie ich całkowitej nieściągalności. Z kolei w myśl art. 28 ust. 3a ustawy należności takie mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeśli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej. W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ wskazał, że należność wobec skarżącego nie była objęta postępowaniem egzekucyjnym, zatem nie ma możliwości stwierdzenia jej całkowitej nieściągalności. Z uwagi na stałe dochody skarżącego i jego żony ZUS uznał, że w sprawie nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności. Przedawnienie należności następuje dopiero po 10 latach od dnia wymagalności, toteż istnieje pozytywna prognoza co do skuteczności egzekucji. Skarżący może też, w ocenie organu, wystąpić o układ ratalny.

We wniosku z dnia 2 września 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że swój wniosek o umorzenie zaległości oparł na przepisach rozporządzenia, podczas gdy organ skoncentrował się na kwestii korzystnych rokowań co do dalszego postępowania egzekucyjnego. Organ nie odniósł się do kwestii jego przewlekłej choroby, która uniemożliwia mu wykonywanie określonych prac. Podkreślił też, że jakiekolwiek potrącenie z jego świadczenia emerytalnego, które otrzymuje dopiero od stycznia 2005 r., spowoduje, że pozostanie on bez środków do życia. W piśmie z dnia 7 września podkreślił, że zmuszony jest co miesiąc zażywać leki za kwotę 400 zł, a zatem z jego świadczenia pozostaje mu niewiele ponad 200 zł. Jego krytyczna sytuacja materialna wynika z przyczyn obiektywnych, a nie z "chęci oszukania państwa". Do pisma tego załączył kolejne zaświadczenie lekarskie potwierdzające zły stan jego zdrowia.

Decyzją z dnia (...) listopada 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych częściowo zmienił decyzję z (...) sierpnia 2005 r. Jako jej podstawę przywołano art. 154 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z dnia (...) listopada 2005 r. ZUS inaczej obliczył kwoty nie podlegające umorzeniu, a różnica ta wynika - jak wskazano - z błędnego przyjęcia w decyzji z (...) sierpnia 2005 r., że składka za grudzień 2004 r. powinna być obliczona za 15 dni, a w rzeczywistości - zdaniem organu - ilość tych dni wynosić powinna 14.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r., po otrzymaniu pisma skarżącego z dnia 3 grudnia 2005 r. podtrzymującego wniosek z dnia 2 września 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) listopada 2005 r. Organ wskazał, że po ponownej analizie materiału dowodowego nie można stwierdzić jednoznacznie, że w sprawie zachodzi przypadek określony w art. 28 ust. 3a ustawy w związku z przepisami rozporządzenia, tj. że opłacenie składek wywoła zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i jego rodziny. Organ zauważył, że skarżący nie dołączył żadnych dokumentów potwierdzających zadłużenie w bankach. Organ powtórzył argumenty decyzji I instancji z tą różnicą, że odniósł się do art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 ab initio rozporządzenia i uznał, że opłacenie składek nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla skarżącego i jego rodziny. Organ uznał ponadto, że skarżący powinien liczyć się uwarunkowaniami gospodarczymi w prowadzonej działalności gospodarczej oraz ponosić ciężar finansowy z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Jako istotną okoliczność Prezes ZUS uznał fakt, że należności skarżącego nie przedawniły się, w związku z tym ewentualne umorzenie ich byłoby przedwczesne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia (...) stycznia 2006 r. skarżący wniósł o jej zmianę poprzez umorzenie zaległych składek. Pismem z dnia 20 lutego 2006 r. powtórzył argumentację zawartą w swoim wniosku z dnia 17 czerwca 2005 r., oraz odwołaniu od decyzji z dnia (...) sierpnia 2005 r. Podkreślił, że do czasu podjęcia działalności gospodarczej w 2002 r. zawsze regularnie opłacał należne składki, a nawet niekiedy opłacał składki w jednocześnie w ZUS i Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Do pisma dołączył też kopie umów kredytowych zawartych z bankami oraz zaświadczenie lekarskie potwierdzające zły stan jego zdrowia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoją dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów innych, niż wskazane w jej treści.

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nieważna jest decyzja administracyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wydane w niniejszej sprawie decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) listopada 2005 r. i Prezesa ZUS z dnia (...) stycznia 2006 r. dotknięte są taką właśnie sankcją nieważności.

Należy podkreślić, że wniosek skarżącego z dnia 2 września 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył decyzji z dnia (...) sierpnia 2005 r. Wniosek ten był konsekwentnie podtrzymywany w toku postępowania. Należało go zatem rozpatrzyć, przy czym rozstrzygnięcie w tym względzie powinno odpowiadać wymaganiom art. 138 k.p.a. Tymczasem Zakład Ubezpieczeń Społecznych z rażącym naruszeniem art. 154 k.p.a. wydał decyzję z dnia (...) listopada 2005 r., której w żadnym wypadku nie można potraktować jako decyzji wydanej wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rażące naruszenie art. 154 k.p.a. polegało na zmianie decyzji niestatecznej z dnia (...) listopada 2005 r., podczas gdy już z pobieżnej analizy tego przepisu wynika, że na jego podstawie można uchylić lub zmienić tylko ostateczną decyzję administracyjną. Ponadto zmiana taka jest możliwa, gdy na podstawie decyzji uchylanej lub zmienianej strona nie nabyła prawa, przy czym za nabycie prawa uważa się także nałożenie obowiązku lub odmowę przyznania prawa (prawo sensu largo). Na mocy decyzji z (...) sierpnia 2005 r. skarżący nabył takie właśnie prawo sensu largo.

Sankcją nieważności dotknięta jest ponadto decyzja wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) stycznia 2006 r. Przesądza o tym sam fakt utrzymania w mocy nieważnej decyzji z dnia (...) listopada 2005 r. Poza tym w decyzji tej widoczna jest rażąca sprzeczność - z jednej strony utrzymuje ona w mocy decyzję z (...) listopada 2005 r., z drugiej - wydana ona została po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 września 2005 r. dotyczącego jednak innej decyzji - tej mianowicie, która została wydana w dniu (...) sierpnia 2005 r. Prowadzi to do wniosku, że w niniejszej sprawie wydane zostały trzy decyzje administracyjne, przy czym nie można wskazać, która z nich jest decyzją wydaną w II instancji. Konsekwentnie więc uznać należy, że wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został dotychczas skutecznie rozpatrzony.

W dalszym postępowaniu niezbędne będzie zatem wydanie decyzji odwoławczej, która odnosić się powinna do wniosku skarżącego z dnia 2 września 2005 r. i bezwzględnie odpowiadać wymogom art. 138 k.p.a.

Niezależnie od powyższego w dalszym postępowaniu konieczne będzie precyzyjne i wyczerpujące odniesienie się Prezesa ZUS do wszystkich okoliczności faktycznych, które skarżący uważa za prawnie istotne, a które uzasadniać mogą ewentualne umorzenie zaległych składek. Rozporządzenie w § 3 ust. 1 ustanowiło bowiem trzy przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ nie może zatem ograniczać swojej analizy wyłącznie do punktu 1 tego przepisu, zwłaszcza, że skarżący konsekwentnie podnosi fakt swojej choroby uniemożliwiającej pracę i brak środków do życia. Nie pozwala mu to nawet - jak wynika z jego pism procesowych - na wykupywanie niezbędnych lekarstw. Organ zobowiązany jest z tego powodu do wyjaśnienia skarżącemu, czy okoliczności te uzasadniają umorzenie jego należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Ponadto organ w dalszym postępowaniu wyjaśni, czy w sprawie prowadzone było postępowanie egzekucyjne, czy też takie postępowanie nie miało miejsca. W decyzji z dnia (...) sierpnia 2005 r. wyrażone zostało bowiem stanowisko, że nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności należności wobec faktu, że egzekucja nie była dotychczas prowadzona. Z drugiej jednak strony poszczególne pozycje należności wobec skarżącego uwidocznione w tej decyzji obejmują koszty egzekucyjne, a w aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Należy też przypomnieć organom orzekającym w sprawie, że stosownie do art. 7 k.p.a. na organie administracji spoczywa obowiązek samodzielnego ustalania okoliczności faktycznych i podejmowania w tym celu inicjatywy dowodowej. Jeśli organ uznał, że istotne dla rozstrzygnięcia dokumenty pozostają w dyspozycji skarżącego, to organ powinien o nie wystąpić.

Na marginesie Sąd zauważa, że powołana w decyzji z dnia (...) sierpnia 2005 r. przesłanka ważnego interesu osoby zobowiązanej to kategoria, którą ustawa w art. 28 ust. 3a w ogóle się nie posługuje. Ustawa i rozporządzenie w sposób wyczerpujący określają przesłanki umorzenia należności i konieczne jest ich precyzyjne przeanalizowanie. Wynik takiej analizy powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Korzystając z możliwości, jakie stwarza art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził też nieważność decyzji z dnia (...) listopada 2005 r. Odnośnie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 przywołanej ustawy.