Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 9 sierpnia 2006 r.
III SA/Wa 941/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sokołowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi R. F." na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia i odmowy rozłożenia na raty należnych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanawia oddalić skargę

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 2 czerwca 2005 r. R. F." zawnioskował o umorzenie zaległych wpłat na PFRON za okres od marca do lipca 2003 r. Wyjaśnił, iż przyczyną nie uiszczania wpłat był brak wiedzy o istnieniu takiego obowiązku. Podniósł, że jego firma znajduje się w bardzo ciężkiej sytuacji finansowej i zapłacenie jakichkolwiek kwot niezwiązanych z bieżącą działalnością jest równoznaczne z koniecznością jej zamknięcia. Sytuacja na rynku obuwniczym jest trudna, a do tego dochodzą kłopoty z odzyskaniem należności od odbiorców. Wnioskodawca utrzymywał, iż z trudem reguluje bieżące zobowiązania dotyczące wynagrodzeń pracowniczych, ZUS-u i podatków. Twierdził, że chciałby utrzymać i prowadzić dalej swoja firmę, a umorzenie zaległych wpłat będzie z pewnością lepszym rozwiązaniem niż bankructwo firmy i pozostawienie wielu osób bez środków do życia.

Kolejnym pismem z dnia 16 sierpnia 2005 r. R. F zawnioskował o umorzenie odsetek i rozłożenie na raty należności głównej, jeżeli nie będzie możliwe umorzenie zaległości w całości.

W piśmie z dnia 17 czerwca 2005 r. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, dalej zwany "PFRON", w nawiązaniu do wniosku o umorzenie zaległości z tytułu wpłat na PFRON wyjaśnił, jakie są możliwe formy stosowania pomocy publicznej w myśl przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz. 1291, ze zm.), zasugerował, wyjaśniając dlaczego, która z tych form byłaby najkorzystniejsza dla wnioskodawcy oraz wskazał, jakie dokumenty należy nadesłać, aby możliwe było skorzystanie z pomocy publicznej. Oprócz tego zwrócił się z prośbą o nadesłanie innych dokumentów, ze wskazaniem jakie to mają być dokumenty (m.in. informacji o stanie zatrudnienia, krótkiego opisu podstawowych założeń restrukturyzacji przedsiębiorstwa, kserokopii bilansu za 2004 r. wraz z rachunkiem wyników i strat).

Decyzją z dnia (...).09.2005 r. nr (...) Prezes PFRON odmówił umorzenia należnych wpłat oraz odsetek za okres od marca 2003 r. do lipca 2003 r. i rozłożenia ich na raty. Wyjaśnił, iż na podstawie art. 67 § 1a i art. 48 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) umorzenie bądź rozłożenie na raty zaległości z tytułu wpłat na PFRON, na wniosek podatnika będącego beneficjentem pomocy, następuje z uwzględnieniem przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Poinformował też, iż regulacja zawarta w art. 67 § 1 i art. 48 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej dotycząca instytucji umorzenia i rozłożenia na raty została skonstruowana na zasadzie uznania administracyjnego. Stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia bądź rozłożenia na raty zaległości, ponieważ strona nie nadesłała informacji, o które Fundusz prosił w piśmie z dnia 17 czerwca 2005 r., a które to informacje były niezbędne do rozpatrzenia wniosków.

W odwołaniu R. F podniósł, że jego firma jest zbyt małodochodowa, żeby zapewnić jej obsługę prawną w sprawach poruszonych w piśmie PFRON z dnia 17 czerwca 2005 r., a on sam nie jest w stanie tego zrozumieć. Jednak jasne jest dla niego, że w sytuacji, w jakiej znajduje się nasz kraj, wszystkie instytucje powinny stwarzać możliwości utrzymania na rynku małych firm, dać im możliwość działania i zatrudniania pracowników. Zawnioskował o umożliwienie mu spłaty zaległości poprzez rozłożenie ich na raty oraz umorzenie odsetek. Stwierdził, iż jednorazowa spłata zadłużenia może doprowadzić do bankructwa jego firmy.

Decyzją z dnia (...).01.2006 r. nr (...) Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że po wnikliwym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zapoznaniu się z zawartymi w odwołaniu argumentami i zarzutami strony oraz przeprowadzeniu dodatkowego postępowania uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia należnych wpłat na PFRON wraz z odsetkami za zwłokę. Zdaniem Ministra argumenty odwołującej się strony, dotyczące jej trudności finansowych, nie stanowią w niniejszej sprawie dostatecznej podstawy do umorzenia zaległości oraz rozłożenia płatności na raty. Podjęcie bowiem działalności gospodarczej, w każdej dziedzinie gospodarki, zawsze wiąże się z ryzykiem, co do osiąganych wyników i zawsze winno uwzględniać obciążenia publicznoprawne, w tym także terminowe wywiązywanie się z tych zobowiązań. Stąd każda osoba podejmująca i prowadząca działalność gospodarczą, musi ją tak kalkulować, aby mogła sprostać, w wymaganych prawem terminach, wiążącym się z tą działalnością zobowiązaniom publicznoprawnym.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż instytucja umorzenia odsetek za zwłokę przewidziana w art. 67 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa stosowana jest wyjątkowo, w przypadkach szczególnych. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, budżet, a w konsekwencji całe społeczeństwo, ponosiłoby skutki nierozważnych bądź nieumiejętnych działań podmiotów gospodarczych. Zasadą jest bowiem terminowe ponoszenie obciążeń publicznoprawnych.

Minister podniósł, iż samo ustalenie trudnej sytuacji finansowej, w jakiej znajduje się strona, nie może stanowić wystarczającej podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskami odwołania. Uwzględnienie wniosków odwołania stanowiłoby nieuzasadnione przeniesienie na PFRON skutków niepowodzeń gospodarczych i finansowych strony. Wyjaśnił, że mając na względzie prawidłowe i pełne wykonanie zadań PFRON, a także interesy pracodawców dokonujących prawidłowo i terminowo wpłat na Fundusz, uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji jest uzasadniona stanem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.

Minister poinformował, iż rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy był zobowiązany do wzięcia pod uwagę nie tylko interesu strony, ale także interesu społecznego, wyrażonego w ustawowych celach działalności PFRON. Nadmierne uszczuplenie środków Funduszu mogłoby doprowadzić do znacznego ograniczenia finansowania zadań w zakresie rehabilitacji i integracji osób niepełnosprawnych w społeczeństwie w skali całego kraju, co stanowi ważny interes publiczny. Dodał, iż pomoc doraźna (czyli pomoc, której celem jest umożliwienie przedsiębiorcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej kontynuowania działalności gospodarczej) w ustawodawstwie unijnym nie jest dopuszczalna.

W skardze R. F podniósł, iż w ostatnich jego pismach nie prosił o umorzenie zaległych wpłat, ale o rozłożenie ich na raty. Utrzymywał, iż w jego sytuacji jest to jedyna możliwa forma spłaty zobowiązań. Pozbawienie go tej formy spłaty zadłużenia doprowadzi do windykacji komorniczych i narazi na dodatkowe koszty, z którymi sobie nie poradzi. Dowodził, iż w jego przypadku występuje przesłanka do rozłożenia na raty zaległych należności, tj. ważny interes podatnika, ponieważ nieuwzględnienie jego wniosku może doprowadzić do niewypłacalności firmy, skutkiem czego będą straty nie tylko te, które sam poniesie, ale kilkanaście osób przez niego zatrudnionych. Zdaniem skarżącego rozłożenie zaległych należności jest korzystnym rozwiązaniem dla obu stron. R. F zawnioskował o zmianę zaskarżonej decyzji i rozłożenie zobowiązań w stosunku do PFRON na 12 równych rat.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie może być uwzględniona. Zważywszy na prośbę skarżącego, aby Sąd rozłożył na raty zaległe należności przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że stosownie do postanowień art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola ta obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dopatrzył się uchybień organów podatkowych w interpretacji art. 67 § 1 i art. 48 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż w dacie wydania decyzji przez Prezesa PFRON przepis art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej nie obowiązywał w brzmieniu wskazywanym w decyzji tego organu, zaś art. 48 § 1 pkt 2 tej ustawy miał wówczas odmienne brzmienie. Mocą art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 143, poz. 1199) art. 48 § 1 otrzymał nowe brzmienie, zaś mocą art. 1 pkt 32 tej ustawy - art. 67 został uchylony. Jednak zgodnie z art. 25 § 2 ww. ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw wnioski o udzielenie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych złożone przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej Ordynację podatkową podlegają rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W niniejszej sprawie wnioski o udzielenie ulg zostały złożone przez R. F przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej Ordynację podatkową, albowiem wniosek o umorzenie zaległych wpłat złożył on dnia 2 czerwca 2005 r., zaś o rozłożenie na raty kwoty głównej - dnia 16 sierpnia 2005 r.; ustawa nowelizująca Ordynację podatkową weszła w życie z dniem 1 września 2005 r. Stwierdzić zatem należy, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji prawidłowo zostały wydane w oparciu o art. 48 § 1 pkt 2 i art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy.

Wówczas art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej stanowił, iż organy podatkowe mogą umorzyć w całości lub części zaległości podatkowe lub odsetki za zwłokę, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Natomiast art. 48 § 1 pkt 2 tej ustawy stanowił, iż organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę. Oba przytoczone przepisy zawierają te same przesłanki do zastosowania danej ulgi podatkowej oraz oba pozostawiają organowi dysponowanie prawem do umorzenia i rozłożenia na raty zaległości, na zasadzie uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Organ podatkowy zatem może, ale nie musi, umorzyć zaległość podatkową lub odsetki za zwłokę. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru, jakimi są użyte w treści przepisu zwroty: ważny interes podatnika oraz interes publiczny.

W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów podatkowych zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy pozytywnego dla wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu ważnego interesu podatnika. Zawarty zarówno w art. 48 § 1 pkt 2 jak i w art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej zwrot "może" oznacza, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu podatkowego.

Reasumując stwierdzić należy, że o tym, czy dana należność powinna czy nie powinna być umorzona lub rozłożona na raty, nie rozstrzyga Sąd, gdyż takie rozstrzygnięcie należy, jak to wyżej powiedziano, do organów, natomiast kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się do badania, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy rozważono wszystkie zgłoszone okoliczności w sposób przekonywujący. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym umorzenie zaległości podatkowej jest instytucją nadzwyczajną, dlatego wypadki uzasadniające uwzględnienie wniosku muszą posiadać tę samą cechę. Zatem za umorzeniem zaległości podatkowej przemawiają wypadki niezależne od sposobu postępowania podatnika bądź spowodowane działaniem czynników, na które podatnik nie mógł mieć wpływu (np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1997 r. sygn. akt SA/Gd 3277/95).

W rozpatrywanej sprawie Prezes PFRON odmówił umorzenia należnych wpłat wraz z odsetkami oraz rozłożenia ich na raty stwierdzając, iż strona nie nadesłała dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia jej wniosków. Uznał, że na podstawie przedstawionych okoliczności, mając przy tym na uwadze uznaniowość orzekania w sprawach przyznawania ulg, brak jest podstaw do umorzenia, bądź rozłożenia na raty zaległości. Istotnie, organ ten wystosował do R. F pismo z dnia 17 czerwca 2005 r. zawierające obszerne wyjaśnienia dotyczące form pomocy publicznej oraz zwrócił się z prośbą o nadesłanie stosownych dokumentów (wskazał, jakie dokumenty należy przedłożyć). Strona nie nadesłała żadnych dokumentów, nie można więc Prezesowi PFRON zarzucić, iż wydał w sprawie nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Nie miał on przecież możliwości weryfikacji informacji zawartych we wnioskach o umorzenie i rozłożenie na raty zaległych wpłat. Jak już wcześniej powiedziano, przyznawanie ulg nie jest obowiązkiem organu i następuje wyłącznie w szczególnych okolicznościach, a istnienie tych okoliczności winno znajdować potwierdzenie w rzeczywistości. Dokumentami zaświadczającymi o sytuacji finansowej strony dysponuje ona sama, dlatego zasadnie organ oczekiwał, iż przedłoży je, szczególnie, że leżało to w jej interesie. Wprawdzie uzasadnienie decyzji organu I instancji jest dość enigmatyczne, jednak organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień merytoryczno-reformacyjnych wadliwość tę skorygował. Minister Pracy i Polityki Społecznej poinformował, jakie okoliczności wziął pod uwagę, rozważył niniejszą sprawę w oparciu o kryterium zarówno ważnego interesu podatnika, jak i interesu publicznego. Wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego umorzenie bądź rozłożenie na raty należnych wpłat nie jest uzasadnione interesem publicznym i dlaczego mimo trudnej sytuacji strony stanął na stanowisku, iż odmowa przyznania tych ulg jest zasadna. Tym samym wydał decyzję zgodną z wymogami, jakie są stawiane decyzjom uznaniowym. Dodać też trzeba, iż organ odwoławczy nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 191 Ordynacji podatkowej. Wobec tego Sąd nie może podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia zapadłego w rozpoznanej sprawie.

Zauważenia wymaga, iż zawarte w odwołaniu wyjaśnienie R. F, iż nie ma środków na zatrudnienie prawnika, a sam nie był w stanie zrozumieć treści pisma z dnia 17 czerwca 2005 r., nie mogło wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia. Każdy bowiem, kto podejmuje się prowadzenia działalności gospodarczej, powinien znać obowiązujące przepisy, a jeśli przerasta to jego możliwości, powinien w koszty prowadzonej działalności wkalkulować koszty pomocy prawnej; w przeciwnym razie ponosi konsekwencje nieznajomości przepisów prawa i nie może nikogo nimi obciążać. Poza tym Prezes PFRON wyspecyfikował dokumenty, o których nadesłanie prosił w ww. piśmie i nie sposób przyjąć, iż ta część pisma była niezrozumiała dla strony, wszak były to podstawowe dokumenty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W skardze R. F utrzymywał, iż w ostatnich pismach nie prosił o umorzenie należnych wpłat, ale o rozłożenie ich na raty. Jednak na etapie postępowania odwoławczego nie wycofał on wniosku o umorzenie należności, wobec czego Minister Pracy i Polityki Społecznej nie miał podstaw do umorzenia postępowania w tym zakresie i słusznie rozpatrzył odwołanie w zakresie, jaki obejmowało rozstrzygnięcie organu I instancji. Podnoszone w skardze racje słusznościowe co do rozłożenia na raty zaległych wpłat nie mogły być rozważone przez Sąd, nawet jeśli widzi w nich racjonalne argumenty, a to z przyczyn wskazanych powyżej (Sąd nie orzeka o rozłożeniu na raty należności).

Celem wyjaśnienia dodać trzeba, iż skarżący ponownie może wystąpić do organu z wnioskiem o rozłożenie należnych wpłat na raty, jeśli jego sytuacja materialna uległa zmianie w stosunku do tej, na bazie której składał wniosek o rozłożenie należności na raty, rozpatrzony zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), postanowiono jak w sentencji.