Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 17 maja 2006 r.
III SA/Wa 910/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Płusa.

Sędziowie Asesorzy, WSA: Jarosław Trelka (spr.), Janusz Walawski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

1)

stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji,

2)

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 28 września 2005 r. R. O. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie zaległości składkowych wobec ZUS powstałych w okresie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w latach 1993 - 96. Podał, że prowadzone czynności egzekucyjne nie przyniosły skutku, gdyż jego sytuacja życiowa uniemożliwia mu wywiązanie się z tych zaległości. W 2003 r. uległ poważnemu wypadkowi, przeszedł (...), cierpi na (...), (...) i nie może pracować zarobkowo. W 2005 r. otrzymał rentę, oprócz niej nie posiada żadnych dochodów, ani majątku. Do wniosku dołączył karty leczenia szpitalnego, z których wynika, że stwierdzono u niego zaburzenia psychiczne oraz całkowitą niezdolność do pracy.

Decyzją z dnia (...) listopada 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne skarżącego za okres od sierpnia 1994 r. do września 1996 r. w łącznej kwocie 8158, 46 zł oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnianych przez skarżącego pracowników na kwotę 124 054, 40 zł. Organ w uzasadnieniu wskazał, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej i nie dokonał wykreślenia działalności z ewidencji. Ponieważ nie dopełniał obowiązku płacenia składek, na koncie skarżącego powstało zadłużenie. Było ono egzekwowane, ale dwukrotnie ((...) lutego 1997 r. oraz (...) marca 1999 r.) wydano postanowienie o umorzeniu egzekucji wskutek nieściągalności. Organ wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), może umorzyć należności tylko w razie ich całkowitej nieściągalności. Tytuły wykonawcze ponownie skierowano jednak do właściwego urzędu skarbowego, który w dniu 1 września 2005 r. przekazał kwotę 422, 20 zł W tej sytuacji organ uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność. Pomimo braku takiej nieściągalności możliwe jest jednak umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) stanowią, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ uznał, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych kwestię umorzenia pozostawiła uznaniu administracyjnemu. Wskazał też, że skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, pobiera świadczenie rentowe w wysokości 464, 87 zł netto. Organ ocenił, że niskie dochody, zły stan zdrowia skarżącego stanowią wystarczające powody umorzenia jego zaległości. Ponieważ jednak nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności, to nie ma podstaw, aby umorzyć zaległości za zatrudnianych przez skarżącego pracowników. Ponadto skarżący formalnie jest nadal przedsiębiorcą (nie dokonał wyrejestrowana swojej działalności) i podlega ustawie z 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.). Nie ma więc podstaw - w ocenie organu - do zastosowania art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), który umożliwia umorzenie należności za pracowników pomimo braku całkowitej nieściągalności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że w sprawie zachodzą przesłanki umorzenia wszystkich zaległości. Podniósł, że jego jedynym źródłem utrzymania jest renta. Powołał się na orzeczenie Sądu Apelacyjnego w B., z którego wynika, iż dla umorzenia zaległości są konieczne trzy przesłanki: odpowiedni wiek, stan zdrowia oraz niskie dochody, które to przesłanki uniemożliwiają spłatę należności. W ocenie skarżącego w jego przypadku zachodzą one wszystkie. Uznał, powołując się na inne orzeczenie Sądu Apelacyjnego w K., że przypadki całkowitej nieściągalności w sposób wyczerpujący określa art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - jest nią m.in. stwierdzenie takiej nieściągalności przez urząd skarbowy oraz oczywistość, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucji. Zauważył, że w jego przypadku właściwy urząd skarbowy dwukrotnie umorzył już postępowanie egzekucyjne z powodu całkowitej nieściągalności.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) listopada 2005 r. Organ uznał, że pomimo dwukrotnie stwierdzonej nieściągalności aktualnie zadłużenie skarżącego z tytułu składek za jego pracowników nie jest całkowicie nieściągalne. W dniu 1 września 2005 r. dokonano bowiem egzekucji kwoty 422, 20, zł. a postanowienia o umorzeniu pochodzą z 1997 r. i 1999 r. Organ wskazał, że podniesione przez niego argumenty umożliwiające umorzenie jego należności zostały uwzględnione w pierwszej, pozytywnej w tym zakresie dla skarżącego decyzji z (...) listopada 2005 r. Ponieważ skarżący formalnie nie dokonał wykreślenia rejestracji działalności gospodarczej, a nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności, to podlega on ustawie z 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców. Nie ma więc podstaw do zastosowania art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który umożliwia umorzenie należności należnych do 31 grudnia 1998 r. za pracowników, pomimo braku całkowitej ich nieściągalności, ale tylko wobec osób fizycznych niepodlegających przepisom tej ustawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji tej skarżący zarzucił brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy podejmowaniu obydwu decyzji, naruszenie art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez zignorowanie faktu, że w sprawie dwukrotnie stwierdzano nieściągalność. Podał w uzasadnieniu, że organ nie uwzględnił jego złego stanu zdrowia i "tragicznej" sytuacji materialnej. Sam fakt braku wyrejestrowana działalności nie świadczy - w jego ocenie - o posiadaniu środków finansowych na wywiązanie się z należności. Podkreślił, że w trakcie postępowania podał, iż działalność zawiesił, a nie wyrejestrował z powodu złego stanu zdrowia. Ponowił też twierdzenie, że w jego przypadku zachodzą przesłanki umorzenia wszystkich należności. Zauważył, że decyzja Prezesa ZUS w uzasadnieniu zawiera błędną datę wydania decyzji I instancji. W konkluzji wniósł o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że umorzenie jest uszczupleniem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wypłacane są należności długoterminowe. Podkreślił, że argumenty skarżącego zostały już uwzględnione w zakresie umorzenia jego zobowiązań, ale ponieważ nie zachodzi całkowita nieściągalność - brak podstaw do umorzenia należności za pracowników. Organ wskazał, że skorzystał z możliwości umorzenia należności od skarżącego pomimo barku nieściągalności, ale prawo nie zezwala, z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji, na umorzenie należności za pracowników. Organ raz jeszcze podkreślił uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu wskazując, że nawet w razie istnienia całkowitej nieściągalności organ ma tylko prawo, a nie obowiązek ich umorzenia. Powołał się przy tym na orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym zakresie i literaturę przedmiotu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów odmiennych, niż w niej wskazane.

Art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie odwołanie. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia. Art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", stanowi natomiast, jako lex specialis wobec art. 17 k.p.a. określającego organy wyższego stopnia, że od decyzji podejmowanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawach m.in. umorzenia należności z tytułu składek, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany do Prezesa Zakładu. Wniosek taki powinien odpowiadać wszystkim wymogom pisma procesowego określonym m.in. w art. 63 § 3 k.p.a. Oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być przez stronę podpisany. Tymczasem wniosek skarżącego z dnia 9 grudnia 2005 r. nie zawiera jego podpisu. Skoro brakuje tak istotnego elementu tego pisma, to uznać należy, że środek odwoławczy od decyzji z dnia (...) listopada 2005 r. w ogóle nie został skutecznie wniesiony, a wydanie decyzji odwoławczej pomimo tak istotnego braku formalnego skutkuje uznaniem, że decyzja Prezesa ZUS z dnia (...) stycznia2006 r. jest nieważna. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi bowiem, że nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Orzecznictwo sądowe jest natomiast zgodne, że rozpatrzenie odwołania w takim przypadku skutkuje nieważnością decyzji odwoławczej wynikającą z tego właśnie przepisu (vide wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. III SA 417/00). Prezes ZUS po otrzymaniu odwołania, które nie zawierało podpisu strony, zobowiązany był zastosować art. 64 § 2 k.p.a., tj. wezwać stronę do uzupełnienia tego braku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Nie mógł uznać, że strona skutecznie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Powyższa okoliczność uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego decyzja ta zawiera szereg innych wad prawnych, których usunięcie jest niezbędne w toku dalszego postępowania.

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 7, 8 i 9 ustanawia istotne zasady ogólne tego postępowania. Są to mianowicie zasada praworządności i prawdy materialnej, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasada informowania. Potwierdzeniem tych zasad jest zawarty w art. 107 ust. 3 k.p.a. obowiązek wszechstronnego uzasadnienia w podjętej decyzji powodów zastosowania (braku zastosowania) przepisów prawnych, którymi organ się kierował oraz okoliczności faktycznych, które uznał za udowodnione i dowodów, którymi kierował się w tym zakresie. Analizując zaskarżoną decyzję z tego punktu widzenia zauważyć należy, że nie spełnia ona wymaganych prawem warunków. Po pierwsze - Prezes ZUS zignorował brzmienie i wymogi art. 138 § 1 k.p.a., który enumeratywnie wylicza możliwe formy rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Przepis ten nie przewiduje zastosowanej w zaskarżonej decyzji konwencji ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Tymczasem zaskarżona decyzja, poza utrzymaniem w mocy decyzji z dnia (...) listopada 2005 r., po raz drugi "umorzyła" należności skarżącego w pewnym zakresie oraz "odmówiła umorzenia" w innym zakresie. Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi natomiast wyłącznie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Ponadto organ nie odniósł się w wystarczającym stopniu do podnoszonej przez skarżącego kwestii dwukrotnego stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Skoro art. 28 ust. 3 pkt 5 nakazuje przyjąć całkowitą nieściągalność w przypadku, gdy właściwy organ to stwierdził, to dwukrotne umorzenie egzekucji z powodu nieściągalności stanowi ważny argument skarżącego. Organ powinien odnieść się do kwestii znaczenia prawnego wydania postanowień o umorzeniu egzekucji, a nie poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu, że były one wydane w stosunkowo odległym czasie (w 1997 i 1999 r.).

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Odnośnie wstrzymania jej wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.