Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 19 maja 2006 r.
III SA/Wa 894/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko.

Sędziowie Asesorzy, WSA: Sylwester Golec, Przemysław Szustakiewicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) grudnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) listopada 2005 r. nr (...),

2)

stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ust. 2 pkt 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2005 r. odmówił pani E.S umorzenia składek na:

ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 5.234,34 zł;

ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 1.512 zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 371,74 zł za okres od maja 2005 r. do czerwca 2005 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż przepis art. 28 ust. 3 i 3b cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r., przewiduje ściśle określone sytuacje, w których można umorzyć należności ze składek na ubezpieczenie społeczne. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. składki pracownicze nie mogą podlegać umorzeniu, a ponieważ na koncie wnioskodawcy widnieją takie składki to nie mogą być one umorzone. Nadto organ stwierdził, iż strona prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 2 listopada 2004 r. do 1 sierpnia 2005 r. W roku podatkowym 2004 r. pani E.S wraz z mężem uzyskała dochód w wysokości 20.554,50 zł. Obecnie oboje małżonkowie są osobami bezrobotnymi, zamieszkują u rodziców wnioskodawczyni oraz mają na utrzymaniu pięcioletniego syna. Strona ani jej małżonek nie posiadają majątku, a z zaświadczenie z Banku (...) wynika, iż są zadłużeni na kwotę 1.885,64 zł. Jednak zdaniem organu zaległości powstały na skutek zawinienia wnioskodawcy, który mając świadomość istnienia zadłużenia nie wykazał odpowiedzialności w terminowym regulowaniu zobowiązań wobec ZUS oraz nie podjął we wcześniejszym okresie kroków w celu spłaty zadłużenia w systemie ratalnym. Sama zaś trudna sytuacji materialna strony nie może być podstawą do wydania decyzji. Tym bardziej jak wynika z Księgi Przychodów i Rozchodów prowadzonej przez panią E.S w lipcu 2005 r. uzyskała ona dochód w wysokości 15.483,79 zł co pozwalało na spłatę należności z tytułu składek. Nadto organ stwierdził, że wobec wnioskodawczyni właściwy Urząd Skarbowy nie stwierdził całkowitej nieściągalności i toczy się wobec niej postępowanie egzekucyjne, a sama strona nie przedstawiła dokumentów, które potwierdzałby jej trudną sytuację rodzinną.

W dniu 23 listopada wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła pani E.S. We wniosku wskazało ona, iż rozpoczynając działalność gospodarczą liczyła na to, iż przyniesie to jej dochody, tym bardziej, że oboje z mężem byli przedtem bez pracy. Jednak sytuacja na rynku spowodowała, że działalność gospodarcza się jej nie powiodła. Wnioskodawczyni wskazała także na swoją trudną sytuację rodzinną podkreślając, iż nie jest w stanie uregulować należności wobec ZUS

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych decyzją nr (...) z dnia (...) grudnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaskarżona decyzja była podjęta w oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy. Odnosząc się do zarzutów pani E.S. organ wskazał, że wobec braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności oraz wczesnego okresu zaległości obejmującym maj-czerwiec 2005 r. brak jest przesłanek umorzenia należności wobec strony. Nadto organ podniósł, iż ze względu na młody wiek wnioskodawczyni rokuje się, że w przyszłości podejmie ona pracę i będzie ona mogła spłacić zobowiązania wobec ZUS

W dniu (...) stycznia 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła pani E.S. Skarżąca wskazała, iż jej zdaniem w jej przypadku zachodzi przesłanka całkowitego z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54), to jest zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności. Zdaniem skarżącej jej sytuacja rodzinna i materialna - fakt pozostawania bez pracy, konieczność utrzymania pięcioletniego syna oraz pozostawanie na utrzymaniu rodziców, którzy sami ponoszą duże wydatki, wskazuje, iż ten przepis się do niej odnosi. Nadto skarżąca podkreśliła, że niezrozumiałe dla niej jest podnoszenie przez ZUS, że posiadała dochód, skoro w całości został on przeznaczony na podatki i opłaty związane z prowadzoną działalnością gospodarczą W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione.

Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji, bierze pod uwagę stan prawny, który ma zastosowanie w chwili jej wydania.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 cyt ustawy z dnia 13 października 1998 r.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi, jednakże nie może to być rozstrzygnięcie dowolne.

Kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się do zbadania, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika względnie osoby trzeciej odpowiadającej za zaległy podatek, lub ważny interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek oraz czy w ramach swego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2002 r., SA/Sz 949/2000, podobnie wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 października 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 2095/99).

Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 k.p.a., który nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sytuacji wydane decyzje oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym również przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Kierując się regułami postępowania wskazanymi w tych przepisach, organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem.

Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji - z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji realizuje wymóg uzasadnienia prawnego. Natomiast w sposób jaskrawy nie spełnia wymogów określonych w powyższym przepisie w zakresie uzasadnienia faktycznego.

W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

W rozpatrywanej sprawie organ naruszył wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej oraz opisaną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Organy obu instancji nie ustaliły, bowiem kwoty należności, jakie mogą być umorzone. Zarówno w decyzji wydanej w dniu (...) listopada 2005 r. jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) grudnia 2005 r. organy przywołały treść art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Organ jednak nie ustalił, w jakiej wysokości zalegle na rzecz ZUS należności dotyczą pracowników, a w jakiej samej pani E.S. Organy obu instancji rozpatrywały te należności wspólnie, podczas gdy biorąc pod uwagę treść art. 28 ust. 3 i art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń w sprawie składek dotyczących należności pracowniczych powinny postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć, a orzec w kwestii składek, które płatnik płacił za siebie. Organ nie ustalił więc w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy a nadto naruszona została zasada przekonywania, bowiem strona nie wie, jakiej części składek dotyczy rozstrzygnięcie oraz w jaki sposób została dokonana weryfikacja przez zakład Ubezpieczeń Społecznych kwoty przez nią podanej.

Podkreślić nadto należy, że przywołując powody dla których odmówiono skarżącej umorzenia należności organy obu instancji wyszły poza przesłanki określone w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W pierwszej instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał bowiem na zawinienie wnioskodawczyni, która nie dopełniła wszystkich obowiązków związanych ze spłacaniem zadłużenia oraz fakt, że nie wystąpiła ona o ratalną spłatę zadłużenia. Natomiast Prezes ZUS wskazał na wczesny okres zaległości obejmujący okres maj-czerwiec 2005 r. oraz podniósł, iż ze względu na młody wiek wnioskodawczyni rokuje się, że w przyszłości podejmie ona pracę i będzie ona mogła spłacić zobowiązania wobec ZUS. Powyższe okoliczności nie są wymienione w przytoczonych przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., a więc nie mogą być wskazane jako przyczyny odmowy umorzenia. Organ w ten sposób naruszył przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

W razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 u.p.p.s.a.

Stosownie, zatem do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.