Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 9 maja 2006 r.
III SA/Wa 867/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Kowalska.

Sędziowie WSA: Bogusław Cieśla (spr.), Asesor Grzegorz Czerwiński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2006 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia (...) stycznia 2006 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

B.B. pismem z dnia 28 czerwca 2005 r. wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Inspektorat w N. o umorzenie należności z tytułu składek: na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i fundusz pracy za okres od 1 stycznia 1999 r. do 1 kwietnia 1999 r.

Decyzją z dnia (...) października 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił B.B. umorzenia zaległości w łącznej kwocie 2.292, 23 zł z tytułu nieopłaconych składek za okres styczeń 1999 r. - marzec 1999 r. na ubezpieczenie społeczne w kwocie 787.14 zł, na Fundusz Pracy w kwocie 56,49 zł oraz odsetek za zwłokę w kwocie 1.448,60 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 16 listopada 1998 r. do 31 marca 1999 r. i z tego tytułu obowiązana była opłacać składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne ora Fundusz Pracy. B.B. nie wywiązywała się z tego obowiązku i stała się dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który zgodnie z przepisami naliczył odsetki od zaległych należności.

Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ w sprawie umorzenia należności wykazało, że zobowiązana zalegała ze składkami za okres od 16 listopada 1998 r. do 31 marca 1999 r. Aktualnie nie posiada nieruchomości jak i wartościowego majątku ruchomego, wychowuje niepełnosprawna córkę, od dnia 21 czerwca 2005 r. jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę na pełny etat w Urzędzie Miasta K. (z podstawą wymiaru składki - za miesiąc wrzesień 2005 r. w kwocie 2.074,05 zł). Zakład uznał,że w powyższej sytuacji przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie określone w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm. zwanej dalej u.s.u.s.) nie zostały spełnione. W stosunku do wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 - zdefiniowane w ustępie 3 pkt 1-6 ww. ustawy.

Zakład uznał, że nie zachodzą także przesłanki do umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3a-u.s.u.s. Organ przyjął, że obecna sytuacja finansowa skarżącej jest "niezadawalająca" dlatego spłata jednorazowa mogłaby być dla niej zbyt dotkliwa, biorąc jednak pod uwagę, że zobowiązana pracuje zakład uznał, iż mogłaby spłacać należności w systemie ratalnym.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła B.B. i podniosła w nim, że spłata należności z tytułu składek przekracza jej możliwości finansowe. Wskazała na swoją trudną sytuację finansową oraz rodzinną - że samotnie wychowuje córkę, która jest dzieckiem (...) ze stwierdzoną niepełnosprawnością, dziecko wymaga leczenia i zwiększonej opieki. Nadto, że zatrudniona została na czas określony a jej wynagrodzenie wynosi 1.400 zł brutto (we wrześniu było większe z uwagi na dodatkowe wynagrodzenie tytułem nadgodzin). Jako podstawę prawną swojego wniosku wskazała art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ww. ustawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż skarżąca zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę w Urzędzie Miasta K. z wynagrodzeniem zasadniczym w kwocie brutto 1.400 zł. Zgodnie z raportami imiennymi ZUS RCA składanymi przez pracodawcę wynagrodzenie skarżącej wynosiło za wrzesień 2005 r. - 2.074,05 zł, za października 2005 r.- 2.481,82 zł, za listopad 2005 r.- 2.633, zł, za grudzień 2005 r. - 3.750 zł. Przedstawiona przez zobowiązaną dokumentacja potwierdza, że samotnie wychowuje córkę, która jest niepełnosprawna i wymaga leczenia. Skarżąca korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w postaci zasiłku rodzinnego i pielęgnacyjnego na córkę. Zajmuje lokal komunalny, zalega z opłatami czynszowymi w kwocie 1.000 zł oraz ma zaciągnięty debet w banku w kwocie 1.000 zł. Rozstrzygając sprawę organ nie negował, że sytuacja finansowa i rodzinna skarżącej jest trudna to jednak uznał, iż posiada ona możliwości zarobkowania, a dochód jej nie jest niski. Powoduje to zdaniem organu, że istnieje szansa na spłatę zadłużenia w systemie ratalnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła B.B. domagając się zmiany decyzji i umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Ponownie wskazał na swoją trudną sytuację finansową i rodzinną związaną z faktem samotnego wychowywania niepełnosprawnej córki, brakiem majątku, zadłużeniem. Podniosła również, że zwiększone dochody z tytułu wykonywanej pracy uzyskuje pracując w godzinach nadliczbowych przy dużym wysiłku i ze szkodą dla dziecka.

W odpowiedzi na skargę zakład wniósł o jej oddalenie i podtrzymał własną argumentację o braku przesłanek do umorzeniu zaległości z tytułu nieopłaconych składek.

Na rozprawie skarżąca zakwestionowała istnienie należności wskazanych przez Zakład jako wynikających z nieopłaconych składek. Podniosła, że składki w okresie styczeń - marzec 1991 r. wskazanym w zaskarżonej decyzji były przez nią opłacane.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z poz. zm.; dalej p.p.s.a.), aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4 tego artykułu. Art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który przewiduje możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku takim należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym nie ma obowiązku umorzenia zaległych składek.

Zakład nie ma także obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

W takim przypadku, tj. gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie. O tym bowiem, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Przy czym przypomnieć należy, że uznanie administracyjne nie oznacza swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 u.s.u.s. takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Wytyczne, którymi powinien się kierować Zakład podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Przepis § 3 stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przesłanką umożliwiającą umorzenie należności jest także w myśl powołanych przepisów przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Pojęcia użyte w przytoczonym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla podatnika.

W badanej sprawie - zdaniem Sądu - Zakład wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i przeprowadził analizę sytuacji materialnej skarżącej i jej możliwości płatniczych. W szczególności zasadnie podniósł, że uzyskiwane przez nią dochody z wykonywanej w ramach zatrudnienia pracy uniemożliwiają umorzenie należności w świetle art. 28 u.s.u.s.

Podkreślenia wymaga również, że Zakład wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Taki czynny udział w postępowaniu skarżąca miała zapewniony i korzystała ze sowich uprawnień procesowych.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona, a nade wszystko Sąd nie mógł nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia (czego domagała się skarżąca). Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu.

Organy orzekające prawidłowo uznały, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej istnienia zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W świetle tego przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym. Uzasadnionym było zatem odwołanie się organów orzekających do faktu uzyskiwania określonych dochodów ze stosunku pracy, co wyklucza możliwość uznania należności za całkowicie nieściągalne. Dochody tego rodzaju co do zasady podlegają egzekucji.

Zdaniem Sądu organy orzekające prawidłowo oceniły stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżącej, stwierdzając brak wskazanej wyżej przesłanki umorzenia należności. Stanowisko to znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. Ustalono dokładnie sytuację materialną i rodzinną skarżącej, opierając się na własnych danych oraz dokumentach przedłożonych w tym zakresie przez zainteresowaną.

W sytuacji, gdy skarżąca ma konkretne, comiesięczne dochody, to dokonanej przez organy oceny nie można uznać za dowolną.

Jak już wskazywano, stwierdzenie braku określonych przepisami przesłanek umorzenia należności obliguje organy do odmowy udzielenia tego rodzaju ulgi.

W tym stanie rzeczy skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z poz. zm.)