Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 25 kwietnia 2005 r.
III SA/Wa 2327/04

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Protokolant Robert Powojski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) września 2004 r. Nr (...) w przedmiocie umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne

1)

stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji,

2)

określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie faktyczne

We wniosku z dnia 28 czerwca 2004 r. nazwanym "układ ratalny" A. Z. wniósł o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia (...).07.2004 r. nr (...) odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Powołując się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. Z. wyjaśnił okoliczności, w jakich doszło do powstania zaległości w należnych składkach. Przedstawił swoją sytuację materialną.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia (...).09.2004 r. nr (...) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Stwierdził, że A. Z. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 kwietnia 1998 r. do dnia 28.021999 r. i o istnieniu tego obowiązku, podobnie jak o powstałym zadłużeniu, był poinformowany przez Zakład decyzją z dnia (...).10.2002 r. Zauważył, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały dołączone dodatkowe dokumenty mające wpływ na zmianę decyzji wydanej w I instancji.

W skardze A. Z. utrzymywał, że nie był zobowiązany do odprowadzenia składek tytułu z prowadzenia działalności gospodarczej. Zauważył, iż przez 6 lat ZUS nie obciążał go należnościami, co jego zdaniem jest argumentem uzasadniającym bezpodstawność ich naliczenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił pominięcie podnoszonych przez niego okoliczności.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania.

Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m.in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ II instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy decyzję". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością rzeczową.

W myśl postanowień art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, zaś jako organ Zakładu podpisuje je Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 u.s.u.s.). Swoje uprawnienie do podpisywania decyzji może on przekazać pracownikom kierowanej jednostki organizacyjnej, co wynika z art. 268a k.p.a., znajdującego zastosowanie mocą art. 123 u.s.u.s i art. 180 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie decyzję wydaną w I instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dyrektor Oddziału ZUS w R., zaś w jej rozstrzygnięciu został użyty zwrot "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek", dlatego decyzję tę należy ocenić jako wydaną zgodnie z właściwością rzeczową, aczkolwiek wadliwie widnieje w lewym górnym rogu pierwszej strony decyzji zapis "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Niemniej jednak przy ocenie prawidłowości tej decyzji zdecydowało jej rozstrzygnięcie.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w I instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu I instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem, po pierwsze od decyzji w sprawie o umorzenie należności wnosi się odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w I instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, rozpatrywanie zarzutów skargi jest przedwczesne. Doprowadziłoby to bowiem do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd zamiast organu zobowiązanego do rozpoznania odwołania, co byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola ta obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione.

Niemniej jednak ze względu na wadliwość zaskarżonej decyzji w jeszcze innym zakresie niż dotychczas omówiony, jak też decyzji ją poprzedzającej, wydaje się konieczne wykazanie nieprawidłowości celem eliminacji tych samych oczywistych błędów w przyszłym postępowaniu. Otóż przede wszystkim obie te decyzje nie są właściwie uzasadnione, co jest sprzeczne z art. 107 § 3 k.p.a. Każda z nich do meritum sprawy odnosi się jednym enigmatycznym zdaniem. Z naruszeniem wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania ograniczono się do stwierdzenia, że w przypadku Artura Zachariasza nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie należności. Wprawdzie decyzje w sprawie umorzenia należności z tytułu składek są decyzjami zbudowanymi na zasadzie uznania, które jest konstrukcją prawną pozwalającą na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej, ale owo uznanie nie może być utożsamiane z dowolnością orzekania. Dysponowanie prawem do umorzenia należności jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru zawartymi w przepisach regulujących tę materię. W każdym przypadku należy więc rozważyć sytuację osoby wnoszącej o umorzenie należności, zrelatywizować ją z obowiązującymi przepisami, a w razie odmowy umorzenia należności decyzję uzasadnić zgodnie z zasadą przekonywania.

Nie można też nie zauważyć, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przywołany w jej podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozstrzygnięciu tej decyzji Prezes ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, jakie rozstrzygnięcia mogą być wydane przez organ odwoławczy i tak, może on wydać decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Zatem powtórzenie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, jak to uczynił Prezes ZUS, jest sprzeczne z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jeśli uznał on, że to rozstrzygnięcie jest prawidłowe, mógł wyłącznie utrzymać w mocy decyzję pierwszo-instancyjną. Wydanie przez organ II instancji orzeczenia merytorycznego jest możliwe tylko wówczas, gdy uchyli on decyzję organu I instancji ze względu na jej wadliwość.

Poza tym przed wydaniem każdej z podjętych w niniejszej sprawie decyzji, wbrew dyspozycji art. 10 k.p.a., nie zapewniono stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, a to czyni postępowanie wadliwym w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.