Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 27 kwietnia 2006 r.
III SA/Wa 1965/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia Jolanta Sokołowska (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym:, Sędzia WSA Jolanta Sokołowska" po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) maja 2005 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz pracowników, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 19 lipca 2004 r. H.K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w M. o umorzenie należności z tytułu niezapłaconych składek ZUS oraz odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu podniósł, iż zaległości wobec ZUS powstały z powodu bardzo trudnej sytuacji finansowej, która wynikła z braku rozliczeń usług przewozowych świadczonych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na rzecz Firmy (...) Sp. z o.o. w R. W związku z upadłością tej firmy wnioskodawca nie może uzyskać utraconego zarobku. Z powodu powodzi z 1997 r. uległy zniszczeniu maszyny, samochody oraz całe gospodarstwo. Wnioskodawca poniósł ponadto duże straty w związku z wypadkiem drogowym w październiku 1997 r., podczas którego zniszczony został samochód ciężarowy. Aktualnie niskie dochody firmy wnioskodawcy powodują brak możliwości uzyskania kredytu na dalszy rozwój firmy.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia (...) września 2004 r., nr(...), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz pracowników, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powołując się na art. 28 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływane dalej w skrócie jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r., stwierdził, iż obecna sytuacja finansowa wnioskodawcy nie pozwala na umorzenie należności z tytułu składek i odsetek. Z akt sprawy wynika bowiem, iż rodzina wnioskodawcy nie jest pozbawiona dochodów, które bez znacznego uszczerbku budżetu pozwolą na spłatę zobowiązań wobec ZUS w uzgodnionej z wierzycielem formie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 22 października 2004 r. H.K. podniósł, iż zaskarżona decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca. W przeprowadzonej przez organ kontroli wystąpiła pomyłka co do stanu majątkowego wnioskodawcy. Wnioskodawca nie dysponuje bowiem ciągnikami siodłowymi, jak wskazał organ, tylko starymi samochodami ciężarowi, z których jeden ma uszkodzony silnik, co potwierdzają załączone do wniosku kserokopie dowodów rejestracyjnych. Wnioskodawca dodał ponadto, iż obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej, gdyż w związku z nowymi przepisami nie może być ubezpieczony w KRUS. Z powodu braku dochodów nie jest również w stanie opłacać składek ZUS. Jako majątek nieruchomy wymienił gospodarstwo rolne o pow. 4,62 ha, dom z 1964 r., stajnię z 1958 r. oraz drewnianą stodołę. Zabudowania z powodu powodzi wymagają remontu oraz częściowej rozbiórki.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia (...) grudnia 2004 r., nr(...), powtórnie odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczenie własne oraz pracowników, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Od powyższej decyzji H.K. wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego w T.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia (...) maja 2005 r., Znak sprawy(...), uchylił decyzję z dnia (...) grudnia 2004 r. oraz w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 22 października 2004 r. postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu składek, powołując się w całości na argumentację zawartą w decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2005 r. H.K. powtórzył swoją prośbę o umorzenie należności wobec ZUS. Powołując się w główniej mierze na argumentację zawartą we wcześniejszych pismach kierowanych do organów ubezpieczeniowych, podkreślił, iż w związku ciągłym stresem spowodowanym powodzią, wypadkiem samochodowym, upadłością kontrahenta, a w konsekwencji niewypłaceniem wynagrodzenia, pogorszył się stan jego zdrowia.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Została ona wydana przez ZUS, co wynika wprost z punktu I sentencji, który brzmi "Zakład Ubezpieczeń Społecznych O/R. Inspektorat w M. uchyla decyzję". Tymczasem ZUS nie był uprawniony do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Zaskarżona decyzja narusza zatem właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają ZUS ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd podkreśla, że przepis art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

ZUS nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego nie może przypisać on sobie uprawnień organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji tryb odwoławczy w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w u.s.u.s. Według art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu wówczas obowiązującym od decyzji w tych sprawach nie przysługiwało odwołanie do sądu. Regulacja ta nie mogła jednak prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje bowiem każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia - tak w zakresie merytorycznej analizy jak i oceny formalnej - środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji ZUS w przedmiotowych sprawach nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, od decyzji w sprawie o umorzenie przysługiwało odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia był organ administracji publicznej wyższego stopnia.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie ZUS wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla ZUS, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością jego działań z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że ZUS podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji ZUS w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne był w dacie wydania zaskarżonej decyzji Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że był on wówczas także organem właściwym do wydania postanowienia w sprawie odrzucenia wniesionego środka odwoławczego.

Jednocześnie Sąd miał na uwadze okoliczność, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Przepisem art. 1 ust. 3 powyższej ustawy zmieniony został art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z nowym brzmieniem powyższego artykułu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 art. 83 u.s.u.s. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do wydania właściwego rozstrzygnięcia po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległych należności z tytułu składek jest Prezes ZUS.

Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że w sprawie niniejszej zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tj. zachodzi przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jednocześnie Sąd zauważa, że na obecnym etapie przedwczesne są jakiekolwiek rozważania Sądu w przedmiocie treści wydanych rozstrzygnięć i sposobu prowadzenia postępowania, prowadzącego do ich wydania. Dopiero bowiem decyzja wydana z dochowaniem przepisów określających właściwość rzeczową organu może podlegać merytorycznej ocenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Na marginesie jedynie Sąd, odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o "umorzenie zaległości wraz z odsetkami" podnosi, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wskazuje, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności Skarżącego, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi ZUS.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.