Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 20 września 2005 r.
III SA/Wa 1902/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.).

Sędziowie WSA: (del.) Dariusz Dudra, Małgorzata Jarecka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu (...) września 2005 r. sprawy ze skargi M. Z. - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Poradnie Specjalistyczne O. w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia (...) grudnia 2004 r. nr (...). w przedmiocie odmowy uwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) grudnia 2004 r. o nr (...). Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględnił odwołania złożonego przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Poradnie Specjalistyczne O. w P., zwany dalej Zakładem, dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert z dnia (...) grudnia 2004 r. na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: poradni chirurgii urazowo-ortopedycznej, chirurgii ręki i poradni reumatologii, prowadzonego przez dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, że komisja konkursowa po przeprowadzeniu w części niejawnej oceny nadesłanych przez Zakład ofert z zakresu poradni chirurgii urazowo-ortopedycznej, chirurgii ręki i poradni reumatologii nie dokonała wyboru żadnej z nich w toku postępowania konkursowego. Wiązało się to z globalną oceną ofert, która w zakresie poradni chirurgii urazowo-ortopedycznej wyniosła 44,33 pkt na 100, w zakresie poradni chirurgii ręki 42 pkt na 100, a w zakresie poradni reumatologii 50 pkt na 100 punktów możliwych. Na tak niską ocenę ofert wpłynęło - jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezesa NFZ - kilka czynników, decydujące znaczenie jednak miały: brak certyfikatu ISO, jak również certyfikatu akredytacyjnego, okoliczność, że aparat do badań emg, jak i aparat do badań rtg znajdują się poza obiektem, w którym miałyby być udzielane świadczenia, ograniczona dostępność do świadczeń (oferent proponował dostępność tylko przez trzy dni w tygodniu) oraz oferowana cena. Mając na względzie okoliczność, że istniały uzasadnione powody niewybrania oferty Zakładu w omawianym zakresie, jak również fakt, że nie stwierdzono naruszenia zasad postępowania konkursowego, w szczególności zaś zasady zapewnienia wszystkim świadczeniodawcom równego traktowania, Prezes NFZ uznał odwołanie za nieuzasadnione. Wskazał też, iż podniesiony w odwołaniu Zakładu zarzut braku właściwego pisemnego zawiadomienia trudno uznać za zasadny, gdyż telefoniczny sposób powiadamiania o negocjacjach stanowi jedną z form zapraszania oferentów na spotkania w sprawie uzgodnienia warunków realizacji świadczeń.

Zakład zaskarżył decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 - dalej zwanej ustawą) poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady pisemności postępowania, wynikającej z art. 142 ust. 3 ustawy. W szczególności Zakład podniósł, że w wyniku telefonicznego zawiadomienia go o negocjacjach i technicznych problemach związanych z odsłuchaniem wiadomości pozostawionych na tzw. automatycznej sekretarce, Zakład został pozbawiony możliwości prowadzenia negocjacji. Nadto Zakład wskazał, że ocenę poszczególnych ofert NFZ ujawnił dopiero w decyzji, tzn. po wyczerpaniu drogi odwoławczej, przez co nie miał on możliwości ustosunkować się do tych ocen w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, powtarzając co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, że telefoniczny sposób powiadamiania o terminie negocjacji stanowi jedną z form zapraszania oferentów na spotkania w sprawie uzgodnienia warunków realizacji świadczeń, która swoje umocowanie znajduje w Regulaminie obiegu dokumentów w toku postępowania w sprawie zwarcia umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w Wielkopolskim Oddziale NFZ. Prezes NFZ podkreślił jednocześnie, że z uwagi na niską ocenę przedłożonych ofert Zakład w ogóle nie był dopuszczony do fazy negocjacji, a powiadomienie Zakładu o terminie ich rozpoczęcia wynikało z pomyłki pracownika Oddziału.

Ustosunkowując się do zarzutu nierównego traktowania oferentów, Prezes NFZ wskazał, że w toku tego konkursu wszystkie oferty były oceniane na podstawie Zarządzenia nr 26/2004 Prezesa NFZ z dnia 13 października 2004 r. w/s zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Istotą konkursu ofert jest konkurencja między oferentami. Komisja konkursowa wybiera tylko najlepsze oferty a określenie minimalnej ilości punktów, której przekroczenie przesądza o zaproszeniu do etapu negocjacji, następuje z natury rzeczy dopiero po zapoznaniu się ze wszystkimi ofertami. Niska ocena ofert Zakładu powodowała, że nie został on do etapu negocjacji zaproszony.

W piśmie procesowym z dnia (...) września 2005 r. Zakład podkreślił, iż Regulamin obiegu dokumentów w toku postępowania w sprawie zwarcia umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w Wielkopolskim Oddziale NFZ nie stanowi źródła prawa, a zasada pisemności postępowania wynika z art. 142 ustawy. Wskazał także, że o ocenie ofert Zakładu zdecydowała zaproponowana cena, a przecież cena ta powinna być przedmiotem negocjacji, do których Zakład nie został zaproszony.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu.

Jak wynika z art. 132 ust. 1 ustawy podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zrealizować te wymogi, Fundusz jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy zawarcie przez Fundusz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może nastąpić po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzania postępowania, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy, przy czym środki te nie przysługują na wybór trybu postępowania, niedokonanie wyboru świadczeniodawcy i unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Art. 154 ustawy określa, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. Decyzja Prezesa podlega natychmiastowemu wykonaniu. Od decyzji tej, zgodnie z art. 154 ust. 8 ustawy, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Przyjąć należy, że regulacja zawarta w art. 154 ustawy, która przewiduje wydanie decyzji przez Prezesa NFZ i możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, stanowi przewidziane w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania. Przepis art. 78 Konstytucji wyraźnie określa, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa.

Jak wspomniano powyżej, sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. - stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. To kryterium stanowić musi również podstawę oceny decyzji Prezesa NFZ, która zawiera w sobie ocenę legalności i merytorycznej zasadności nie tylko samego rozstrzygnięcia, lecz i postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z natury rzeczy kontroli Sądu nie może podlegać pozaprawna strona rozstrzygnięcia, przy którym, najpierw komisja konkursowa, a potem Prezes NFZ, muszą brać pod uwagę - zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy - takie elementy oceny poszczególnych ofert jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementy o charakterze ekonomicznym i medycznym. Stanowisko to znajduje swoje oparcie w treści art. 97 ustawy, zgodnie z którym Fundusz zarządza środkami finansowymi i w tym zakresie działa w imieniu własnym na rzecz ubezpieczonych oraz osób uprawnionych do tych świadczeń na podstawie przepisów o koordynacji. Do zakresu działania Funduszu należy w szczególności określanie jakości i dostępności oraz analiza kosztów świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie niezbędnym dla prawidłowego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadzanie konkursów ofert, rokowań i zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także monitorowanie ich realizacji i rozliczanie oraz rozliczania kosztów świadczeń opieki zdrowotnej. Jeżeli tylko decyzje Funduszu w tych sprawach zostały podjęte zgodnie z prawem i poszanowaniem praw ubezpieczonych i osób trzecich, Sąd nie ma podstaw do ich kwestionowania.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Prezesa NFZ jest w przedstawionym zakresie prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia. Jak podkreślił Zakład w swojej skardze, komisja prowadząca postępowanie naruszyła zasadę pisemności postępowania, gdyż powiadomiła Zakład o terminie negocjacji telefonicznie i to na dodatek w godzinach wieczornych. W ten sposób Zakład pozbawiony został możliwości uczestniczenia w negocjacjach, co naruszyło także zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zdaniem Sądu, Zakład, formułując powyższe zarzuty, pomija okoliczność, że zgodnie z powołanym art. 139 ust. 1 ustawy rokowania są jednym z dwóch trybów zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i sam fakt prowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert wyklucza możliwość prowadzenia rokowań. Z kolei zgodnie z art. 142 ustawy w toku postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, komisja może, ale nie jest do tego zobowiązana, przeprowadzić negocjacje (nie rokowania) z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Jeżeli komisja zdecyduje się takie negocjacje prowadzić, a w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent, to wówczas komisja ma obowiązek przeprowadzić je z co najmniej dwoma oferentami.

Na ocenę zaskarżonej decyzji nie może mieć wpływu i ten zarzut skarżącego Zakładu, że zaproszenie do negocjacji przekazano mu telefonicznie. Zgodnie z art. 142 ust. 3 ustawy oświadczenia lub wyjaśnienia przekazane za pomocą teleksu, poczty elektronicznej lub telefaksu uważa się za złożone w terminie, jeżeli ich treść dotarła do adresata przed upływem terminu i została niezwłocznie potwierdzona na piśmie przez przekazującego. Przepis art. 142 ust. 3 nie może być jednak wyrwany ze swojego kontekstu normatywnego. Art. 142 ustawy reguluje - jak wspomniano powyżej - przebieg konkursu ofert. Art. 142 ust. 2 ustawy określa przebieg części jawnej konkursu i stanowi, że w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3, a także przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Wynika z tego bez wątpliwości, że przytoczony powyżej przepis art. 142 ust. 3 ustawy odnosi się do tych oświadczeń lub wyjaśnienia oferentów, które nie były zawarte w ofercie lub dokumentach jej towarzyszących albo nie były zgłoszone do protokołu, lecz zostały przekazane za pomocą teleksu, poczty elektronicznej lub telefaksu. Takie oświadczenia lub wyjaśnienia uważa się za złożone w terminie, jeżeli ich treść dotarła do adresata, tj. komisji konkursowej, przed upływem terminu i została niezwłocznie potwierdzona na piśmie przez przekazującego. Oznacza to, że przepis art. 142 ust. 3 ustawy nie ma zastosowania do całości postępowania konkursowego, w szczególności zaś do form zapraszania oferentów do dalszego etapu konkursu ofert, tj. do negocjacji.

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 142 ustawy w toku postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, komisja może, ale nie jest do tego zobowiązana, przeprowadzić negocjacje (nie rokowania) z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami tylko wtedy, gdy w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. Ustawa w żaden sposób nie przesądza, z którymi oferentami komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje. W tym kontekście oraz biorąc pod uwagę ustawowe uprawnienia Funduszu do określania jakości i dostępności oraz kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, a zatem za wystarczającą podstawę do oceny ofert należy uznać Zarządzenie nr 26/2004 Prezesa NFZ z dnia 13 października 2004 r. w/s zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych. W tych okolicznościach za chybiony należy także uznać zarzut, że cena jest jedną z podstaw oceny ofert, gdyż cena świadczeń powinna być przedmiotem negocjacji. Po pierwsze bowiem przyjęcie takiego założenia powodowałoby, że negocjacje zawsze musiałyby mieć miejsce - a w świetle ustawy komisja obowiązku ich prowadzenia nie ma, po drugie zaś ustawa nie za brania przyjęcia proponowanej przez oferentów ceny za jedną z podstaw oceny oferty.

Opierając się na powyższych ustaleniach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W toku postępowania nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ani zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji W toku postępowania wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Wydając rozstrzygnięcie, Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący przyczyny niewybrania ofert skarżącego Zakładu w zakresie: poradni chirurgii urazowo-ortopedycznej, chirurgii ręki i poradni reumatologii. Jak już wykazano ocena pozaprawnych elementów poszczególnych ofert, takich jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementów o charakterze ekonomicznym i medycznym, wymyka się kontroli sądu administracyjnego. Prezes NFZ wyjaśnił również, że ocena ofert Zakładu nie stanowiła podstawy do zaproszenia go do negocjacji, jest zaś zrozumiałym, że sam fakt, iż do przekazania takiego zaproszenia doszło przez pomyłkę, nie tworzy po stronie Zakładu roszczenia o udział w negocjacjach.

Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę jako niezasadną oddalić.