Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 12 października 2005 r.
III SA/Wa 1882/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Lubiński.

Sędziowie Asesorzy, WSA: Sylwester Golec, Dariusz Turek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2005 r. sprawy ze skargi P. w S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia (...)grudnia 2004 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W 2004 r. dyrektor P. w G. ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów na rok 2005 o udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego. W odpowiedzi na ogłoszony konkurs, swoją ofertę złożył w dniu 29 października 2004 r. P. w S. Oferta ta nie została wybrana przez komisję konkursową - rozstrzygnięcie konkursu ofert ogłoszono 8 grudnia 2004 r..

Od rozstrzygnięcia komisji konkursowej odwołał się w dniu 9 grudnia 2004 r. P. w S. W odwołaniu zarzucono, że rozstrzygnięcie konkursu jest niesprawiedliwe i niemerytoryczne. Odwołujący się stale podnoszą jakość swoich usług, świadczyli usługi w zakresie leczenia stomatologicznego od wielu lat i zawsze byli ujmowani w planie finansowym NFZ.

W dniu 31 grudnia 2004 r. P. w W. wydał decyzję nr (...), w której nie uwzględnił odwołania. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący nie wykazał, jakie zasady postępowania naruszono, na czym polega naruszenie interesu prawnego strony oraz jaki jest związek między naruszeniem zasad postępowania a naruszeniem interesu prawnego strony. Dodano, iż w przedmiotowej sprawie złożono 508 ofert. Oferta Powiatowego Obwodu Lecznictwa Ogólnego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. uzyskała najniższą ocenę ze wszystkich.

Na powyższą decyzję w dniu (...) lutego 2005 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. w S., wnosząc o jej uchylenie. W skardze wskazano, że interes prawny strony został naruszony poprzez to, że skarżący jako zakład opieki zdrowotnej gospodarujący częścią mienia państwowego lub komunalnego oraz przydzielonymi środkami finansowymi ma obowiązek udzielania świadczeń zdrowotnych i jest uprawniony do otrzymywania środków publicznych przeznaczonych na pokrycie kosztów udzielanych świadczeń zdrowotnych gwarantowanych od Narodowego Funduszu Zdrowia. Podniesiono również, iż prowadzący postępowanie w sprawie zawarcia umów na świadczenia zdrowotne, zgodnie z § 19 Załącznika do Zarządzenia nr 4/2004 Prezesa NFZ z dnia 13 października 2004 r. w sprawie przyjęcia szczegółowych warunków postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w 2005 r., był zobowiązany wezwać oferenta do dokonania sprostowania oczywistych pomyłek pisarskich lub rachunkowych. Oferta zawierała oczywistą omyłkę pisarską dotyczącą ceny za udzielane świadczenia z zakresu stomatologii (w ofercie wskazano kwotę (...) zł, zaś skarżący do tej pory świadczył usługi na poziomie kilkuset tysięcy złotych). W ofercie błędnie także wskazano cenę jednostkową poszczególnych produktów.

W odpowiedzi na skargę Narodowy Fundusz Zdrowia w Warszawie podtrzymał argumentację zawartą w decyzji z (...) grudnia 2005 r., wnosząc o oddalenie skargi. Dodatkowo podniesiono, że komisja konkursowa ma prawo prowadzić negocjacje z oferentami, którzy złożyli najkorzystniejsze oferty, nie ma zaś obowiązku przeprowadzać rokowań ze wszystkimi uczestnikami konkursu. Komisja konkursowa dokonała wyboru najkorzystniejszych ofert zgodnie z obowiązującymi przepisami. Świadczeniodawca złożył konkretną ofertę, która nie mogła być korygowana ani przeliczana przez komisję. Jeżeli oferta zawierała błąd, to nie był oczywistą omyłką pisarską, nie wynikał bowiem z wadliwych przeliczeń rachunkowych (w odpowiedzi przedstawiono działanie matematyczne wykazujące, że przeliczenia są dokonane prawidłowo).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Prezesa NFZ jest w zakresie podlegającym kontroli sądowej prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia.

Zgodnie z art. 139 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135; dalej jako u.ś.o.z.) zawarcie przez Fundusz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może nastąpić po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzania postępowania, przysługują środki odwoławcze i skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W związku z tym strona złożyła skargę i jako podstawę zaskarżenia decyzji powołała się na swój interes prawny, polegający na tym, że skarżący jako zakład opieki zdrowotnej gospodarujący częścią mienia państwowego lub komunalnego oraz przydzielonymi środkami finansowymi ma obowiązek udzielania świadczeń zdrowotnych i jest uprawniony do otrzymywania środków publicznych przeznaczonych na pokrycie kosztów udzielanych świadczeń zdrowotnych gwarantowanych od Narodowego Funduszu Zdrowia. Jednak należy w tym miejscu zauważyć, że prawo przysługujące skarżącemu nie rodzi obowiązku podpisania umowy ze skarżącym, a tym samym obligatoryjnego zobowiązania się przez NFZ do finansowania działalności skarżącego. Sąd rozpatrując niniejsza sprawę zważył art. 35b ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z dnia 30 sierpnia 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2703, dalej zwana ustawą o ZOZ), zgodnie, z którym publiczny zakład opieki zdrowotnej, utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o ZOZ) prowadzony jest w formie samodzielnego zakładu, pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań. Zgodnie z powołanym artykułem niewątpliwym jest, że zakład pokrywa koszty z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów i nie istnieje wymóg, aby koszty były pokrywane ze środków NFZ. Należy mieć na względzie to, że P. w S. działa na wolnym rynku i niemożliwym jest, aby NFZ mógł finansować wszystkie zakłady opieki zdrowotnej, które się o to starają. Jak wynika z art. 132 ust. 1 u.ś.o.z. podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (ust. 2). NFZ ma prawo wybrać zakłady opieki zdrowotnej przedstawiające najlepszą ofertę i tylko je ma obowiązek finansować. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Aby zrealizować te wymogi, Fundusz jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 2). Na podstawie akt sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego z powołanych przepisów.

W związku z powyższym za stanowiskiem Prezesa NFZ wyrażonym w odpowiedzi na skargę należało uznać, że świadczeniodawca w swojej skardze nie wykazał naruszenia prawa przez NFZ tak w toku procesu konkursowego, jak i w postępowaniu odwoławczym przed Prezesem NFZ. Zarzuty skargi są jedynie polemiką z oceną oferty świadczeniodawcy przez komisję konkursową.

Na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 21 i pkt 25, w związku z art. 249 ust. 1 u.ś.o.z. wydane zostało przez Prezesa NFZ Zarządzenie nr 4/2004 z dnia 13 października 2004 r. w sprawie przyjęcia "Szczegółowych warunków postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w 2005 r". Warunki te zostały określone w załączniku tego Zarządzenia. Zgodnie z § 19 ust. 1 załącznika, na którego naruszenie powołuje się skarżący, oddział funduszu wzywa oferenta do dokonania poprawek oczywistych pomyłek pisarskich lub rachunkowych.

Jednak w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać treść przedstawionej przez stronę oferty jako zawierającą oczywisty błąd, o którym mowa w § 19 powołanego załącznika.

Świadczeniodawca złożył konkretną ofertę, która podlegała ocenie komisji konkursowej. Oferta zawierała dane na podstawie, których miała zostać oceniona przez komisję konkursową. Na podstawie obowiązujących przepisów komisja konkursowa nie ma prawa korygowania i obliczania za świadczeniodawcę wartości liczbowych podawanych przez świadczeniodawcę w ofercie. Komisja ocenia ofertę w takiej formie, w jakiej została złożona. Nie sposób przyjąć za twierdzeniem skarżącego, że podane kwoty były oczywistą omyłką i winien mieć zastosowanie przepis § 19 załącznika do ww. zarządzenia mówiący o tym, że w przypadku stwierdzenia oczywistej omyłki zawartej w złożonej ofercie oddział funduszu ma obowiązek wezwania oferenta do usunięcia jej. W danej sprawie Sąd nie stwierdził, że błędnie podane w ofercie ceny świadczeń są jedynie oczywistą omyłką pisarską i należało wezwać skarżącego do skorygowania tego błędu. Za oczywistą omyłkę pisarską uznaje się taki błąd, który bez zagłębiania się w meritum sprawy jest błędem widocznym, dającym się zauważyć w pobieżnym kontakcie ze sprawą. Natomiast oczywistej omyłki, na którą powołuje się skarżący nie sposób za taką uznać gdyż jak wykazał organ w odpowiedzi na skargę nie był to błąd wynikający z przeliczeń rachunkowych, a wprost przeciwnie przeliczenia zawarte w ofercie zostały przeprowadzone prawidłowo. Błędnie w ofercie były podane tak ceny pojedynczych produktów, jak też ogólnie podana suma. W związku z tym jednoznacznie należało stwierdzić, że skarżący musiał brać pełną odpowiedzialność za to co zawarł w złożonej do konkursu ofercie. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że komisja ma obowiązek ocenić ofertę w takiej formie w jakiej została złożona. Jedynie jeżeli oferta zawiera braki lub faktyczny błąd pisarski komisja wzywa świadczeniodawcę do ich usunięcia. Natomiast w żadnym wypadku komisja nie jest uprawniona do przedstawiania świadczeniodawcy swojej wersji oferty zamiast oferty świadczeniodawcy, również co do wyliczeń wartości oferty co w przedmiotowej sprawie w wypadku zwrotu sprawy oferentowi miałoby miejsce. Przy składaniu oferty P. w S. winien był szczególnej dbałości o rzetelność danych zawartych w ofercie, w szczególności, że wiadomym jest, że jedną z zasad konkursu, która jest brana pod uwagę przy wyborze oferty jest konkurencyjność, a naturalną zasadą w takim wypadku jest, że oferent proponujący niższą cenę świadczenia usług, jest bardziej konkurencyjny i to on ma większą szansę na to, że zostanie wybrany i to z nim zostanie podpisana umowa. W tym miejscu należy przypomnieć uregulowanie zawarte w art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z. zgodnie, z którym komisja może wybrać ofertę, która zapewnia ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

W tym kontekście oraz biorąc pod uwagę ustawowe uprawnienia Funduszu do określania jakości i dostępności oraz kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, a zatem za wystarczającą podstawę do oceny ofert należy uznać Zarządzenie nr 26/2004 Prezesa NFZ z dnia 13 października 2004 r. w/s zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, na które powołuje się Prezes NFZ. Ustawa nie zabrania przyjęcia proponowanej przez oferentów ceny za jedną z podstaw oceny oferty. W tym miejscu należy ponadto jednoznacznie stwierdzić, że P. w S. otrzymał najniższą ilość punktów w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym, a komisja konkursowa ma prawo prowadzić negocjacje z oferentami, którzy złożyli najkorzystniejsze oferty. Komisja konkursowa nie ma obowiązku prowadzenia rokowań ze wszystkimi oferentami. Komisja miała obowiązek wybrać oferentów najkorzystniejszych, a skarżący na terenie miasta Słupska nie zaliczał się do tej grupy.

Jak wspomniano powyżej, sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. - stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. To kryterium stanowić musi również podstawę oceny decyzji Prezesa NFZ, która zawiera w sobie ocenę legalności i merytorycznej zasadności nie tylko samego rozstrzygnięcia, lecz i postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z natury rzeczy kontroli Sądu nie może podlegać pozaprawna strona rozstrzygnięcia, przy którym, najpierw komisja konkursowa, a potem Prezes NFZ, muszą brać pod uwagę - zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z. - takie elementy oceny poszczególnych ofert jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementy o charakterze ekonomicznym i medycznym. Stanowisko to znajduje swoje oparcie w treści art. 97 ustawy, zgodnie z którym Fundusz zarządza środkami finansowymi i w tym zakresie działa w imieniu własnym na rzecz ubezpieczonych oraz osób uprawnionych do tych świadczeń na podstawie przepisów o koordynacji. Do zakresu działania Funduszu należy w szczególności określanie jakości i dostępności oraz analiza kosztów świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie niezbędnym dla prawidłowego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadzanie konkursów ofert, rokowań i zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także monitorowanie ich realizacji i rozliczanie oraz rozliczania kosztów świadczeń opieki zdrowotnej. Jeżeli tylko decyzje Funduszu w tych sprawach zostały podjęte zgodnie z prawem i poszanowaniem praw ubezpieczonych i osób trzecich, Sąd nie ma podstaw do ich kwestionowania.

Opierając się na powyższych ustaleniach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W toku postępowania nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ani zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wydając rozstrzygnięcie, Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący przyczyny niewybrania oferty skarżącego.

Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę jako niezasadną oddalić.