Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 28 listopada 2005 r.
III SA/Wa 1871/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia Jolanta Sokołowska (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym:, Sędzia WSA Jolanta Sokołowska" po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) maja 2005 r., Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) listopada 2004 r. A. D. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2002 r. do marca 2003 r., wynikających z decyzji ZUS z dnia (...) marca 2003 r., znak (...). W uzasadnieniu, podając przyczyny powstania zaległości, oświadczył, iż od maja 2003 r. jest zatrudniony jako montażysta meblowy w prywatnej firmie. Żona jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna i poszukuje pracy. Córka wnioskodawcy uczęszcza do liceum ogólnokształcącego. Jego zdaniem, biorąc pod uwagę jego trudną sytuację finansową, wniosek o umorzenie należności jest w pełni uzasadniony.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (...) Oddział w W. decyzją z dnia (...) marca 2005 r., nr (...), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę. Powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej w skrócie jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r., stwierdził, iż wnioskodawca w przedstawionej przez siebie dokumentacji nie uwiarygodnił żadnych okoliczności, które stanowiłyby przesłankę konieczną do umorzenia należności. W złożonym wniosku brak jest dowodów na to, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Na podstawie złożonych dokumentów brak jest również możliwości stwierdzenia całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 u.s.u.s.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia (...) marca 2005 r. A. D. powtórzył prośbę o umorzenie należności. Nie zgodził się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonej decyzji, dotyczącą niespełnienia przesłanek do umorzenia zaległości. Oświadczył, iż dochody na członka rodziny w jego sytuacji stanowią kwotę poniżej granicy uznawanej za minimum socjalne. Wysokość zadłużenia wobec ZUS nawet po rozłożeniu na raty jest dla wnioskodawcy niemożliwa do uregulowania. Przedstawiając ponownie przyczyny powstania zaległości podniósł, iż zmieniła się jego sytuacja zawodowa. Z powodu likwidacji stanowiska został zwolniony z pracy. Aktualnie nie posiada stałego zatrudnienia, pracuje dorywczo na podstawie umowy o dzieło oraz umowy zlecenia. Żona wnioskodawcy jest zarejestrowana w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia (...) maja 2005 r., nr (...)podtrzymał stanowisko organu I instancji. Powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż wnioskodawca w dokumentacji nie uwiarygodnił żadnych okoliczności, które stanowiłyby przesłankę konieczną do umorzenia należności. W ocenie organu odwoławczego brak było dowodów świadczących, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zobowiązany otrzymuje wynagrodzenie za pracę w wysokości 1.000 zł netto, jest właścicielem nieruchomości rolnej o wartości ok. 10.000 - 20.000 zł oraz mieszkania własnościowego w W. o wartości 100.000 zł, które podlegają egzekucji i mogą zostać zabezpieczone na poczet zaległych należności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2005 r. A. D. zaskarżył powyższą decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. przez błędne przyjęcie, iż skarżący nie spełnia warunków do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji skarżący stwierdził, iż nie jest ona zasadna, gdyż przesłanki do umorzenia należności zawarte w powołanych wyżej przepisach nie stanowią zamkniętego katalogu. Przytaczając treść tych przepisów podniósł, iż w jego przypadku zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności. Skarżący jest bowiem ojcem dwojga dzieci. Na utrzymaniu ma żonę i niepełnoletnią córkę. Żona jest osobą bezrobotną. Pobory skarżącego z tytułu zatrudnienia wynoszą 1.000 zł miesięcznie, dodatkowo źródłem utrzymania jego rodziny jest wynagrodzenie z tytułu wykonywania umowy o dzieło w wysokości 1.500 zł. Po opłaceniu kosztów związanych z eksploatacją mieszkania na jedną osobę przypada ok. 550 zł miesięcznie.

Co do twierdzeń Prezesa ZUS dotyczących nie wykazania za strony skarżącego istnienia związku przyczynowego pomiędzy sytuacją materialną a brakiem możliwości opłacenia zaległych składek skarżący podniósł, iż wszystkie okoliczności w tej mierze zostały przedstawione w toku postępowania przed organem rentowym

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.) - zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania.

Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m.in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ II instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy decyzję". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością rzeczową.

W myśl postanowień art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, zaś jako organ Zakładu podpisuje je Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 u.s.u.s.). Swoje uprawnienie do podpisywania decyzji może on przekazać pracownikom kierowanej jednostki organizacyjnej, co wynika z art. 268a k.p.a., znajdującego zastosowanie mocą art. 123 u.s.u.s. i art. 180 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie decyzję wydaną w I instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Zastępca Dyrektora(...) Oddziału ZUS w W., zaś w jej rozstrzygnięciu został użyty zwrot "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek", dlatego decyzję tę należy ocenić jako wydaną zgodnie z właściwością rzeczową, aczkolwiek wadliwie widnieje w lewym górnym rogu pierwszej strony decyzji zapis "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Niemniej jednak przy ocenie prawidłowości tej decyzji zdecydowało jej rozstrzygnięcie.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza również właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w I instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu I instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności wnosi się odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w I instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, rozpatrywanie zarzutów skargi jest przedwczesne. Doprowadziłoby to bowiem do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd zamiast organu zobowiązanego do rozpoznania odwołania, co byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola ta obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2), art. 152 w związku z art. 119 pkt 1) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.