Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2760659

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 17 października 2017 r.
III SA/Wa 1610/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alojzy Skrodzki.

Sędziowie WSA: Marta Waksmundzka-Karasińska, (spr.), Sylwester Golec.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi T. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 24 marca 2017 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej "Skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. (zwanego dalej "organem nadzoru" lub "DIS") z dnia (...) lutego 2017 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach następującej sprawy:

Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Izby Celnej w W. (zwany dalej: "organem egzekucyjnym") prowadził wobec Skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 11 maja 2016 r., wystawionego przez Dyrektora Izby Celnej w S. (zwanego również dalej "wierzycielem" lub "DIC"), postępowanie egzekucyjne obejmujące należność w postaci kary pieniężnej w kwocie 12.000 zł powiększoną o należne odsetki za zwłokę. W toku podjętych czynności organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 30 maja 2016 r. zajął wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku (...). Przedmiotowe zawiadomienie wraz z odpisem ww. tytułu wykonawczego doręczono w dniu 8 czerwca 2016 r. dłużnikowi zajętej wierzytelności oraz w dniu 6 czerwca 2016 r. Skarżącej.

Skarżąca pismem z dnia 9 maja 2016 r. złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji wszczętej na podstawie ww. tytułu wykonawczego, wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego, wskazując na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie jako:

1) zmierzającej do przymusowego wykonania przepisu art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 471 z późn. zm.), co uwzględniając treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE") w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (FORTUNA i in.), jak również treść wyroku w sprawie C-65/05 (Komisja Europejska przeciwko Republice Greckiej), jest wykluczone z uwagi na "techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE charakter tego przepisu prawa krajowego, co przy braku notyfikacji powoduje bezwzględną konieczność zaniechania wszelkich czynności mających na celu jego wyegzekwowanie;

2) zainicjowanej tytułem wykonawczym wystawionym przez Dyrektora Izby Celnej w S. jako organ, który zgodnie z dyspozycją art. 5 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.) - zwanej dalej: "u.p.e.a.", nie jest podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania egzekucyjnego na podstawie aktu administracyjnego powoływanego w tytule wykonawczym, co skutkuje uznaniem, że tytuł wykonawczy, którego odpis doręczono, nie wypełnia wszystkich wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., tj. nie określa w sposób prawidłowy wierzyciela oraz brak w nim oznaczenia uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, bowiem upomnienie wystosowane przez wierzyciela nie może zostać uznane za upomnienie wierzyciela z tych samych przyczyn, co wskazane powyżej.

W uzasadnieniu pisma zawierającego zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego Skarżąca wskazała na niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych, gdyż niedopełnienie obowiązku notyfikacji przez Komisję Europejską projektu ustawy o grach hazardowych i będąca tego konsekwencją bezskuteczność obowiązków wyrażonych przez nienotyfikowane "przepisy techniczne" wyklucza możliwość przymusowego wykonania przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności art. 14 ust. 1 tej ustawy. Ponadto w ocenie Skarżącej, Dyrektor Izby Celnej w S. jako organ niewłaściwy miejscowo w stosunku do orzeczenia administracyjnego, stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, nie jest uprawniony do występowania w sprawie w charakterze wierzyciela. Nie jest też podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania egzekucyjnego na podstawie aktu administracyjnego powoływanego w tytule wykonawczym, wobec czego nie jest wierzycielem w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Powyższe skutkuje z kolei uznaniem, że tytuł wykonawczy, którego odpis doręczono Skarżącej, nie wypełnia wszystkich wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. nie określa w sposób prawidłowy wierzyciela, jak również upomnienie wystosowane przez ww. wierzyciela nie może być uznane za upomnienie wierzyciela, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 15 u.p.e.a.

W związku ze zgłoszonymi przez Skarżącą zarzutami w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 21 czerwca 2016 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułu wykonawczego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutów.

Organ egzekucyjny wystąpił do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych przez Skarżącą zarzutów. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2016 r. wierzyciel uznał zarzuty zgłoszone przez Skarżącą na podstawie art. 33 § 1 pkt 6, 7 i 10 u.p.e.a. za nieuzasadnione. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaś w postępowaniu zażaleniowym wierzyciel wydał postanowienie z dnia 16 listopada 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż w niniejszej sprawie podstawą obowiązku podlegającego egzekucji jest decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w T. z dnia (...) października 2015 r., utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia (...) marca 2016 r., tak więc obowiązek jest wykonywany na podstawie decyzji ostatecznej. Natomiast niedopuszczalność egzekucji wynikająca z przesłanek przedmiotowych ma miejsce wówczas, gdy podstawą obowiązku jest decyzja nieostateczna, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, albo gdy dany obowiązek jest wykonywany w trybie egzekucji sądowej. Wierzyciel wskazał również, że egzekwowany w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym obowiązek wynika z decyzji ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym i podlega egzekucji administracyjnej, gdyż stosownie do treści art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają między innymi grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej. Ponadto wierzyciel wskazał, że od dnia 1 października 2015 r. na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1494) zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyznaczenia organu Służby Celnej właściwego do wykonania niektórych zadań Służby Celnej oraz określenia terytorialnego zasięgu jego działania, Dyrektor Izby Celnej w S. został wyznaczony organem właściwym do wykonywania zadań wierzyciela w zakresie obowiązków określonych w ww. rozporządzeniu dochodzonych na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., tj. braku uprzedniego doręczenia Skarżącej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., wierzyciel wskazał, że wystawił w dniu 26 kwietnia 2016 r. upomnienie zawierające wezwanie do wykonania przez Skarżącą przedmiotowego obowiązku.

Następnie organ egzekucyjny, po rozpatrzeniu zarzutów Skarżącej w sprawie wszczętego postępowania egzekucyjnego z uwzględnieniem ostatecznego stanowiska wierzyciela wyrażonego w ww. postanowieniu, postanowieniem z dnia (...) grudnia 2016 r. oddalił przedmiotowe zarzuty. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że zgodnie z art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro więc w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja będąca podstawą obowiązku podlegającego egzekucji, to prowadzenie egzekucji na jej podstawie jest możliwe i dopuszczalne, gdyż egzekwowany obowiązek podlega egzekucji na podstawie art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Natomiast odnosząc się do zarzutu Skarżącej, iż Dyrektor Izby Celnej w S. nie jest uprawniony do występowania w niniejszej sprawcie w charakterze wierzyciela, co skutkuje niespełnieniem w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wskazał, że od dnia 1 października 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w S., pełni funkcję wierzyciela w stosunku do wszystkich należności celnych, dochodzonych na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Ponadto odnosząc się do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., tj. braku uprzedniego doręczenia Skarżącej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny - w oparciu o wiążące go w tym zakresie stanowisko wierzyciela - wskazał, iż upomnienie zawierające wezwanie do wykonania przez Skarżącą przedmiotowego obowiązku zostało jej doręczone w dniu 2 maja 2016 r. Organ egzekucyjny stwierdził też, że przedmiotowy tytuł wykonawczy został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 650) i spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a.

Pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. Skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu egzekucyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie następujących przepisów:

1) art. 34 § 4 oraz art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., poprzez oddalenie zgłoszonych zarzutów, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, jako zmierzającej do przymusowego wykonania przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, co uwzględniając treść wyroku TSUE w sprawach połączonych C-213/11, C- 214/11 i C-217/11 (FORTUNA i in.), jak również treść wyroku w sprawie C-65/05 (Komisja Europejska przeciwko Republice Greckiej), jest wykluczone z uwagi na "techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE charakter tego przepisu prawa krajowego, co przy braku notyfikacji powoduje bezwzględną konieczność zaniechania wszelkich czynności mających na celu jego wyegzekwowanie,

2) art. 34 § 4 oraz art. 33 § 1 pkt 7 i 10 u.p.e.a., poprzez oddalenie zgłoszonych zarzutów, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, jako zainicjowanej tytułem wykonawczym wystawionym przez Dyrektora Izby Celnej w S. jako organ, który zgodnie z dyspozycją art. 5 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. nie jest podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania egzekucyjnego na podstawie aktu administracyjnego powoływanego w tytule wykonawczym, co skutkuje uznaniem, że tytuł wykonawczy, którego odpis doręczono, nie wypełnia wszystkich wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., tj. nie określa w sposób prawidłowy wierzyciela oraz brak w nim oznaczenia uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, bowiem upomnienie wystosowane przez Dyrektora Izby Celnej w S. nie może zostać uznane za upomnienie wierzyciela z tych samych przyczyn, co wskazane powyżej,

3) art. 34 § 4 u.p.e.a. oraz art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., poprzez oddalenie zgłoszonych zarzutów, podczas gdy w tytule wykonawczym będącym podstawą wszczęcia niniejszego postępowania egzekucyjnego, wskazano jako podstawę prawną obowiązku orzeczenie "decyzja (...) utrzymana w mocy orzeczeniem nr (...) z dnia (...) marca 2015 r." jako orzeczenie, które nigdy względem Skarżącego nie zostało wydane, a tym bardziej doręczone, co skutkuje niedopuszczalnością egzekucji i w efekcie prowadzi do niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. - tytuł nie określa w sposób prawidłowy orzeczenia, które mogłoby być podstawą prawną egzekwowanego obowiązku.

W uzasadnieniu zażalenia Skarżąca powtórzyła argumentację podniesioną wcześniej w uzasadnieniu zgłoszonych zarzutów i powtórzoną w zażaleniu na stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z dnia (...) lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego. Przytaczając motywy swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał na wstępie, że Skarżąca wniosła w niniejszej sprawie zarzuty do postępowania egzekucyjnego oparte na art. 33 § 1 pkt 6, 7, 10 u.p.e.a., tj. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. oraz niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Następnie organ nadzoru odnosząc się do zarzutu Skarżącej dotyczącego niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie, jako zmierzającej do przymusowego wykonania przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, a wynikającego z braku notyfikacji przez Komisję Europejską ww. regulacji, stwierdził iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, gdyż podnoszone zarzuty w istocie odnoszą się do kwestii merytorycznych, które mogły być podnoszone przy ewentualnej weryfikacji decyzji będącej podstawą egzekwowanego obowiązku. Zgodnie bowiem z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzuty przysługujące zobowiązanemu w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana bądź uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego bądź w Ordynacji podatkowej. Skoro wymagalność obowiązku nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny, należy zdaniem organu nadzoru przyjąć, że nie można jej uznać za przesłankę dopuszczalności wszczęcia egzekucji, o której mowa w art. 29 § 1 u.p.e.a. Wierzyciel w tytule wykonawczym oświadcza, iż obowiązek w nim określony jest wymagalny. To oświadczenie wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego, a co za tym idzie, postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ egzekucyjny nie może służyć weryfikacji decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny nie jest więc uprawniony do zmiany decyzji, w których wierzyciel nałożył na zobowiązanego obowiązek zapłaty określonych należności.

Organ nadzoru zgodził się również w tym miejscu ze stanowiskiem wierzyciela zgodnie z którym egzekwowany w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym obowiązek wynika z decyzji ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym i podlegającej egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a., w myśl którego egzekucji administracyjnej podlegają grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej. Organ nadzoru podzielając w tym zakresie stanowisko wierzyciela uznał też, że Skarżąca spełniała kryteria do uznania jej za zobowiązaną, która poddana jest jurysdykcji Rzeczypospolitej Polskiej, bo nie odnosi się do niej żaden z wyjątków przewidzianych art. 14 u.p.e.a. Możliwe było więc prowadzenie postępowania egzekucyjnego, także ze względów podmiotowych. Biorąc powyższe pod uwagę organ nadzoru uznał zarzut Skarżącej oparty na art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. za niezasadny.

Organ nadzoru odnosząc się do następnie zarzutu Skarżącej opartego na art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., tj. braku doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., wskazał że jak wynika z wiążącego w tym zakresie dla organu egzekucyjnego stanowiska wierzyciela wyrażonego w ostatecznym postanowieniu z dnia 16 listopada 2016 r., wierzyciel wystawił upomnienie zawierające wezwanie do wykonania przez Skarżącą przedmiotowego obowiązku, które zostało jej doręczone w dniu 2 maja 2016 r. Organ nadzoru zauważył też, że jako organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie Skarżącej od postanowienia organu egzekucyjnego, nie jest on uprawniony do ingerowania w treść stanowiska wyrażonego przez wierzyciela, gdyż stanowisko to jest wiążące także dla organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną.

Organ nadzoru odnosząc się do zarzutu Skarżącej opartego na art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., tj. niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. poprzez nieprawidłowe określenie wierzyciela, jak również fakt, iż upomnienie wystosowane przez Dyrektora Izby Celnej w S. nie może być uznane za upomnienie wierzyciela, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 15 u.p.e.a., wskazał że Dyrektor Izby Celnej w S., który wystawił tytuł wykonawczy stosownie do wymogów art. 27 u.p.e.a., poprzedzając go doręczeniem upomnienia jest organem właściwym do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze wierzyciela. Organ nadzoru zauważył, że przepis art. 5 § 1 pkt 4 u.p.e.a. stanowi w tym zakresie, iż uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a. jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez naczelnika urzędu celnego decyzji, postanowień lub mandatów karnych, z przyjętych przez naczelnika urzędu celnego zgłoszeń celnych, deklaracji, informacji o opłacie paliwowej albo informacji o dopłatach, z wydanych przez dyrektora urzędu kontroli skarbowej decyzji w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od wydobycia niektórych kopalin - właściwy dyrektor izby celnej. Z dniem 1 października 2015 r. na podstawie przepisów ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 września 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyznaczenia organu Służby Celnej właściwego do wykonania niektórych zadań Służby Celnej oraz określenia terytorialnego zasięgu jego działania, Dyrektor Izby Celnej w S. został wyznaczony organem właściwym do wykonywania zadań wierzyciela na terytorium całego kraju w zakresie obowiązków określonych w rozporządzeniu. Ponadto zgodnie z § 3 powołanego powyżej rozporządzenia w sprawach niezapłaconych należności powstałych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, dla których obowiązujące przepisy przewidują tryb egzekucji administracyjnej, wierzycielem jest Dyrektor Izby Celnej w S., przy czym wszystkie podjęte w tych sprawach czynności pozostają w mocy. Biorąc powyższe pod uwagę organ nadzoru uznał zarzut Skarżącej oparty na art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. za niezasadny.

Końcowo organ nadzoru za spóźniony, bo podniesiony dopiero w zażaleniu, uznał zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej obowiązku.

Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie organu nadzoru wnosząc skargę, w której zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) - zwanej dalej: "k.p.a." oraz art. 33 § 1 pkt 6, 7 i 10 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu egzekucyjnego oddalającego zarzuty wniesione w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy w niniejszym postępowaniu zachodzi niedopuszczalność egzekucji administracyjnej jako zainicjowanej tytułem wykonawczym wystawionym przez Dyrektora Izby Celnej w S. jako organ, który zgodnie z dyspozycją art. 5 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. nie jest podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania egzekucyjnego na podstawie aktu administracyjnego powoływanego w tytule wykonawczym, co skutkuje uznaniem, że tytuł wykonawczy, którego odpis doręczono, nie wypełnia wszystkich wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., tj. został wystawiony przez nieuprawiony podmiot, nie określa w sposób prawidłowy wierzyciela oraz brak w nim oznaczenia uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, bowiem upomnienie wystosowane przez Dyrektora Izby Celnej w S. nie może zostać uznane za upomnienie wierzyciela;

2) art. 92 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez oparcie swego rozstrzygnięcia na treści § 1c rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 września 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyznaczenia organu Służby Celnej właściwego do wykonywania niektórych zadań Służby Celnej oraz określenia terytorialnego zasięgu jego działania, z którego organ nadzoru wyprowadził w ślad za organem egzekucyjnym wniosek, że wierzycielem w stosunku do dochodzonego w egzekucji obowiązku jest Dyrektor Izby Celnej w S., podczas gdy wskazany akt wykonawczy w sposób nieuprawniony modyfikuje postanowienia aktu wyższej rangi i to bez wyraźnej delegacji ustawowej zawartej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która uprawniałaby do wyznaczenia jednego dyrektora izby celnej do pełnienia roli wierzyciela w stosunku do określonych obowiązków, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia naczelnej zasady praworządności;

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 34 § 4 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu egzekucyjnego oddalającego zarzuty wniesione w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy organ winien uchylić w całości zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie egzekucyjne.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła w swojej skardze o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu nadzoru oraz poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego, a także w trybie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a.", o uchylenie u całości postanowienia Dyrektora Izby Celnej w S. utrzymującego w mocy postanowienie o uznaniu zgłoszonych zarzutów za niezasadne wraz z poprzedzającym je postanowieniem tego samego organu wydanym jako organ I instancji o uznaniu zgłoszonych zarzutów za niezasadne,

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do obowiązującego, od dnia 15 sierpnia 2015 r., nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia (...) lutego 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia (...) grudnia 2016 r., wydane w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy Dyrektor Izby Celnej w S. jest wierzycielem w stosunku do dochodzonej w sprawie należności pieniężnej. Od oceny tej kwestii zależy, czy Dyrektor Izby Celnej w S. był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego oraz wystąpienia do organu egzekucyjnego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji wobec Skarżącej, a w konsekwencji - czy uznanie za niezasadne zarzutów Skarżącej opartych na tezie o braku kompetencji Dyrektora Izby Celnej w S. do występowania w charakterze wierzyciela nastąpiło z naruszeniem prawa.

Wyjaśnić, należy, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego.

Przesłanki, które stanowią podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 § 1 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a.

I tak, zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Zgodnie natomiast z art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Z przywołanej regulacji wynika, że istotnym elementem omawianej procedury jest uzyskanie przez organ egzekucyjny wypowiedzi wierzyciela, który musi być powiadomiony o złożeniu zarzutów przez zobowiązanego. Wypowiedź wierzyciela w przypadku, gdy zarzuty są oparte na przesłankach określonych w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a, jest wiążąca dla organu egzekucyjnego, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela.

Co ważne, odstąpienie przez organ egzekucyjny od obowiązku uzyskania wypowiedzi wierzyciela w sprawie zarzutów kwalifikowane jest jako naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 911/96, publik. ONSA 1998/4/148).

Rozpoznając zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów, organ odwoławczy również jest związany stanowiskiem wierzyciela. Uprawnienie organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (art. 23 § 2 u.p.e.a.) nie stwarza podstawy do kontroli przez egzekucyjny organ odwoławczy (organ nadzorujący) stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 34 § 1 u.p.e.a.). W orzecznictwie wskazuje się wprost, że organ egzekucyjny nie jest i nie może być organem odwoławczym w stosunku do wierzyciela (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2004 r., sygn. akt FW 4/04,; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 333/08, i z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1480/05 a także wyrok NSA z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3688/16).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że Skarżąca wniosła zarzuty: i) niedopuszczalności egzekucji (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), ii) braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.) oraz iii) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.).

Organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów. Przypomnieć należy, że w zakresie zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, to jest zarzutu, o którym w art. 33 § 1 pkt 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Po uzyskaniu ostatecznego postanowienia wierzyciela z dnia 16 listopada 2016 r. w sprawie stanowiska wobec zarzutów wniesionych przez Skarżącą organ egzekucyjny oddalił przedmiotowe zarzuty.

Organ egzekucyjny oraz organ nadzoru orzekające w niniejszej sprawie nie były związane stanowiskiem wierzyciela w sprawie zarzutów opartych na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 i 10 u.p.e.a. Były one natomiast związane stanowiskiem wierzyciela w sprawie zarzutu opartego na podstawie art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., dlatego nie mogły uznać tego zarzutu za zasadny.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na postanowienia, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Sąd administracyjny z mocy art. 135 p.p.s.a. jest jednak uprawniony do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd administracyjny nie może zatem, rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie zarzutów, poprzestać na konstatacji, że organ egzekucyjny był związany stanowiskiem wierzyciela w sprawie zarzutów. Sąd administracyjny jest bowiem władny z mocy art. 135 p.p.s.a. dokonać kontroli postanowienia, przedmiotem którego jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, jakkolwiek postanowienie takie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Wszystkie zarzuty Skarżącej zostały oparte na tezie, że DIC nie był właściwy do działania w rozpoznawanej sprawie jako wierzyciel. Nie mógł on zatem ani przesłać Skarżącej pisemnego upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., ani wystawić tytułu wykonawczego, który można byłoby uznać za prawidłowy. Skarżąca podniosła, że Dyrektor Izby Celnej w S. nie może występować w charakterze wierzyciela w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie mieści się to w zakresie jego kompetencji, które powinny być ustalane w świetle postanowień ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta nie przewiduje zaś możliwości wyznaczenia jednego dyrektora izby celnej do pełnienia roli wierzyciela w stosunku do określonych obowiązków.

W ocenie Sądu, za trafne należy uznać stanowisko wierzyciela oraz organu nadzoru, które wywodzą kompetencję Dyrektora Izby Celnej w S. do występowania w rozpoznawanej sprawie w charakterze wierzyciela z przepisów normujących ustrój Służby Celnej. Mianowicie Minister Finansów wydał rozporządzenie z 15 września 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyznaczenia organu Służby Celnej właściwego do wykonywania niektórych zadań Służby Celnej oraz określenia terytorialnego zasięgu jego działania (Dz. U. z 2015 r. poz. 1494, zwane dalej "rozporządzeniem z 2015 r.") na podstawie art. 9 ust. 2a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 990, z późn. zm., zwana dalej "u.s.c."), który stanowi, że minister właściwy do spraw finansów publicznych może, w drodze rozporządzenia, wyznaczyć organ Służby Celnej do wykonywania niektórych zadań Służby Celnej oraz określić terytorialny zasięg jego działania, uwzględniając potrzebę sprawnego wykonywania zadań organów Służby Celnej oraz gospodarcze potrzeby przedsiębiorców. Warto również podkreślić, że przepis art. 9 ust. 1 u.s.c. wskazuje organy Służby Celnej, którymi są:

1) minister właściwy do spraw finansów publicznych;

2) Szef Służby Celnej;

3) dyrektorzy izb celnych;

4) naczelnicy urzędów celnych.

Z art. 19 ust. 1 pkt 15 u.s.c. wynika, że do zadań dyrektora izby celnej należy wykonywanie zadań wierzyciela określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast z art. 19 ust. 1 pkt 16 u.s.c. wynika, że jego zadaniem jest również prowadzenie postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych zgodnie z przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wbrew zatem twierdzeniom Skarżącej zawartym w uzasadnieniu skargi nie można uznać, że Minister Finansów nie był właściwy do wydania ww. rozporządzenia z 2015 r., a tym samym, że w sprawie jako wierzyciel działał niewłaściwy organ - Dyrektor Izby Celnej w S. Skoro bowiem Minister Finansów mógł wyznaczyć organ Służby Celnej, jakim jest dyrektor izby celnej, do wykonywania niektórych zadań Służby Celnej oraz określić terytorialny zasięg jego działania, uwzględniając potrzebę sprawnego wykonywania zadań organów Służby Celnej oraz gospodarcze potrzeby przedsiębiorców, to tym samym mógł też wyznaczyć - zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 15 i 16 u.s.c. w związku z § 1c ww. rozporządzenia z 2015 r. - Dyrektora Izby Celnej w S. właściwego na terytorium całego kraju do wykonywania zadań wierzyciela w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez naczelnika urzędu celnego decyzji, postanowień lub mandatów karnych, z przyjętych przez naczelnika urzędu celnego zgłoszeń celnych, deklaracji, informacji o opłacie paliwowej albo informacji o dopłatach, z wydanych przez dyrektora izby celnej decyzji lub postanowień, z wydanych przez dyrektora urzędu kontroli skarbowej decyzji w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od wydobycia niektórych kopalin, a także z orzeczeń sądowych, których wykonanie następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Prawidłowe było powołanie się przez DIS w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na art. 5 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a.

Z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym wszczęto przedmiotowe postępowanie egzekucyjne i wydano zaskarżone postanowienie) wynikało, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4.

W art. 5 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (w ówcześnie obowiązującym brzmieniu) wskazano, że w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez naczelnika urzędu celnego decyzji, postanowień lub mandatów karnych, z przyjętych przez naczelnika urzędu celnego zgłoszeń celnych, deklaracji, informacji o opłacie paliwowej albo informacji o dopłatach, z wydanych przez dyrektora urzędu kontroli skarbowej decyzji w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od wydobycia niektórych kopalin - właściwy dyrektor izby celnej. Przepis ten odsyła zatem do odrębnych przepisów określających właściwość dyrektora izby celnej. Nie można zatem wywodzić, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji statuuje wprost i bezpośrednio właściwość poszczególnych dyrektorów izb celnych do występowania w charakterze wierzyciela w sprawach, o których mowa w art. 5 § 1 pkt 4 u.p.e.a. W konsekwencji nie można wywodzić, że skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości upoważniania dyrektorów izb celnych do występowania w charakterze wierzyciela, to takie przeniesienie kompetencji do występowania w charakterze wierzyciela nie jest dopuszczalne na podstawie innych przepisów.

Zdaniem Sądu, podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, wbrew stanowisku Skarżącej prezentowanemu w skardze, że upoważnienie zawarte w art. 9 ust. 2a u.s.c. z uwagi na powyższe unormowania prawne było wystarczające i należało przyjąć, że DIC był właściwy do działania w rozpoznawanej sprawie jako wierzyciel, jak również uprawniony był do wystawienia Skarżącej upomnienia. W konsekwencji brak podstaw do formułowania zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Prowadzi to do wniosku o braku podstaw do twierdzenia, że postępowanie egzekucyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez podmiot niemogący występować w rozpoznawanej sprawie w charakterze wierzyciela i wskazującego jako wierzyciela niewłaściwy podmiot. Zasadnie zatem wierzyciel oraz organ egzekucyjny uznali zarzuty wniesione przez Skarżącą za niezasadne.

W konsekwencji organ nadzoru nie naruszył prawa utrzymując w mocy postanowienie organu egzekucyjnego o uznaniu zarzutów Skarżącej za niezasadne.

Konkludując, wszystkie podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa pozwalających na uwzględnienie skargi.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.