III SA/Wa 1319/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3108839

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. III SA/Wa 1319/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Kurasz.

Sędziowie Asesor, WSA: Piotr Dębkowski (spr.), Jacek Kaute.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratury Okręgowej w W. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 27 lutego 2020 r. nr XIX.205.2020 w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 27 lutego 2020 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie wyboru ustalania opłaty oraz określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości terenie gminy B.

W § 1 wspomnianego aktu uchwalono, że dokonuje się metody ustalenia za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości:

1) w zabudowie jednorodzinnej jako iloczyn osób zamieszkującej nieruchomość i ustalonej stawki opłaty;

2) w zabudowie wielorodzinnej jako iloczyn zużytej wody i ustalonej stawki opłaty.

W § 2 ust. 1 uchwały wskazano, że w przypadku zabudowy jednorodzinnej stawka wynosi:

a) dla odpadów zbieranych selektywnie 33 zł od osoby;

b) dla odpadów zbieranych nieselektywnie 99 zł od osoby.

Zgodnie natomiast z § 2 ust. 2 uchwały, w przypadku zabudowy wielorodzinnej stawka wynosi: a) dla odpadów zbieranych selektywnie 11 zł za m3; b) dla odpadów zbieranych nieselektywnie 99 zł za m3.

Z kolei w § 3 ust. 1 uchwały Rada zwolniła z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, w części dotyczącej gospodarstw domowych stanowiących rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1390 z późn. zm.) Zgodnie z § 3 pkt 2 tej uchwały zwolnienie wynosi:

a) w przypadku zabudowy jednorodzinnej 3 zł od stawki za odpady zbierane selektywnie;

b) w przypadku zabudowy wielorodzinnej 1 zł zł od stawki za odpady zbierane selektywnie.

Skargę na powyższą uchwałę złożyła Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. wnosząc o stwierdzenie § 3 ust. 1 i 2 tej uchwały.

Prokurator zarzucił uchwale naruszenie art. 6k ust. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 z późn. zm., dalej Uucpg) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej Usg), w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016poz. 283), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 3 ust. 2 uchwały, że warunkiem uprawniającym do skorzystania ze zwolnienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 uchwały, tj. zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na terenie których zamieszkują rodziny wielodzietne, jest zbieranie odpadów w sposób selektywny podczas, gdy przepis art. 6k ust. 4 Uupcg nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie takich ograniczeń.

Rada Miejska w B., reprezentowana przez Burmistrza Gminy B., wniosła o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zagadnieniem spornym w relacjach pomiędzy stronami postępowania jest dopuszczalność obniżania przez organ stanowiący gminy, w jego akcie prawa miejscowego stawki za gospodarowanie odpadami właścicielom nieruchomości, w których zamieszkują rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny (obniżenie opłaty poprzez obniżenie jej stawki) wyłącznie w zakresie odpadów zbieranych i odbieranych w sposób selektywny Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że w myśl art. 3 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym. Tym samym, w Polsce nie funkcjonują struktury autonomiczne, posiadające własne organy władzy publicznej, realizujące część suwerennych kompetencji oraz dysponujące własnym systemem prawnym, niezależnym od systemu federalnego. Konsekwencją tego rozwiązania jest to, że jednostki terytorialne tworzone w Polsce nie maja autonomicznego charakteru, a zapewniają jedynie decentralizację władzy publicznej (por. P. Tuleja (w:) M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP, tom I, Komentarz, Warszawa 2016, s. 255). Z tego względu, akty prawa miejscowego, uchwalane m.in. przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w myśl art. 94 zd, 1 Konstytucji RP są wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To zaś znaczy, że nie mają one samoistnego statusu, a są stanowione i obowiązują w formalnej i materialnej zależności od ustawy.

Z art. 6k ust. 4 Uucpg, wynika, że rada gminy może zwolnić w całości lub w części z obowiązku zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z woli ustawodawcy, wyrażonej we wspomnianym przepisie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest więc władny wyłącznie do zwolnienia lub przyznania ulgi, dotyczących obowiązku zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami. Tym samym, przedmiotem regulacji prawnej, zawartej w akcie prawa miejscowego może być określona już kwota opłaty. A contrario oznacza to, iż rada gminy nie jest władna oddziaływać na elementy konstrukcji daniny publicznej, których urzeczywistnienie skutkuje powstaniem powinności publicznoprawnej, jaką jest opłata za gospodarowanie odpadami.

Odnosząc się do konstrukcji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako daniny publicznej, nie ulega wątpliwości że stawka tej należności jest elementem odrębnym w stosunku do kwoty opłaty. Dzieje się tak nie tylko z uwagi na teorię podatkowego stanu faktycznego i jego znaczenie w kształtowaniu treści powinności publicznoprawnej (podatkowej, czy z tytułu opłaty), ale także - a nawet przede wszystkim - przez wzgląd na dyspozycję art. 217 Konstytucji RP, w której ustawodawca wskazał na czynniki determinujące treść daniny publicznej. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że podstawa obliczenia opłaty (podstawa opodatkowania) oraz stawka opłaty (stawka podatkowa) są elementami dyspozycji normy prawnej determinującymi treść powinności publicznoprawnej (pozwalającymi na jej konkretyzację). Natomiast kwota opłaty (kwota podatku) to nic innego jak efekt odniesienia jej stawki do podstawy obliczenia opłaty. Tym samym, kwota opłaty jest "następcza" w stosunku do jej stawki.

Z tego względu, kierując się tym, że ustawodawca, w art. 6k ust. 4 Uucpg umożliwił radom gmin całkowite lub częściowe zwalnianie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, poza zakresem kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego lokuje się obniżanie stawek tej daniny publicznej.

W przekonaniu Sądu, aspekt segregowania odpadów znajduje swoje odzwierciedlenie w ukształtowaniu przez ustawodawcę stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (por. art. 6k ust. 1 pkt 2, ust. 2, 2a i 2b. Uucpg oraz art. 6k ust. 3 tej samej ustawy). W świetle wskazanej regulacji prawnej, różnicowanie obciążenia daninowego opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi znajduje swój wyraz w konstrukcji stawek opłaty. Zasadą jest ustalanie ich z uwzględnieniem tego, że mieszkaniec gminy segreguje odpady komunalne (por. art. 6k ust. 1 pkt 2, ust. 2, 2a i 2b. Uucpg). Natomiast, na wypadek, gdy nie ma to miejsca, w akcie prawa miejscowego określa się podwyższone stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6k ust. 3 Uucpg). Z kolei, w art. 6k ust. 4 Uucpg, ustawodawca stworzył organom stanowiącym gmin kompetencję wyłącznie do częściowego lub całkowitego zwalniania z już powstałej opłaty, określonej co do wysokości, przez wzgląd na przesłanki wskazane w tym przepisie.

Zważywszy na okoliczność, że kwota opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest efektem odniesienia do podstawy obliczenia wspomnianej daniny, podstawowej albo podwyższonej stawki opłaty, a w myśl art. 6k ust. 4 Uucpg dopuszczalne jest obniżenie przez organ stanowiący gminy wyłącznie już określonej kwoty opłaty, dokonane dla określonych kategorii podmiotów, organ uchwałodawczy gminy nie mógł swojej kompetencji wykorzystać dla wprowadzenia dodatkowego, nieprzewidzianego w ustawie różnicowania obciążenia z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W stanie faktycznym zaistniałym w sprawie przybrało ono postać obniżenia daniny dotyczącej rodzin wielodzietnych, ale tylko takich które segregują odpady. Ponieważ w art. 6k ust. 4 Uucpg ustawodawca nie przewidział takiego przedmiotowego kryterium kształtowania ulgi w wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należało podzielić zapatrywanie Prokuratora. Argumentacja Gminy nie mogła zaś znaleźć uznania w oczach Sądu, wobec jasnego i niebudzącego wątpliwości brzmienia art. 6k ust. 4 Uucpg.

Rację ma przy tym Prokurator wskazując, że stwierdzenie nieważności uchwały nie może ograniczyć się wyłącznie do § 3 ust. 2, gdzie doszło do bezpośredniego przekroczenia upoważnienia ustawowego, ale również § 3 ust. 1, który ustanawia samo zwolnienie. Wynika to z faktu, że stwierdzenie nieważności wyłącznie § 3 ust. 2 uchwały czyniłoby przepis ust. 1 niewykonalnym, gdyż de facto przepis nie precyzowałby wysokości zwolnienia.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.