Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 16 maja 2006 r.
III SA/Po 680/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Koś.

Sędziowie WSA: Marzenna Kosewska, Beata Sokołowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie wymeldowania

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia (...) Nr (...)

II.

zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie (...) w tym kwotę (...) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego;

III.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. (-) M. Kosewska (-) B. Koś (-) B. Sokołowska

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) nr (...) Wójt Gminy, na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 87 poz. 960 z późn. zm.), orzekł o wymeldowaniu B. M. z pobytu stałego w T. przy ul. (...).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. M., który twierdził, że B. M. opuściła miejsce stałego pobytu w dniu 5 grudnia 2004 r.. Fakt opuszczenia miejsca stałego pobytu przy ul. (...) w T. potwierdziła też B. M., Komisariat Policji i zdaniem Wójta sama B. M. Organ wskazał też, że żona wnioskodawcy oświadczyła, że nie zamierza się wymeldować ze spornego lokalu do czasu uregulowania spraw majątkowych z J. M.

W tej sytuacji Wójt Gminy uznał, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, że skoro B. M. opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, należało orzec jak w sentencji decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. M. stwierdziła, że postępowanie związane z jej wymeldowaniem zostało przeprowadzone tendencyjnie i mało wnikliwie. Odwołująca podniosła też między innymi, że mąż nałogowy alkoholik wywołuje awantury, bije ją, co uniemożliwia jej przebywanie w miejscu stałego zameldowania nocą. Jego oświadczenia są kłamliwe, ponieważ zależy mu tylko na zawłaszczeniu całego dorobku jej życia. B. M. zakwestionowała również oświadczenie B. M., której nie widziała od siedmiu lat, a więc uważa, że nie mogła ona nic w przedmiotowej sprawie stwierdzić.

Wojewoda decyzją z dnia (...) nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. z 2001 r., Dz. U. Nr 87, poz. 960 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że po zapoznaniu się z aktami sprawy i treścią odwołania podzielił ustalenia wynikające z postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji oraz jego wnioski prawne. Wskazał, iż bezspornym jest, że B. M. faktycznie opuściła lokal przy ul. (...) w T. i nie dopełniła obowiązku wymeldowania z pobytu stałego. Zostały więc spełnione przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Argumenty podnoszone w odwołaniu, zdaniem organu II instancji nie mogą mieć natomiast wpływu na odmienną ocenę stanu faktycznego sprawy. Organy administracyjne nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania spraw rodzinnych, finansowych czy mieszkaniowych. Celem zaś obowiązku meldunkowego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności, która polega na rejestracji danych o miejscu pobytu (rejestracja stanu faktycznego).

W skardze (mylnie nazwanej odwołaniem) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. M., jak można wywnioskować z treści pisma, domagała się uchylenia decyzji Wojewody. Skarżąca podkreśliła, że do opuszczenia domu mieszkalnego-wybudowanego wspólnie z mężem doszło w wyniku narastających konfliktów (nieporozumienia z mężem nadużywającym alkoholu). Próby powrotu do domu, nawet po własne rzeczy, musiały odbywać się w obecności dzieci. Kiedy mąż wystąpił o wymeldowanie jej z miejsca pobytu stałego przebywała u siostry, obecnie jest osobą bezdomną, a aby dochodzić swych praw w Sądzie musi mieć miejsce zamieszkania.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodał ponadto, iż z treści skargi wynika, że B. M. nadal mieszka poza miejscem stałego zameldowania.

W piśmie uzupełniającym do skargi adw. E. B. jako pełnomocnik skarżącej wyznaczony z urzędu zarzuciła decyzji Wojewody z dnia (...):

1)

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych,

2)

naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 6-9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i brak oceny materiału dowodowego.

W związku z powyższym wniosła o:

1)

uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej,

2)

zasądzenie kosztów pomocy udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone w żadnej części.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej zwróciła przede wszystkim uwagę na to, że organ orzekający skupił się jedynie na fakcie opuszczenia przez B. M. nieruchomości stanowiącej wspólność majątkową małżeńską, a pominął okoliczności, które spowodowały konieczność opuszczenia miejsca pobytu stałego. Pełnomocnik powołała się jednocześnie na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z których wynika, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie lokalu ma charakter trwały i jest dobrowolne.

Podkreśliła również, ze materiał dowodowy nie został należycie oceniony, co świadczy ewidentnie o naruszeniu przepisów k.p.a., a to w rezultacie mogło mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Uczestnik postępowania J. M. w piśmie z dnia 10 maja 2006 r. wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Zaprzeczając twierdzeniom zawartym w piśmie pełnomocnika skarżącej podał, że żona opuściła lokal dobrowolnie i zamieszkała z innym mężczyzną. Miało to miejsce w dniu 5 grudnia 2004 r. i trwa do dnia dzisiejszego. Ponieważ doszło między nimi do zupełnego trwałego rozkładu pożycia wystąpił o rozwód.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej tylko w zakresie ich zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. W myśl zaś art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. Nr 87 poz. 960 z 2001 r. z późn. zm.).

Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01) do wydania decyzji o wymeldowaniu osoby z pobytu stałego w trybie art. 15 ust. 2 powołanej wyżej ustawy niezbędne jest spełnienie przesłanki faktycznego opuszczenia miejsca pobytu stałego bez wymeldowania się. Odwołując się do orzecznictwa sądowego należy wskazać przykładowo wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1917/01, zgodnie z którym przesłanka ta winna być rozumiana jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia jak i przez odpowiednie zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyrażać będzie taką wolę danej osoby.

Opuszczeniem jest zatem nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale zamiar opuszczenia danego lokalu z jednoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów.

W przedmiotowej sprawie istotnym było więc wyjaśnienie przez organy administracji publicznej, czy doszło do dobrowolnego i trwałego wyprowadzenia się B. M. z ulicy (...) w T. J. M. twierdził, że żona opuściła miejsce stałego pobytu dobrowolnie, zaś skarżąca od początku wskazywała, że doszło do tego pod presją wnioskodawcy, który się awanturował i nadużywał alkoholu. Z zeznań B. M. wynika ponadto, że z powyższego lokalu zabrała tylko część swoich rzeczy osobistych. Mąż natomiast uniemożliwia jej powrót do wspólnego domu, albowiem zabrał klucze. Pismo komisariatu Policji z dnia 19 kwietnia 2005 r. potwierdza co prawda fakt nieprzebywania B. M. w spornym lokalu, ale wynika z niego również, że skarżąca chciałaby mieszkać w T., lecz konflikt z mężem stoi temu na przeszkodzie.

Trafnie organ odwoławczy wskazał, że organ meldunkowy nie jest uprawniony do rozstrzygania spraw rodzinnych, mieszkaniowych, czy majątkowych, ale, zdaniem sądu mając na względzie wcześniej poczynione rozważania, winien wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, czy rzeczywiście zachodziła przesłanka ustawowa przemawiająca za wymeldowaniem B. M. z miejsca pobytu stałego. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe było zaś powierzchowne. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W myśl natomiast art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wreszcie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd uznał, że została ona oparta na niepełnym materiale dowodowym oraz niewystarczającej ocenie stwierdzonych faktów.

Ponieważ organy obu instancji skupiły się w zasadzie tylko na fizycznym nieprzebywaniu skarżącej w miejscu pobytu stałego, a nie wyjaśniły dokładnie przyczyn opuszczenia lokalu oraz, czy po stronie B. M. istniał zamiar opuszczenia domu z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym miejscem zamieszkania i założeniem w nowym miejscu centrum życiowego, decyzję o wymeldowaniu uznać należy za przedwczesną.

Organ winien rozważyć, czy nie zachodzi potrzeba uzupełniającego przesłuchania wnioskodawcy i jego żony a także przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków np. dzieci stron, przy pomocy których B. M. próbowała wracać do wspólnego domu. Jednocześnie organ administracji powinien ustalić, czy skarżąca we właściwym czasie skorzystała (a jeśli nie, to z jakich powodów) z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu na ul. (...) w T.

W myśl bowiem utrwalonego orzecznictwa o faktycznym opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić w przypadku trwałego zerwania więzi z dotychczasowym miejscem zamieszkania, co nie zachodzi w przypadkach niedobrowolnego wyprowadzenia się z lokalu, połączonego jednak z podejmowaniem prawem przewidzianych środków zmierzających do umożliwienia powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania (por. m.in. wyrok NSA z 15 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Po 1942/00, wyrok NSA z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3078/00. LEX nr 78937).

Niezależnie jednak od oceny niniejszej sprawy pod kątem zastosowania prawa materialnego i naruszenia wskazanych przepisów postępowania Sąd dopatrzył się również w działaniu organów administracyjnych tak jak I i II instancji naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstępstwo od wyrażonej powyżej zasady wysłuchania stron może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy załatwianie danej sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.).

Zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie prawo strony do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych w sprawie dowodów i żądań koreluje z kategorycznym obowiązkiem leżącym po stronie organu prowadzącego postępowanie i polegającym na konieczności pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia oraz na wstrzymaniu się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia tego oświadczenia. Termin zakreślony stronie do zapoznania się z dowodami winien być przy tym terminem realnym, umożliwiającym danie stronie odpowiedniego czasu do ustosunkowania się do tegoż materiału dowodowego. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu pouczenia strony przez organ o przysługującym jej prawie stanowi zatem o naruszeniu przez ten organ obowiązku ustalonego w art. 10 § 1 k.p.a. (zob. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 84 - 86, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 163 - 164 i R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005, s. 56 - 57 oraz wyrok NSA z 5 kwietnia 200lr., sygn. II S.A. 1095/00, LEX nr 53441, wyrok NSA z 6 października 2000 r., V S.A. 316/00, LEX nr 50116. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest przy tym uznawane za kwalifikowaną wadę procesową, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania - określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - i to niezależnie od tego, czy takie naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu stwierdzić nie można. Ta okoliczność ma charakter formalny w tym sensie, iż sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód wznowienia. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie żąda bowiem stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony, czy stwierdzenia, iż udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 647 oraz wyrok NSA z 1 lipca 1997 r., sygn. IV S.A. 595/99, LEX nr 47888 i wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r. sygn. III SA/Po 979/98. LEX nr 39458).

W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził brak dowodów o pouczeniu B. M. o jej prawie do wypowiedzenia się w wyznaczonym terminie co do zebranych dowodów i materiałów.

Dotyczy to zarówno postępowania toczonego przed organem I jak i II instancji a także wnioskodawcy. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca została przesłuchana w dniu 4 kwietnia 2005 r., J. M. 11 kwietnia 2005 r. a zawnioskowany przez niego świadek B. M. 30 maja 2005 r.. Odpowiedź Komisariatu Policji pochodzi natomiast z dnia 11 kwietnia 2005 r..

W świetle poczynionych już wcześniej rozważań nie ma znaczenia, czy strona chciała skorzystać z prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed podjęciem decyzji oraz czy udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy.

W tej sytuacji Sąd nie rozstrzygając o faktycznym wpływie stwierdzonego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. na treść podjętych w sprawie decyzji uznał, iż skoro organy obu instancji naruszyły prawo stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., należało w związku z tym uchylić decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. Za powyższym rozstrzygnięciem przemawiało też naruszenie przepisów postępowania wyżej omówionych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej muszą postępować zgodnie z przepisami i zasadami postępowania administracyjnego pamiętając o obowiązku przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego a w szczególności nie uchybić fundamentalnej zasadzie określonej w art. 10 § 1 k.p.a.

Ponadto uzasadnienie decyzji winno spełniać wymogi wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim uzasadnienie faktyczne powinno zawierać ocenę dowodów ze wskazaniem, którym dowodom organ dał wiarę i dlaczego oraz jednocześnie z jakich przyczyn odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, w tym o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu przez pełnomocnika w osobie adw. E. B.) a także o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono zaś zgodnie z art. 200 i art. 152 cytowanej ustawy i jak w punkcie 2 i 3 orzeczenia. (-) M. Kosewska (-) B. Koś (-) B. Sokołowska k. p.