Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2652708

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 12 marca 2019 r.
III SA/Po 554/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Kosewska.

Sędziowie WSA: Ireneusz Fornalik Marek Sachajko (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu (...) marca 2019 r. przy udziale sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. w (...) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia (...) czerwca 2018 nr: (...) w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej

I. uchyla zaskarżoną decyzję,

II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę 697,- (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Prawomocnym wyrokiem z 23 listopada 2017 r., III SA/Po 681/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) spółki z o.o. w (...) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o (...) - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) maja 2017 r., nr (...) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten jak wynika z uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Spółka (...) (dalej jako spółka, skarżąca) złożyła ofertę w postępowaniu o nr (...) w sprawie zawarcia na okres (...) 2017 r. umowy o (...) na obszarze (...). Po dokonanej przez komisję konkursową ocenie ofert ustalono, że oferent deklarując warunek prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej, przy czym w przypadku wystawiania recept i skierowań co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku, podał nieprawdę. W związku z powyższym w dniu (...) lutego 2017 r. komisja konkursowa odrzuciła ofertę, a następnie nie uwzględniła protestu.

W dniu (...) lutego 2017 r. komisja powiadomiła oferenta o rozstrzygnięciu protestu. W uzasadnieniu wskazano, że warunkiem koniecznym prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej jest dysponowanie kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, czego oferent nie zapewnił. Wskazano też, że strona winna zapewnić wymianę i interpretację danych związanych z diagnostyką obrazową w standardzie Dicom, czego w ocenie komisji również nie zapewniła.

Następnie strona złożyła odwołanie. Decyzją z (...) maja 2017 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Poznaniu oddalił odwołanie w całości. Rozpoznając wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Wielkopolskiego Wojewódzkiego Oddziału NFZ w Poznaniu ww. decyzją z dnia (...) czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z (...) maja 2017 r.

Uwzględniając skargę strony ww. prawomocnym wyrokiem z 23 listopada 2017 r., III SA/Po 681/17 WSA w Poznaniu napisał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 z późn. zm. - dalej: "ustawa", "ustawa o świadczeniach"). Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Odnosząc się do wykładni literalnej art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach Sąd stwierdził, że wprawdzie ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie "nieprawdziwe informacje", jednakże przyjąć należy, iż przez owe podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Sąd podkreślił, że nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę do odrzucenia oferty. Pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści przepisu, nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania.

Sąd ocenił, że nie wykazano jednoznacznie w toku postępowania, by podane przez oferenta dane dotyczące sposobu prowadzenia dokumentacji elektronicznej nie odpowiadały rzeczywistości i aby ten sposób prowadzenia dokumentacji miał wpływ na wynik postępowania. W pierwszej jednak kolejności podkreślił, że prawidłowa jest w ocenie sądu interpretacja przepisów związanych z zachowaniem warunków prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej (zwanej dalej EDM). Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie wymagań dla systemu Informacji Medycznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 463, dalej jako rozporządzenie dot. wymagań dla SIM) elektroniczna dokumentacja medyczna udostępniana przez usługodawców w SIM zawiera dokumenty elektroniczne w formacie XML, których zakres odpowiada danym zgromadzonym w dokumentacji medycznej określonym przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. - O prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz pliki multimedialne, będące w szczególności wynikiem diagnostyki obrazowej. Jak zaś stanowi § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia elektroniczna dokumentacja medyczna jest udostępniania w Systemie Informacji Medycznej (w skrócie SIM) w formacie XML oraz w zakresie wymiany i interpretacji danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową w standardzie DICOM. Przepis ten podobnie jak pozostałe przepisy rozporządzenia wydany został na podstawie art. 13 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. O systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. Nr 113, poz. 657 z późn. zm., dalej jako ustawa o systemie informacji w ochronie zdrowia).

Przepis odsyłający stanowi wprost, że rozporządzenie określać będzie format elektronicznej dokumentacji medycznej oraz warunki organizacyjno-techniczne zamieszczania w SIM dokumentów elektronicznych niezbędnych do prowadzenia diagnostyki. Na gruncie obu tych aktów prawidłowym jest stanowisko organu, że dla wypełnienia znamion dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2015. 2069), wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 z zm.) wymaganym jest, by udostępniana ona była w formacie XML,a w zakresie wymiany i interpretacji danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową w standardzie DICOM.

Sąd ocenił, że nieprawidłowy jest zatem wywód strony skarżącej zawarty w proteście i kontynuowany w odwołaniu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie interpretacji obowiązujących przepisów prawa w zakresie wymogów prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej. Sąd zaznaczył jednak, że takie stanowisko skarżącej nie rodzi jednakże bezpośrednich skutków w postaci uznania za nieprawdziwe podanych przez nią w ofercie informacji i w konsekwencji jej odrzucenia.

Dalej Sąd napisał, że przyznaje rację stronie, że nie ustalono w toku postępowania dokładnego stanu faktycznego, a konkretnie czy i w jakim zakresie strona "prowadzi" elektroniczną dokumentację medyczną, czy też częściowo wymóg jej prowadzenia spełnia spółka (...) w ramach zawartej z oferentem umowy z (...) stycznia 2017 r. Strona konsekwentnie odpowiadając na wezwania o złożenie wyjaśnień wskazywała, że w celu prowadzenia EDM zawarła umowę z (...), której oprogramowanie umożliwia zapis i eksport danych związanych z diagnostyką obrazową a także zapewnia zabezpieczenia systemu informatycznego i dokumentacji elektronicznej poprzez opracowanie i stosowanie procedur bezpieczeństwa, przeprowadzenie analiz zagrożeń związanych z bezpieczeństwem dokumentacji medycznej prowadzonej w postaci elektronicznej i systemów przetwarzania, procedur dostępu i przechowywania (pisma z (...) lutego 2017 r. i z (...) lutego 2017 r.).

Od momentu żądania wyjaśnień oferent wskazywał, że w ww. zakresie prowadzenie dokumentacji medycznej powierzył innemu podmiotowi. Skoro w ocenie strony odwzorowywanie w standardzie DICOM leży w zakresie umowy zawartej z (...) a ona sama (tj. (...) prowadzi dokumentację w formacie XML, to wymagało wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie strona prowadzi dokumentację elektroniczną i czy w kontekście zawartej umowy z dnia (...) stycznia 2017 r. podała nieprawdziwe informacje. Sąd wskazał na treść § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dot. wymagań dla SIM, że elektroniczna dokumentacja medyczna "zawiera" dokumenty elektroniczne w formacie XML, których zakres odpowiada danym zgromadzonym w dokumentacji medycznej określonym przepisami ustawy z dnia (...) listopada 2008 r. - O prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i pkt 2 - pliki multimedialne, będące w szczególności wynikiem diagnostyki obrazowej. W ust. 2 zaś stanowi, że elektroniczna dokumentacja medyczna jest "udostępniana" w formacie XML, a w zakresie wymiany i interpretacji danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową w standardzie DICOM. Sąd ocenił, że rolą organu było w świetle przywołanych przepisów ustalić i ocenić, czy oferent spełnia warunki określone tym przepisem, a więc czy "udostępnia" dokumenty w tym formacie i standardzie i czy ten zakres pojęciowy określony ww. rozporządzeniem wyklucza pojęcie zawarte w kryterium rankingującym "prowadzenia" elektronicznej dokumentacji medycznej. W ocenie Sądu nie było wystarczającym dla przyjęcia stanu faktycznego w sprawie - przyjęcie wypowiedzi strony, że nie posiada tytułu prawnego do korzystania z urządzenia umożliwiającego odwzorowywanie cyfrowe analogowych zdjęć rentgenowskich w standardzie DICOM" i w konsekwencji, że nie "prowadzi" elektronicznej dokumentacji medycznej.

Dalej Sąd napisał, że organ w toku postępowania ofertowego również nie zajmował jednoznacznego i konsekwentnego stanowiska. I tak już zawiadomieniu oferenta o odrzuceniu oferty przyjęto jedynie, że prowadzenia dokumentacji medycznej strona nie mogła powierzyć innemu podmiotowi, bez oceny czy dokumentacja ta w ogóle spełnia wymogi EDM. Organ przyjął w tym orzeczeniu, że spółka (...) nie ma statusu podwykonawcy, a przede wszystkim, że prowadzenie dokumentacji przez tę firmę nie zapewnia bezpieczeństwa w sposób zgodny z przepisami ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zasadniczym natomiast powodem uznania nieprawdziwości danych w orzeczeniu komisji z dnia (...) lutego 2017 r. było uznanie braku elektronicznych podpisów i profilu ePUAP. W ogóle natomiast nie odniesiono się do kwestii powierzenia digitalizacji firmie (...). Nie wyjaśniono też w powiadomieniu o rozstrzygnięciu protestu, czy i w jakim zakresie przechowywanie dokumentacji bądź jej zabezpieczenie musi prowadzić oferent, a nie firma zewnętrzna. W żaden sposób nie odniesiono się do stanowiska strony zawartego w proteście, czy istotnie "prowadzenie " dokumentacji medycznej także w zakresie jej zabezpieczenia, kontroli i przechowywania musi być wykonywane przez oferenta, czy może być powierzone podmiotowi zewnętrznemu. Co więcej wskazano, że wymagane jest jeszcze uzyskanie elektronicznych podpisów jako wymóg nie wskazany dotąd w postępowaniu konkursowym i takie stanowisko zawarto w powiadomieniu z dnia (...) lutego 2017 o rozstrzygnięciu protestu. Wskazane wyżej wątpliwości przeniosły się automatycznie do etapu postępowania zainicjowanego odwołaniem, wobec którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., a które nakazują dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. I tak w decyzji z dnia (...) maja 2017 r. wycofano się z wymogu konieczności dysponowania kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP.

Sąd dodał, że wbrew stanowisku organu strona w wyjaśnieniach nie podała wyłącznie, że nie posiada tytułu prawnego do korzystania z urządzenia umożliwiającego odwzorowywanie cyfrowe analogowych zdjęć rentgenowskich, podała bowiem więcej informacji określających jej stanowisko. Już w piśmie z (...) lutego 2017 r. strona poinformowała organ, że posiada taką umowę oraz załączyła ją do tego pisma. Z

umowy tej wynika, że spółka (...) jest administratorem danych, a (...) przekazuje administratorowi dostęp do wyodrębnionej części Platformy, składającej się z wydzielonej bazy danych, wydzielonej części systemów plików oraz współdzielonego oprogramowania.

Z oświadczenia strony wynika, że (...) zapewnia zapisy i eksport danych związanych z diagnostyką obrazową w standardzie Dicom. Z powyższym wiąże się treść § 81 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, zgodnie z którym w przypadku gdy do dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej ma być dołączona dokumentacja utworzona w innej postaci, w tym zdjęcia radiologiczne lub dokumentacja utworzona w postaci papierowej, osoba upoważniona przez podmiot wykonuje odwzorowanie cyfrowe tej dokumentacji i umieszcza je w systemie informatycznym w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji. Organ nie dokonał analizy treści umowy, czy (...) na gruncie jej postanowień nie może stanowić podmiotu "upoważnionego" do wykonania odwzorowania cyfrowego, zgodnie z zapisem tego paragrafu i czy pozwala na przyjęcie, że (...) może realizować odwzorowanie cyfrowe w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji, skoro niespornym jest, że (...) wykonuje usługi w standardzie DICOM. Analiza tej umowy także w świetle stanowiska strony i wymogów rozporządzenia ma znaczenie dla oceny odpowiedzi strony na pytanie rankingujące. Wyjaśnienie tej kwestii ma znaczenie także w aspekcie stanowiska organu, że odrzucenie oferty jest następstwem przyjęcia, że oferent "nie ma możliwości" odwzorowania cyfrowego zdjęć radiologicznych. Właśnie te możliwości odwzorowania wymagają wyjaśnienia na gruncie zawartej umowy. Skoro strona utrzymuje, że prowadzi dokumentację w odpowiednim formacie, a (...) tylko ją przechowuje i zabezpiecza, a ponadto powierzyła jej digitalizację zdjęć, to należy rozważyć, czy oferent podał nieprawdziwe dane, skoro jeszcze przed złożeniem oferty zawarł tę umowę. Sąd dodał, że nie sposób bezpośrednio odnosić przepisów o podwykonawstwie do warunków umowy z (...), bo firma ta nie miała świadczyć usług medycznych w rozumieniu art. 5 pkt 34 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych.

Sąd uznał, że na tle ustalonego przez organ stanu faktycznego trudno stwierdzić jednoznacznie, czy strona nie może realizować wymagań określonych w rozdziale 9 § 80 pkt 6 i 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzaju, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania tj. udostępnienia, w tym przez eksport w postaci elektronicznej dokumentacji albo części dokumentacji będącej formą dokumentacji określonej w rozporządzeniu w formacie XML i PDF i eksportu całości danych w formacie XML, w sposób zapewniający możliwość odtworzenia tej dokumentacji w innym systemie teleinformatycznym. Dalej Sąd uznał, że nie sposób też ocenić, czy na mocy § 81 w związku z zawartą umową z (...), oferent nie realizuje określonego tym przepisem wymogu tj. w przypadku gdy do dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej ma być dołączona dokumentacja utworzona w innej postaci, w tym zdjęcia radiologiczne lub dokumentacja utworzona w postaci papierowej, osoba upoważniona przez podmiot wykonuje odwzorowanie cyfrowe tej dokumentacji i umieszcza je w systemie informatycznym w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji. Organ bowiem, wbrew zasadom k.p.a. nie dokonał analizy treści umowy z (...) czy na gruncie jej postanowień nie może stanowić podmiotu "upoważnionego" do wykonania odwzorowania cyfrowego, zgodnie z zapisem tego paragrafu i czy pozwala na przyjęcie, że (...) może realizować odwzorowanie cyfrowe w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji, skoro niespornym jest, że (...) wykonuje usługi w standardzie DICOM.

Podane przez oferenta w odwołaniu szczegółowe możliwości realizacji wymagań, które ma kompetencje spełniać firma (...) wymagało ustalenia, czy istotnie umowa z tą firmą pozwala realizować wymogi formatów i standardów określonych rozporządzeniem, a tym samym trudno uznać, by strona wpisała w ofercie, że wymogów tych nie spełnia, skoro była przeświadczona, że w ramach świadczenia usług będzie je wykonywała (...).

Dalej Sąd podkreślił zmienne stanowisko komisji co do przedmiotu "nieprawdziwych informacji"; niekonsekwencja organu przeczy oczywistości podania nieprawdziwych informacji, bo dla uznania, że są one nieprawdziwe, jest wymaganą w ocenie sądu oczywista niezgodność ze stanem rzeczywistym. Jako nieuprawnione zostało ocenione stanowisko organu zawarte w decyzji z (...) czerwca 2017 r., że już ze sposobu sformułowania pytania ankietowego i okoliczności, w jakich zostało zadane nie powinny u profesjonalisty zrodzić się wątpliwości. Skoro jednoznaczne stanowisko nie zostało wypracowane przy ocenie kryteriów i nasuwało wątpliwości, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy rozważyć czy może ono skutkować przyjęciem jedynie mniejszej liczby punktów, brak jednak w ocenie sądu na gruncie zebranych materiałów podstaw do przyjęcia, że strona podała nieprawdę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ został zobowiązany, zgodnie z treścią przepisów, do podjęcia wszelkich czynności procesowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, które pozwolą ocenić, zgodnie z zasadą unormowaną w art. 80 k.p.a., czy oferent nie realizował wymogu prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej. Ustalenie tej kwestii będzie stanowiło podstawę do określenia czy oferent spełnił wymogi stawiane w postępowaniu konkursowym.

Nadto Sąd ocenił, że nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, bowiem skarżący nie wykazał, że złożenie wyjaśnień w "innym toczącym się postępowaniu" było tożsame pod względem faktycznym i prawnym z sytuacją zaistniałą w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu organ słusznie wyjaśnił też, że gdyby opisane powyżej okoliczności (związane z wypełnieniem warunku prowadzenia EDM) dotyczyły także innych oferentów, postępowanie komisji konkursowej pozostawałoby takie samo w stosunku do każdego z nich, natomiast w tym konkretnym konkursie obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen.

Ponownie rozpoznając sprawę z odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia z (...) lutego 2017 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Poznaniu decyzją z (...) kwietnia 2018 r. nr (...)/0, wskazując na art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach w związku z art. 104 § 1 k.p.a. oddalił odwołanie spółki, w całości.

Organ ocenił, że spółka nie wykazał naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień w zakresie świadczenia psychiatryczne ambulatoryjne dla dorosłych, naruszeń takich nie stwierdził również z urzędu - organ. Organ ocenił, że w trakcie prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia interesu prawnego spółki wskutek naruszenia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i nie zaistniały podstawy do uwzględnienia odwołania.

Rozpoznając wniosek spółki o ponowne rozpoznanie sprawy Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Poznaniu decyzją z (...) sierpnia 2018 r. nr (...), wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, że szczegółowe wymagania dotyczące dokumentacji medycznej prowadzonej w postaci elektronicznej określone zostały w rozdziale 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2015 r., poz. 2069, dalej jako rozporządzenie w sprawie dokumentacji medycznej). Ponadto Minister Zdrowia wydał rozporządzenie dot. wymagań dla SIM, w którym określił format elektronicznej dokumentacji medycznej udostępnianej przez usługodawców w Systemie Informacji Medycznej, warunki organizacyjno-techniczne jej przetwarzania, udostępniania, autoryzacji oraz zabezpieczenia przed utratą, warunki organizacyjno-techniczne zamieszczania w SIM dokumentów elektronicznych niezbędnych do prowadzenia diagnostyki, ciągłości leczenia oraz zaopatrzenia usługobiorców w produkty lecznicze i wyroby medyczne i ich pobierania z SIM, zgodnie z zakresem zadań wykonywanych przez usługodawców oraz warunki organizacyjno-techniczne realizacji dostępu i pobierania danych przetwarzanych w SIM. Ponadto z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia dot. wymagań dla SIM wynika, że elektroniczna dokumentacja medyczna udostępniona przez usługodawców w SIM zawiera dokumenty elektroniczne w formacie XML, których zakres odpowiada danym gromadzonym w dokumentacji medycznej określonym przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r. poz. 186 z późn. zm.) oraz pliki multimedialne, będące w szczególności wynikiem diagnostyki obrazowej. Zgodnie zaś z przepisem § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, elektroniczna dokumentacja medyczna jest udostępniana w SIM w formacie XML oraz, w zakresie wymiany i interpretacji danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową, w standardzie DICOM.

Jednocześnie podkreślił, że w myśl § 4 ww. rozporządzenia, udostępnianie elektronicznej dokumentacji medycznej odbywa się w sposób umożliwiający identyfikację uprawnionych osób. Sam zaś proces udostępniania uprawnionym podmiotom elektronicznej dokumentacji medycznej następuje przez elektroniczną transmisję danych w formie komunikatów, które winny być zgodne z wzorcami struktury logicznej elektronicznych komunikatów opisanych za pomocą formatu XML/XSD i standardu wymiany i interpretacji danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową DICOM.

Analizując wskazane przepisy organ ocenił, że warunkiem koniecznym prowadzenia dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej jest prowadzenie jej w systemie teleinformatycznym zapewniającym w szczególności eksport całości danych w formacie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 13 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, przy czym dla diagnostyki obrazowej standardem wymiany i interpretacji danych medycznych pozostaje standard DICOM. Powyższe ustalenia zdaniem organu nabierają szczególnego znaczenia w kontekście stosowania § 81 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentacji medycznej, zgodnie z którym w przypadku, gdy do dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej ma być dołączona dokumentacja utworzona w innej postaci, w tym zdjęcia radiologiczne lub dokumentacja utworzona w postaci papierowej, osoba upoważniona przez podmiot wykonuje odwzorowanie cyfrowe tej dokumentacji i umieszcza je w systemie informatycznym w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji. Organ ocenił, że wyrażona przedmiotowym przepisem dyspozycja wskazuje, i to w sposób niebudzący wątpliwości, iż odwzorowanie cyfrowe zdjęć radiologicznych, które mają następnie zostać dołączone do dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej, winno zostać wykonane w takim formacie i z zachowaniem takich standardów, które zapewniają czytelność, dostęp i spójność dokumentacji. Skoro zaś standardem udostępniania, przechowywania i interpretowania danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową pozostaje standard DICOM, to również odwzorowanie zdjęć radiologicznych wykonanych pierwotnie w postaci analogowej, powinno być dokonywane z zachowaniem tego formatu. Zdaniem organu słuszność powyższej interpretacji przepisów w zakresie wymogów prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej potwierdził WSA w Poznaniu w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku z 7 grudnia 2017 r., III SA/Po 681/17, gdzie Sąd wskazał, że prawidłowym jest stanowisko organu, że dla wypełnienia znamion dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej, o której mowa w rozporządzeniu w sprawie dokumentacji medycznej wymaganym jest, aby udostępniana ona była w formacie XML, a w zakresie wymiany i interpretacji danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową w standardzie DICOM.

Organ zaznaczył, że pismem z (...) marca 2018 r. wezwał spółkę do przedstawienia dokumentu, z którego będzie wynikać możliwość odwzorowania zdjęć radiologicznych do formatu DICOM zgodnie z wymogami określonymi w § 81 pkt 1 rozporządzenia w sprawie dokumentacji medycznej. Odwołujący nie przedstawił takiego dokumentu, ani w inny sposób nie uprawdopodobnił możliwości odwzorowania zdjęć radiologicznych do formatu DICOM.

Dalej organ wskazał, że spółka w wyjaśnieniach z (...) lutego 2017 r. oświadczyła, że nie posiada tytułu prawnego do korzystania z urządzenia umożliwiającego odwzorowanie cyfrowe analogowych zdjęć rentgenowskich w standardzie DICOM. Zdaniem organu z treści tego oświadczenia wynika, że spółka nie posiada urządzenia służącego do odwzorowania cyfrowego dokumentacji utworzonej w innej niż elektroniczna postaci, w tym zdjęć radiologicznych lub dokumentacji utworzonej w postaci papierowej w takim formacie i z zachowaniem takich standardów, które zapewnią czytelność, dostęp i spójność dokumentacji, a więc z zachowaniem formatu DICOM. Nadto spółka oświadczyła, że oprogramowanie dostarczone przez (...) umożliwia zapis jak i eksport danych medycznych związanych z diagnostyką obrazową w standardzie DICOM. We wcześniejszych wyjaśnieniach, z (...) lutego 2017 r. spółka z kolei stwierdziła, że posiadane przez nią oprogramowanie dostarczone przez (...) umożliwia odtworzenie i zarchiwizowanie dostarczonych przez pacjenta zdjęć radiologicznych w dopuszczalnym formacie wymiany danych - standard DICOM. Jako potwierdzenie tych twierdzeń wskazała umowę na świadczenie usług nr (...)

Organ ocenił, że analiza dostępnych dokumentów wiedzie do wniosku, że twierdzenia spółki nie znajdują oparcia ani w treści umowy zawartej z (...) sp. z o.o., ani w pozostałym materiale dowodowym. Jako nie znajdującą potwierdzenia w materiale dowodowym organ uznał podnoszoną przez spółkę okoliczność, że ogólnodostępne i darmowe oprogramowanie używane również przez (...) umożliwia eksport plików DICOM do obrazów JPEG i BMP oraz plików WMV.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła (...) spółki z o.o. w (...), zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił naruszenie:

1. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez bezpodstawne odrzucenie oferty, bezpodstawne zarzucenie skarżącej wskazanie nieprawdziwych informacji, pomimo spełnienia przez skarżącą wymaganych warunków, określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach,

2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością i znajduje uzasadnienie w świetle obowiązującego stanu prawnego;

3. art. 7 i art. 7a w zw. z art. 77 § 1, art, 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

4. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz zasady zachowania uczciwej konkurencji poprzez odrzucenie oferty w przypadku, gdy prowadzenie dokumentacji medycznej w formie elektronicznej jest warunkiem dodatkowo punktowanym oraz w sytuacji, iż bez spełnienia tego warunku oferta jest najlepszą ze startujących w konkursie (ograniczenie dostępności świadczeń dla pacjenta),

5. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co przyczyniło się w znacznym stopniu do wydania decyzji sprzecznej z powoływanymi przepisami, w wyniku braku przeprowadzenia należycie przez organ postępowania dowodowego w sprawie,

6. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę przedstawionych przez Sąd wniosków oraz argumentów przez co naruszona została wyrażona w tym przepisie zasada związania organu administracji publicznej oceną prawą wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przedmiotem niniejszego postępowania przed sądem administracyjnym jest kontrola legalności decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Poznaniu, który utrzymał w mocy decyzję własną o oddaleniu w całości odwołania spółki dotyczącego rozstrzygnięcia z (...) lutego 2017 r. postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert.

Wymaga podkreślenia, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie, na podstawie art. 153 p.p.s.a. jest związany prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 23 listopada 2017 r., III SA/Po 681/17. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę ocena prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się wyrokowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd pozostawał związany oceną prawną, że interpretacja przepisów związanych z zachowaniem warunków prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej (EDM) jest prawidłowa. Sąd nakazał wyjaśnienie, czy i w jakim zakresie spółka prowadzi dokumentację elektroniczną i czy w kontekście zawartej umowy z (...) stycznia 2017 r. podała nieprawdziwe informacje. Dalej ocenił Sąd, że nie było wystarczającym przyjęcie wypowiedzi strony, że nie posiada tytułu prawnego do korzystania z urządzenia umożliwiającego odwzorowywanie cyfrowe analogowych zdjęć rentgenowskich w standardzie DICOM i w konsekwencji, że nie "prowadzi" elektronicznej dokumentacji medycznej. Dalej zaznaczył WSA, że w żaden sposób nie odniesiono się do stanowiska strony zawartego w proteście, czy istotnie "prowadzenie" dokumentacji medycznej także w zakresie jej zabezpieczenia, kontroli i przechowywania musi być wykonywane przez oferenta, czy może być powierzone podmiotowi zewnętrznemu. Sąd podkreślił, że strona podała, że nie posiada tytułu prawnego do korzystania z urządzenia umożliwiającego odwzorowywanie cyfrowe analogowych zdjęć rentgenowskich ale też podała, że posiada umowę oraz załączyła ją do tego pisma. Z umowy tej wynika, że spółka (...) jest administratorem danych, a (...) przekazuje administratorowi dostęp do wyodrębnionej części Platformy, składającej się z wydzielonej bazy danych, wydzielonej części systemów plików oraz współdzielonego oprogramowania. Sąd zarzucił, że organ nie dokonał - zgodnie z zasadami k.p.a. -analizy treści umowy, czy (...) na gruncie jej postanowień nie może stanowić podmiotu "upoważnionego" do wykonania odwzorowania cyfrowego, zgodnie z zapisem tego paragrafu i czy pozwala na przyjęcie, że (...) może realizować odwzorowanie cyfrowe w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji, skoro niespornym jest, że (...) wykonuje usługi w standardzie DICOM. Sąd przesądził, że analiza tej umowy także w świetle stanowiska strony i wymogów rozporządzenia ma znaczenie dla oceny odpowiedzi strony na pytanie rankingujące. Dalej stwierdził Sąd, że trudno stwierdzić jednoznacznie, czy strona nie może realizować wymagań określonych w rozdziale 9 § 80 pkt 6 i 7 rozporządzenia w sprawie dokumentacji medycznej tj. udostępnienia, w tym przez eksport w postaci elektronicznej dokumentacji albo części dokumentacji będącej formą dokumentacji określonej w rozporządzeniu w formacie XML i PDF i eksportu całości danych w formacie XML, w sposób zapewniający możliwość odtworzenia tej dokumentacji w innym systemie teleinformatycznym. Zdaniem Sądu nie sposób było też ocenić, czy na mocy § 81 w związku z zawartą umową z (...), oferent nie realizuje określonego tym przepisem wymogu tj. w przypadku gdy do dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej ma być dołączona dokumentacja utworzona w innej postaci, w tym zdjęcia radiologiczne lub dokumentacja utworzona w postaci papierowej, osoba upoważniona przez podmiot wykonuje odwzorowanie cyfrowe tej dokumentacji i umieszcza je w systemie informatycznym w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji. Organ bowiem, wbrew zasadom proceduralnym, określonym w k.p.a., nie dokonał analizy treści umowy z (...) czy na gruncie jej postanowień nie może stanowić podmiotu "upoważnionego" do wykonania odwzorowania cyfrowego, zgodnie z zapisem tego paragrafu i czy pozwala na przyjęcie, że (...) może realizować odwzorowanie cyfrowe w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji, skoro niespornym jest, że (...) wykonuje usługi w standardzie DICOM.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że organy administracji nie zastosowały się do oceny prawnej i nie wykonały prawidłowo wytycznych Sądu zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 23 listopada 2017 r., III SA/Po 681/17.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji napisał, że dokonał analizy umowy na świadczenie usług zawartej (...) stycznia 2017 r. między spółką a (...) sp. z o.o. jak i wyjaśnień i dokumentów złożonych w toku postępowania (s. 19 uzasadnienia), ale nie wykonał wytycznych wskazujących, że zgodnie z zasadami k.p.a. należało dokonać analizy treści umowy łączącej stronę z (...), a to w zakresie możliwości wykonywania odwzorowywania cyfrowego przez (...), i że (...) na podstawie tej umowy może także realizować odwzorowanie cyfrowe w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji, w standardzie DICOM. W związku z powyższymi wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez WSA w prawomocnym wyroku należy wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą one w sprawie zarówno organ jak i tutejszy sąd. Nadmienić też należy, że WSA w ww. wyroku uznał, że doszło do naruszenia - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez m.in. niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego. Także ta ocena prawna wiąże w sprawie.

W związku z powyższym organ zobowiązany będzie w ramach realizacji ww. wytycznych przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczące zakresu umowy na świadczenie usług łączącej skarżącego z (...), w aspekcie możliwości wykonywania usług w standardzie DICOM. Okoliczności te mogą być wykazane na podstawie nie tylko dokumentu przedmiotowej umowy a przede wszystkim na podstawie dowodu z zeznań stron tejże umowy. Zgodnie z art. 65 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Tekst dokumentu nie stanowi wyłącznej podstawy wykładni ujętych w nim oświadczeń woli składanych indywidualnie oznaczonym osobom i dopuszczalny jest dowód z zeznań świadków lub z dowodów z przesłuchania stron, jeżeli jest to potrzebne do wykładni niejasnych oświadczeń woli stron zawartych w dokumencie. W takim przypadku bowiem wspomniane dowody nie są skierowane przeciw osnowie dokumentu, a jedynie posłużyć mają jej ustalaniu w drodze wykładni (uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów SN z 29 czerwca 1995 r., III CZP 66/95, LexisNexis nr 301835 (OSNC 1995, Nr 12, poz. 168)). Zatem ważna jest nie tylko literalna treść dokumentu umowy, ale także zamiar i wola stron umowy w zakresie przedmiotu tejże umowy, np. dotyczące formatu DICOM.

Sąd podkreśla, że art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który wymienia enumeratywnie przyczyny odrzucenia oferty, skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Skoro odrzucenie oferty jest najbardziej dokuczliwym dla oferenta działaniem organu, to tym bardziej obowiązkiem organu jest drobiazgowe sprawdzenie wszystkich okoliczności, wobec rozstrzygnięcia przez komisję konkursową o odrzuceniu oferty.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.