Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2748085

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 13 listopada 2019 r.
III SA/Po 521/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.).

Sędziowie WSA: Walentyna Długaszewska Małgorzata Górecka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. przy udziale sprawy ze skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w (...) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego

I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) (...)

II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę (...)- ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Izby Skarbowej, postanowieniem z (...) maja 2019 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 18 i art. 64c § 4 i § 7 oraz art. 64 § 4 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm., dalej jako u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia P. W. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w (...) z (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach.

Naczelnik Urzędu Skarbowego, na wniosek P. W. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...). Postanowieniem z (...) lutego 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak majątku u zobowiązanej spółki, z którego można prowadzić skutecznie egzekucję. Następnie ww. postanowieniem z (...) kwietnia 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie (...) zł. Na tę kwotę złożyło się - (...) zł tytułem opłaty manipulacyjnej oraz (...) zł tytułem opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego. Organ I instancji podkreślił, że wskazana kwota kosztów egzekucyjnych nie została pokryta przez zobowiązanego, wobec czego koszty te obciążają wierzyciela.

Strona wniosła zażalenie i zażądała uchylenia w całości postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Dyrektor Izby Skarbowej ww. postanowieniem z (...) maja 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego I instancji. W uzasadnieniu szczegółowo przestawił przebieg postępowania egzekucyjnego. Nadto wyjaśnił, że z dyspozycji art. 64c § 4 u.p.e.a. wynika, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeśli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Zdaniem organu z przepisów art. 64 u.p.e.a. wynika, że opłata egzekucyjna przysługuje za samą czynność zajęcia (za dokonanie zajęcia) wierzytelności i należna jest już z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności (tu: kontrahentowi) zawiadomienia o zajęciu. Organ wskazał, że wysokość opłaty uzależniona jest od wysokości egzekwowanej (a nie wyegzekwowanej) należności. Podstawę jej obliczenia stanowi suma podlegającej egzekucji należności głównej oraz odsetek za zwłokę (z tytułu niezapłacenia tej należności), obliczonych do dnia wystawienia zawiadomienia o zajęciu ((...)% tej kwoty). Brak wierzytelności u kontrahenta w momencie dokonania zajęcia nie oznacza nieskuteczności zastosowanego środka egzekucyjnego. W myśl bowiem art. 89 § 2 u.p.e.a., zajęcie wierzytelności z tytułu dostaw, robót i usług dotyczy również wierzytelności, które nie istniały w chwili zajęcia, a powstaną po dokonaniu zajęcia z tytułu tych dostaw, robót i usług. Oznacza to, że nawet jeśli w chwili doręczenia zawiadomienia o zajęciu zobowiązany nie posiada wierzytelności u danego kontrahenta, to mogą one powstać później i zostaną przekazane na rachunek organu egzekucyjnego, zgodnie z wysłanym wcześniej zawiadomieniem o zajęciu. W tej sytuacji zastosowany środek egzekucyjny zdaniem organu należy uznać za skuteczny, a opłata wskazana w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. jest - zdaniem organu - należna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. W., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości obu postanowień wydanych w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego: art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że dokonane przez organ egzekucyjny obciążenie skarżącej opłatą egzekucyjną w maksymalnej wysokości (...) zł i opłatą manipulacyjną w maksymalnej wysokości (...) zł jest zgodne z prawem i znajduje odzwierciedlenie w faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny nakładach pracy, w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 stwierdził niezgodność przepisów art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z prawem w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej wysokości tych opłaty;

2. przepisów prawa materialnego: art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 80 § 2 u.p.e.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przepisy u.p.e.a. przewidują opłatę egzekucyjną za samo zajęcie wierzytelności, podczas gdy zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a podstawa prawna naliczenia opłaty egzekucyjnej zachodzi wyłącznie w wypadku zajęcia istniejących wierzytelności pieniężnych, a tym samym, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie doszło faktycznie do zajęcia wierzytelności pieniężnej, nie zaistniała podstawa prawna do naliczania opłaty egzekucyjnej w wysokości (...) złotych;

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nierozważnie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, przede wszystkim poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy organu egzekucyjnego, jak również nie uwzględnienie wytycznych, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niezgodne z prawem przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14;

4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a i art. 64c § 7 u.p.e.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ wobec posiadania dostępu do systemów takich jak: "(...)", w które standardowo wyposażone są organy egzekucyjne oraz informacji znajdujących się we własnej bazie - wskazującej uprzednio bezskuteczną egzekucję - mógł przez prostą czynność materialnotechniczną ustalić, że zobowiązana spółka nie posiada majątku, a w konsekwencji naruszenie zasady odpowiedzialnego wszczynania i prowadzenia egzekucji wyrażonej w art. 29 § pkt 2 u.p.e.a., której celem jest racjonalizowanie kosztów tak aby postanowienie w sprawie kosztów nie było nacechowane jedynie chęcią uzyskania opłat egzekucyjnych;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, art. 8 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Oba postanowienia wydane w sprawie - jako wadliwe - nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Sąd ocenia, że w kontrolowanej sprawie organy przyjęły błędną wykładnię art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych" (wyroki NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; wyrok WSA w Poznaniu z 5 lipca 2018 r., III SA/Po 173/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej jako CBOSA). Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości (...)% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż (...).

Sąd przyjmuje powyższą wykładnię powołanych przepisów, gdyż interpretacja ta najpełniej uwzględnia ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Oznaczając zakres obciążenia opłatą z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Sąd uwzględnił, że opłaty egzekucyjne nie stanowią daniny publicznej o charakterze podatkowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność. Podatek jako danina nieodpłatna nie wiąże się z żadnym bezpośrednim świadczeniem wzajemnym na rzecz podatnika. Natomiast opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów administracji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że opłaty ustalono w sposób nie związany z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ich wysokość określona została stosunkowo, jako określony procent od kwoty egzekwowanej należności.

W ocenie Sądu wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. powinna uwzględniać kwestię ekwiwalentności świadczenia wzajemnego, wynikającą z charakteru czynności organów egzekucyjnych. Opłaty za czynności egzekucyjne ustawodawca wiąże z podejmowaniem i dokonywaniem czynności egzekucyjnych, czyli ze stosowaniem środków bezpośrednio prowadzących do wykonania egzekwowanego obowiązku. Z kolei opłata manipulacyjna stanowi zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie czynności manipulacyjne dokonane w toku prowadzonej egzekucji.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyżej wymienionego wyroku (pkt 4.3. uzasadnienia) wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Wskazał jednakże, że swoboda ustawodawcy w zakresie określania wysokości opłat nie jest nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi pomiędzy interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie uznał, że wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za których podjęcie opłaty te zostały naliczone.

Sąd uznaje, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych - teza do wyroku NSA z 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15 (CBOSA). W przywołanym wyroku NSA uznał, że treść art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości (...)% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż (...) zł może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych.

Zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Przedmiotowa regulacja nie wymienia przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, nie rozróżnia w tym przedmiocie powodów faktycznych i prawnych. W tej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskuje od zobowiązanego dochodzonej w toku postępowania egzekucyjnego należności, ale jest obciążany kosztami bezskutecznej egzekucji. Dlatego też, oprócz wskazania podstawy prawnej obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, organ egzekucyjny winien wziąć pod uwagę, czy rozstrzygnięcie o kosztach będzie zgodne z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego zawartymi w ustawie, w szczególności z zasadą celowości postępowania, tj. czy nie obciąża się wierzyciela opłatami za czynności, co do których już przed ich podjęciem wiadomo, że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych. Zatem zasady ogólne postępowania egzekucyjnego muszą być brane pod uwagę przy wydaniu orzeczenia w zakresie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2014 r., I SA/Po 638/14, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną ww. wyrokiem; CBOSA).

W przypadku egzekwowania należności pieniężnych postępowanie egzekucyjne powinno doprowadzić, co do zasady, do odzyskania należności od zobowiązanego, zatem majątek wierzyciela powinien ulec powiększeniu, a nie uszczupleniu. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest obowiązany do podejmowania środków egzekucyjnych zmierzających bezpośrednio do wykonania obowiązku. Bez wątpienia prowadzenie egzekucji wiąże się z ponoszeniem kosztów egzekucyjnych w postaci opłat egzekucyjnych i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny. Należy jednak mieć na uwadze okoliczność podnoszoną przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku, że w egzekucji administracyjnej organy egzekucyjne zasadniczo przynależą do tego samego pionu organizacyjnego co organy wydające decyzje administracyjne.

Skoro prowadzenie egzekucji wiąże się z ponoszeniem kosztów egzekucyjnych w postaci opłat egzekucyjnych i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny, ale prowadzona egzekucja okazała się bezskuteczna, zaś ustawodawca nie określił dotąd maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., jak i nie określił sposobu określania wysokości tych opłat w razie umorzenia postępowania do czego został zobowiązany przez Trybunał (pkt 5. uzasadnienia) rolą organu egzekucyjnego jest określenie poniesionych przez siebie faktycznie kosztów. W konsekwencji powyższego powinno nastąpić obciążenie wierzyciela faktycznie poniesionymi przez organ egzekucyjny kosztami. Wykaz czynności związanych z dokonywaniem określonych czynności egzekucyjnych i wysokość kosztów związanych z ich dokonywaniem, a wchodzących w skład opłaty manipulacyjnej o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., powinna być obliczana zgodnie z zasadami wskazanym w ww. orzeczeniu TK. Dopóki bowiem ustawodawca nie wprowadzi w ustawie stosownych zmian wynikających z orzeczenia Trybunału, organy egzekucyjne powinny każdorazowo analizować powstałe w sprawie koszty egzekucyjne oraz zasadność obciążenia nimi stron postępowania zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego i w taki sposób, aby nie można było zarzucić im naruszenia zasad określonych w tym wyroku. Tak więc ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych (w aspekcie opłaty manipulacyjnej), które mają obciążyć wierzyciela, organy egzekucyjne powinny wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich pracochłonności i czasochłonności, mając na względzie, aby ustalone koszty nie pozostawały w oderwaniu od nakładów pracy organu. A więc dokonując oceny czy koszty egzekucyjne są właściwe w danej sprawie, należy brać pod uwagę nie tylko faktycznie poniesione wydatki, ale uwzględnić również fakt, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego wymaga nakładu pracy i czasu (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019 r., I GSK 849/19).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Przy określaniu wysokości kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez stronę skarżącą uwzględniono, że w niniejszym postępowaniu występuje spór co do wartości pieniężnej, bowiem zliczenia kosztów postępowania egzekucyjnego nie można potraktować jako czynności tylko rachunkowej implikowanej wynikiem postępowania egzekucyjnego (por. postanowienie NSA z 30 października 2019 r., I GZ 365/19 i wyliczoną tam argumentację). Na zasądzoną kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego złożyły się zatem kwoty: wpisu od skargi ((...) zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ((...) zł) i (...) zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, obliczona stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.